Föreningsfrihet och förbud mot rasistiska organisationer
— några rättsliga iakttagelser och en rättspolitisk spaning

 

 

Av justitierådet Thomas Bull och professor Anna Jonsson Cornell

 

I juli 2019 beslutade regeringen att tillsätta en utredning med uppdraget att utreda ett förbud mot rasistiska organisationer och deltagandet i sådana organisationer.^[1] Utredningen ska redovisa sina förslag i februari 2021. Uppdraget väcker intressanta och viktiga frågor om var gränsen går och var den bör gå för sådana rättigheter som föreningsfrihet och yttrandefrihet.

 

Inledning

Till den omedelbara bakgrunden hör att regeringen under våren 2019 kom att dra tillbaka ett lagförslag om förbud mot deltagande i terroristorganisationer efter det att Lagrådet funnit förslaget stå i strid med skyddet av föreningsfriheten.[2] Därefter kom ett mer avgränsat förslag om förbud mot samröre med terroristorganisationer att läggas fram hösten 2019: Även detta förslag kritiserades av Lagrådet på några grundläggande punkter, men kunde fortsätta beredas i regeringskansliet.[3]

Den mer generella bakgrunden till att dessa frågor seglat upp som viktiga ur både politisk och juridisk synvinkel handlar om de hot mot enskilda, mot politiska institutioner och mot samhället i stort som kommer från terrorister, organiserad rasism, samt organiserad brottslighet i olika former och rörelser vars syften är att undergräva det demokratiska styrelseskicket. Ideal om frihet och trygghet ställs här mot varandra i en rättslig kontext bestående av grundlagsskyddade rättigheter, internationella förpliktelser och svåra rättspolitiska avvägningar.

Denna uppsats syftar till att belysa en del av dessa rättsliga och värderingsmässiga dilemman utifrån ett konstitutionellt perspektiv. Med detta avser vi att analysera dels vad den rättsliga regleringen i grundlag och traktater innebär för möjligheterna (eller skyldigheterna) att införa förbud av det slag regeringen efterfrågar, dels hur ändamåls­enliga olika lösningar, som håller sig inom ramen för det som faktiskt får göras, kan anses vara. Att något går att göra är inte samma sak som att skälen för att göra det är övertygande.

Någon uttömmande diskussion är det inte fråga om, utan närmast en kritisk inventering av synpunkter och perspektiv som förhoppningsvis kan bidra till att de politiska ställningstaganden som senare ska göras sker med bästa möjliga förutsättningar. I det konstitutionella perspektivet ligger också att påminna om hur radikala reformer av etablerade ordningar kan vara tidsbundna och mer svara mot politiska förväntningar nationellt eller internationellt snarare än mot reella behov i samhället. I en svensk kontext kan diskussionerna om videovåld på 1980-talet och om de s.k. bastuklubbarna på 1990-talet tas som exempel på när rättighetsbegränsande lagstiftning infördes utifrån uppfattningar om akuta hot som senare visade sig vara överdrivna eller t.o.m. felaktiga. Från internationell erfarenhet kan kanske enklast pekas på hur enskildas rättigheter i det annars liberala USA länge inskränktes på ett mycket långtgående sätt utifrån bilden av att samhället hotades i sina grunder av en viss ideologi (kommunismen), ett sätt att resonera som vi väl känner igen från dagens auktoritära regimer världen över.

Det konstitutionella perspektivet kan, menar vi, bidra till viss nödvändig eftertanke när fundamentala frågor om den offentliga maktutövningens gränser ska manifesteras i konkreta politiska beslut.  När dagens liberala demokratier genomför eller över­väger lagstiftning vars syfte är att införa vidsträckta begränsningar av enskildas frihet finns alla skäl att påminna om behovet av just eftertanke vid avvägningen av vad det demokratiska samhället kräver i form av frihet och trygghet. Det är i den andan vi vill presentera denna uppsats.  

 

Den svenska konstitutionellrättsliga spelplanen

Utgångspunkten för den rättsliga analysen av om och hur lagstiftning gällande förbud mot olika former av organisationer kan genomföras måste vara den i grundlag reglerade föreningsfriheten. Denna regleras tillsamman med andra s.k. opinionsfriheter i 2 kap. 1 § regeringsformen. Det är värt att påpeka att regleringen enligt förarbetena mer ska ses som en helhet än som strikt åtskilda rättighetsregler.[4] Sambanden mellan t.ex. yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet och föreningsfrihet är starka och uppenbara. Begränsningar som avser en frihet får direkta eller indirekta effekter också för de andra. Vid överväganden av begränsningar av en opinionsfrihet finns alltså skäl att noga överväga vilka effekter detta får för skyddet av dessa rättigheter i stort.  

Föreningsfriheten innebär en frihet att tillsammans med andra verka för enskilda eller allmänna syften. Som framgick i lagrådsärendet avseende deltagande i terroristorganisationer så innefattar denna frihet inget krav på att de syften som man vill verka för i sig är lagliga. Å andra sidan innebär inte det förhållandet att annars straffbara gärningar begås inom ramen för en förening att de skulle vara tillåtna. Föreningsfriheten tar således främst sikte på själva möjligheten att organisera sig och det mycket starka grundlagsskyddet (varom mer nedan) ska ses i relation till den svenska historiska erfarenheten av olika folkrörelsers betydelse för samhället, t.ex. frikyrkorna, fackföreningarna, nykterhetsrörelsen och idrottsrörelsen. Staten bör enligt denna erfarenhet inte ge sig in på hur människor väljer att samverka, även i de fall vissa enskilda organisationer inte direkt kan anses bidra till samhällsnyttan. 

Enligt 2 kap. 24 § regeringsformen kan föreningsfriheten enbart inskränkas för sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Grundlagsstiftaren har alltså gett friheten en närmast absolut utformning med några särskilt angivna undantag.[5] Den skiljer sig därmed ganska radikalt från vad som gäller t.ex. yttrandefriheten. De två fall där grundlagen ger en öppning för att genom lagstiftning begränsa föreningsfriheten är två ganska särpräglade situationer. Den första — avseende organisationer med militär eller liknande natur — tar direkt sikte på en gammal straffbestämmelse, nämligen den om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § brottsbalken. Det andra undantaget infördes som reaktion på Sveriges internationella åtaganden enligt FN:s s.k. rasdiskrimineringskonvention för det fall det kunde följa av denna att ett förbud krävdes i nationell lagstiftning. Hittills har regeringen gjort bedömningen att konventionen inte kräver sådana åtgärder av Sverige och undantaget har alltså inte utnyttjats.  

I sammanhanget ska även 2 kap. 21 § regeringsformen och de kriterier som där uppställs tas i beaktande. Bestämmelsen innebär framför allt att en proportionalitetsbedömning ska göras vid rättighets­begränsande lagstiftning. Vid en prövning ställs höga krav på lagstiftaren i termer av tydlighet och konkretion, dels för att en full­ödig proportionalitetsprövning ska kunna göras, dels för lagen ska kunna tolkas och tillämpas på ett rättssäkert sätt.[6] Vid begränsningar av opinionsfriheterna är detta så klart av särskild vikt, den fria åsiktsbildningen utgör enligt 1 kap. 1 § regeringsformen en av den svenska demokratins grundvalar.

Sammantaget menar vi att denna konstitutionella kontext påkallar extra försiktighet när frågor om rättighetsbegränsande lagstiftning diskuteras. Det är lätt att instämma i att nazistiska och rasistiska budskap är förkastliga, djupt kränkande och att de strider mot grund­läggande principer om mänsklig värdighet. Lika klart står dock att yttrandefriheten måste innefatta ett skydd också för det som chockar och kränker, för annars riskerar det offentliga samtalet att begränsas endast utifrån vad en majoritet uppfattar som godtagbart.[7] Då återstår två frågor; behövs verkligen ett förbud och vilka är konsekvenserna, på kort och lång sikt, av att inskränka rättigheter som är grund­läggande för det demokratiska systemet?

 

Varför behövs ett förbud?

De som önskar att ett förbud införs baserar detta på ett antal argument som kortfattat kan sammanfattas enligt följande. Sverige är folkrättsligt förpliktigat att införa ett förbud, rasistiska organisationer hotar vår demokrati och de som verkar i rasistiska organisationer är ytterst kriminella och utgör en fara för andra, inte minst för politiker och journalister som hotas och utsätts för brott. Det sistnämnda argu­mentet hänger ihop med att ett förbud kan tänkas hindra kriminell verksamhet och därmed minska den rädsla och det obehag som rasistiska föreningar sprider. Till detta ska läggas det av regeringen framlyfta symbolvärdet av ett förbud.[8] Vi gör nedan ett försök att systematiskt gå igenom dessa argument var för sig i syfte att testa deras bärkraft.

Innan dess vill vi dock lyfta fram ytterligare ett argument för ett förbud som har hörts i den offentliga debatten. Argumentet är att våldsbejakande rasistiska organisationer genom sin blotta närvaro på gator och torg inskränker andras föreningsfrihet, demonstrationsfrihet och
religionsfrihet. Detta kan illustreras av händelserna i samband med Almedalen 2018 och Nordiska motståndsrörelsens demonstrationståg utanför en synagoga i Göteborg hösten innan. Tankegången är att en majoritet inte skulle vilja eller våga utnyttja sina rättigheter om en våldsam och hotfull minoritet tillåts verka öppet. Sammanhängande med detta argument är oron att en följd av att våldsbenägna rörelser tillåts verka öppet är att andra inskränker sin yttrandefrihet i en form av självcensur som är påkallad av rädsla.[9] 

Vi går nu över till att diskutera de anförda argumenten i tur och ordning.

 

En folkrättslig förpliktelse?

Argumentet att ett förbud behövs för att Sverige ska fullgöra sina folkrättsliga förpliktelser vilar på att Sverige sedan början av 1970-talet är bundet av FN:s s.k. rasdiskrimineringskonvention och att konventionen anses kräva att staterna inför förbud mot rasistiska organisationer. Ur ett strikt rättsligt perspektiv skulle därmed saken vara klar, vi måste införa ett förbud om vi ska följa internationell rätt. Men är det verkligen så enkelt?

Rasdiskrimineringskonventionen är ett ganska omfattande dokument med en mängd olika åtaganden av skilda karaktärer. Några är precisa som det direkta fördömandet av apartheid (artikel 3), men de flesta är betydligt mer vagt utformade. Det är i artikel 4 (b) i konven­tionen vi finner den här aktuella förpliktelsen att förbjuda rasistiska organisationer. Den föregås dock av ett allmänt hållet stycke som avslutas med följande ord:

 

“… to this end, with due regard to the principles embodied in the Universal Declaration of Human Rights and the rights expressly set forth in article 5 of this Convention…”

 

Skyldigheten är alltså villkorad av hänsyn till principerna i den allmänna deklarationen om de mänskliga rättigheterna och av de rättigheter som anges i artikel 5 i rasdiskrimineringskonventionen. I den artikeln nämns bl.a. yttrandefrihet och föreningsfrihet. Av konven­tionen framgår alltså klart att skyldigheterna i den inte är ovillkorliga, utan istället måste läsas tillsammans med andra, allmänna förpliktelser avseende mänskliga rättigheter. Något absolut krav på förbud går alltså inte att utläsa av konventionen om man läser den i sin helhet. Istället måste en bedömning göras av i vilken mån ett förbud kan komma i konflikt med andra rättigheter och vilken betydelse ett förbud skulle ha för att nå konventionens övergripande mål att eliminera diskriminering på angivna grunder.

Det som konventionen innehåller är således en förpliktelse att på nationell nivå göra en bedömning av hur olika rättigheter ska vägas mot varandra och i enlighet med en rimlig sådan bedömning fatta de beslut som krävs för att nå konventionens mål. I Sverige har man tills nyligen menat att lagstiftningen i övrigt — gällande t.ex. hetsbrott, icke-diskriminering, skolundervisningens inriktning m.m. — är tillräcklig för att tydligt och effektivt motverka spridningen av rasistiska idéer. Det ingrepp i föreningsfrihet och yttrandefrihet som ett renodlat förbud skulle innebära har därmed inte ansetts vara nödvändigt. Sådana bedömningar kan naturligtvis ändras över tid, något vi återkommer till nedan, men i sakfrågan har regering och riksdag under nästan 50 års tid haft samma avvisande inställning till att införa ett förbud i svensk lag. 

Sverige är en s.k. dualistisk stat, vilket innebär att folkrättsliga förpliktelser inte automatiskt blir del av svensk rätt, utan att det krävs
ytterligare åtgärder för att nå en sådan verkan. I grunden är den frågan konstitutionell och den svenska hållningen har att göra med att riksdagen inte velat ge regeringen befogenhet att via internationella förhandlingar driva igenom regler här i landet som skulle ha krävt lagstiftning i riksdagen om de endast haft nationell bakgrund. Man har helt enkelt velat värna riksdagens ställning såsom den demokratiskt legitima lagstiftaren. Att riksdagen under så lång tid valt att inte genomföra ett förbud är i sig ett argument för att konventionen inte gärna kan tolkas som ett absolut krav på sådan lagstiftning, för det skulle förutsätta att riksdagen (och för den delen regeringen) medvetet handlat i strid med Sveriges internationella förpliktelser under ett halvt sekel. Den som påstår det har rimligen en ganska stor bevisbörda att leva upp till.

Tolkningen av en konvention måste, såsom alla andra avtal, också göras mot bakgrund av vad de avtalsslutande parterna avsett. En faktor vid bedömningen av vad en avtalspart avsett är att studera hur denne agerar. Att Sverige aldrig ansett att konventionen ställer ett ovillkorligt krav på förbud får väl anses klart för då hade den svenska regeringen och riksdagen agerat annorlunda. Men hur är det med de andra konventionsstaterna?

Inte heller andra stater än Sverige verkar ha uppfattat att konven­­-tionen ställer ett absolut krav på ett förbud av rasistiska organisa­tioner. Vore så fallet borde nämligen andra stater ha infört sådan lagstiftning i nära samband med att de anslöt sig till konventionen.[10] Så är dock inte fallet. I en utredning från 1991 konstateras att det då, drygt tjugo år efter konventionens ikraftträdande, fanns två uppfattningar om konventionens innebörd bland de fördragsslutande part­erna. Vissa ansåg att det förelåg en absolut skyldighet att införa ett förbud i nationell lag, andra inte. Bland de förra fanns dock endast ett fåtal stater och de var framförallt från det forna östblocket.[11]

Hur har man agerat då? Vid den tidpunkten, 1991, fanns inte något förbud mot rasistiska organisationer i dansk, norsk, brittisk och kanadensisk lagstiftning, medan det i t.ex. tysk, fransk, belgisk och finsk lagsstiftning fanns möjligheter att ingripa mot föreningar på grund av deras ideologiska inriktning.[12]  I flera av dessa länder, t.ex. Tyskland och Frankrike, var förekomsten av sådan lagstiftning inte något som följt efter konventionens tillkomst utan en ordning man hade redan före konventionen och som i det tyska fallet grundande sig i erfarenheterna från nazismen.

Idag är läget inte mycket annorlunda och det är alltså fortfarande inte möjligt att säga att det vare sig vid tillkomsten av konventionen
eller senare har funnits en gemensam partsvilja bland de fördrags­slutande staterna om att konventionen ska tolkas så att den innebär ett absolut krav på förbud.[13] De tolkningar och rekommendationer — ofta i utvidgande och ”progressiv” riktning — som den s.k. rasdiskrimineringskommittén gjort ändrar inte detta förhållande.[14] Den tolkning som den svenska staten har gjort är som vi ser det alltså inte ”fel”, även om det kan finnas olika uppfattningar om vilken tolkning man bör göra. Det senare är dock något som ligger utanför frågan om vad som utgör klara folkrättsliga förpliktelser. 

Sammanfattningsvis kan konstateras att frågan om ett förbud inte kan besvaras så enkelt som att det är något som otvetydigt krävs enligt internationell rätt. Svenska politiker måste istället fatta ett beslut grundat på egna avvägningar mellan olika intressen. Under lång tid har den avvägningen landat i att ett renodlat förbud av vissa typer av föreningar inte bör införas. Att det idag på nytt diskuteras om ett förbud bör införas måste närmast förstås som att förändringar i omvärlden kan motivera en annan hållning än den som gällt under lång tid.

 

Hotas demokratin?

Ett vanligt argument för ett förbud i en sådan nationell debatt utgörs av att de organisationer det är fråga om utgör ett hot mot det demokratiska styrelseskicket. Det klassiska argumentet är att med hänvisning till 1930-talets Tyskland ange att nazisterna växer sig starkare och att vi måste stoppa dem nu innan det är för sent. Om det är sant att nazisterna (och liknande rörelser) växt sig så starka att de kan hota demokratin vore det så klart ett mycket tungt argument för ett förbud. Grundlagarna är inte en självmordspakt, utan måste ge utrymme för demokratin att försvara sig. Det finns således all anledning att undersöka den saken närmare.

Redan inledningsvis bör dock klargöras att en organisations synlighet eller den uppmärksamhet den väcker inte kan likställas med dess styrka. Även svaga rörelser kan generera stor uppmärksamhet. Vidare bör en distinktion göras mellan vad som är hot uttryckt i partiprogram eller liknande och reella hot. Distinktionen kommer primärt från Europadomstolens och tyska konstitutionsdomstolens praxis och innebär i korthet att det inte är tillräckligt med att det i ett partiprogram eller liknande förklaras att organisationens syfte är att kullkasta det rådande demokratiska styrelseskicket. Utöver sådana retoriska gester krävs att organisationen också har en viss möjlighet att verkställa sitt program. Även i Sverige har vi erfarenhet av politiska rörelser på höger- och vänsterkanten som i teorin vill avskaffa demokratin, men som inte tycks agera särskilt intensivt för att rent faktiskt uppnå detta. Vi återkommer till denna fråga nedan.

På ett grundläggande plan är det så klart att förekomsten av åsikter som att demokratin är ett förkastligt styrelseskick i sig utgör ett visst hot mot det demokratiska styrelseskicket. Blir sådana uppfattningar vanligt förekommande förlorar demokratin sin legitimitet och om tillräckligt många omfattar dylika åsikter kan de kanske med våld söka störta demokratin eller t.o.m. avskaffa det genom dess egna mekanismer (det nazistiska scenariot).  Så här finns en risk som inte bör avfärdas. Den demokratiska staten kan inte gärna vänta med att skydda sig tills det är för sent, så vissa preventiva åtgärder får nog anses vara acceptabla om man väl bedömt att det finns en faktisk risk för en odemokratisk utveckling.  Vårt fortsatta resonemang utgår från antagandet att det är just nazistiska rörelser (den s.k. vit makt-miljön) som ett förbud av rasistiska organisationer är riktat mot. Det finns dock fler organisationer och miljöer som på sikt kan utgöra ett hot mot demokratin, och som inte träffas av den typ av förbud som diskuteras här.[15]

Hur ser det då ut i dagens läge med stödet för nazistiska åsikter? Det svenska nazistiska parti som fått mest uppmärksamhet i samband med diskussionen om ett förbud av rasistiska organisationer är Nord­iska motståndsrörelsen (NMR). Partiet fick ca 2 100 röster i valet 2018, vilket var ca 0,03 % av rösterna. Som jämförelse kan nämnas att Djurens parti fick 3 600 röster (0,06 %) och att Sveriges Kommunistiska Parti fick 700 röster (0,01 %).[16] Någon överhängande fara för att något av dessa partier kommer att vinna större framgång i demokratiska val synes inte vara för handen. Att NMR skulle kunna genomföra något som liknar nazisternas maktövertagande i 30-talets Tyskland (där nazistpartiet fick ca 30 %) är knappast sannolikt ens på ganska lång sikt. Detta argument för ett förbud tycks alltså vara ganska svagt rent sakligt, även om det — särskilt för den som upplevt den nazistiska regimens brott — naturligtvis ändå har betydelse.

Fara är nu inte bara en fråga om statistik och sannolikhet utan också om vilka konsekvenserna blir om det osannolika inträffar. Även med det i beaktande måste dock bedömningen göras att det idag knappast finns skäl att tro att NMR hotar den svenska demokratin genom sitt deltagande i val. I några enstaka kommuner har NMR etablerat sig på ett sätt som gör att partiet lyckats få enskilda platser i valda församlingar, men det är inte i närheten av att kunna utöva politiskt inflytande. I Ludvika, som fått massmedial uppmärksamhet såsom ett fäste för nazister, fick NMR bara 219 av de drygt 17 000 rösterna i kommunalvalet, färre än Kommunistiska partiets 363.[17] Det verkar alltså inte heller så att partiet ens på lokal nivå är i närheten av att få politiskt inflytande på ett sätt som i praktiken kan påverka demokratiska beslutsprocesser.

Till saken för hur denna risk ska bedömas hör att vi verkar under lång tid haft ett debattklimat nationellt där det med relativt jämna mellanrum dyker upp iakttagelser om att nazisterna växer sig starkare. I en rapport från 1999 diskuteras sådan rapportering från ett tidigare år. Författarna anger följande.

 

”I press, TV och radio förmedlades bilden av en hotfull och starkt tilltagande nynazism som manifesterade sig på olika sätt — rockkonserter, hot mot kändisar, demonstrationer — i det svenska samhället. När vi nu cirka ett år senare skriver detta förord är det så kallade nazihotet borta ur de svenska mediernas fokus. Här tycks finnas ett återkommande mönster:”[18]

 

I rapporten går man tillbaka till 1960-talet och finner alltså ett mönster med återkommande inslag i hur media rapporterar om nazismen i landet. Det tycks finnas en ganska lång historia av dramatiska överdrifter och det är inte osannolikt att samma sak gäller idag. I augusti 2018 hade t.ex. Aftonbladet rubriken ”Trafikkaos och nazister i Stock­holm under lördagen”. En läsare kunde ursäktas tro att det var nazisterna som orsakat kaoset, men läste man artikeln framgick att så inte alls var fallet, utan att det var fråga om två separata händelser. Nazisterna hade varit ca 200 och demonstrerat stillastående utan några incidenter.[19]  Trafikkaoset berodde på andra saker. I Svenska dagbladet kommenterades samma händelse med att nazisterna ”lamslagit” stora delar av Stockholms innerstad.[20] Det var ett påstående som helt verkar ha saknat sakligt underlag. I stället var det ett antal andra arrangemang som orsakade oordning i centrala staden den dagen, vissa med anknytning till motdemonstrationer riktade mot nazisterna, andra inte. Massmedierna verkar helt generellt — kanske på grund av kraven på dramaturgi som råder i den branschen — ha svårt att ge en någorlunda rättvisande bild av vilket hot nazisterna utgör mot samhället både konkret och mer generellt.

När nazisternas genomförde en större demonstration i Göteborg hösten 2017 — en händelse som väckte stor massmedial uppmärksamhet — kom denna i allt väsentligt att misslyckas utom som medialt fenomen. Detta berodde på att delar av demonstrationståget inte kunde hålla sig till den av polisen angivna vägen utan försökte bryta sig ut för att bråka med motdemonstranter. Polisen stannade då demonstrationen. Effekten blev att denna inte kom långt från sin startplats och att den sedan upplöstes utan större faktisk inverkan på stadslivet i Göteborg, om man bortser från den relativt massiva polisinsats­en som sådan.  Även i detta mycket omdebatterade fall — där frågan om demonstrationstillstånd bl.a. prövades i domstol — kom alltså nazisterna av egen förskyllan att få liten möjlighet att sprida sitt budskap genom själva sammankomsten. Att media sedan gav denna sak, och därmed nazisterna, mycket stor publicitet är något som de ansvariga utgivarna måste ha ansett vara försvarligt utifrån allmänintresset och det är väl något som tycks bekräfta det mönster som den ovan nämnda rapporten identifierat.  På egen hand lyckades nazisterna inte med särskilt mycket.

Den samlade bilden är så här långt att det saknas anledning att tro att den svenska nazistiska rörelsen är ens i närheten av att kunna påverka politiken i landet eller hota demokratin som styrelseform. SÄPO anger också i sin årsrapport för 2018 att det inte föreligger
något direkt hot från extremistmiljöerna att kunna ändra det demokratiska styrelseskicket som helhet.[21] Det som framhålls som oroande är istället att våld i enskilda fall och skrämseltaktik på sikt kan utgöra ett sådant hot.[22] Som vi sett ovan finns också skäl att tro att nazisternas förmåga att växa sig starkare och att ställa till med oordning ofta över­drivs i den offentliga debatten på ett sätt som ger intryck av en mer omedelbar hotbild mot vårt samhälle än det faktiskt finns grund för att anta. En viss försiktighet är alltså nödvändig vid bedömningen av hotbilden.

Som en sista iakttagelse i detta sammanhang vill vi peka på ett avgörande från den tyska författningsdomstolen från 2017.[23] Detta är intressant inte minst för att andra länders förbud ofta åberopas till stöd för införandet av ett svenskt förbud men sällan åtföljs av någon analys av hur dessa förbud fungerar i praktiken (se även nedan under egen rubrik). Fallet gällde tillämpningen av det tyska förbudet mot partier som hotar eller undergräver den demokratiska ordningen (Artikel 21 (2) GG) visavi ett nynazistiskt parti bildat 1968. Författningsdom­stolen konstaterade att partiet fått ca 1,3 % av rösterna i valet 2013 och att det i vissa delstatsval nyligen fått ca 3 % av rösterna, men i inget fall nått gränsen för att få representation i valda församlingar. Tidigare hade dock sådan delstatsrepresentation förekommit. Partiet hade ca 5 000 medlemmar, en egen tidning och en tv-kanal. I den engelska översättningen av domen anges angående partiets politiska betydelse följande.

 

“In the more than five decades of its existence, the respondent has not been able to gain representation in any federal state parliament on a permanent basis. There are no indications that this development will change in the future. In addition, the other political parties represented in the parliaments […] have hitherto not been prepared to enter into coalitions or even ad hoc co-operations with the respondent. […].”

 

Angående partiets verksamhet i övrigt anges följande.

 

“The Senate is not overlooking the fact that affected persons may feel that their constitutionally-guaranteed freedom of expression and action are seriously and sustainably undermined by behaviour of members or adherents of the respondent which is intimidating and deliberately provocative or crosses the boundary to criminality. The evidence presented in the oral hearing does not, however, show that the extent, intensity and density of such occurrences reaches the threshold for the prohibition of a political party determined by Art. 21(2) GG [...], which is high […]. Intimidation and threats, as well as the building-up of potentials for violence, must be countered thoroughly and in due time with the means of preventive police law and repressive criminal law in order to effectively protect the freedom of formation of the political will as well as individuals affected by the respondent’s behaviour.”

 

Sammanfattningsvis fann domstolen alltså att det inte förelåg någon tillräckligt näraliggande fara för att den demokratiska ordningen skulle hotas av partiets verksamhet. Den tyska grundlagens regler om författningsskydd var därför inte tillämpliga och ansökan om att förbjuda partiet avslogs.

Fallet visar, förutom hur svårt det kan vara att visa att extrema rörelser verkligen hotar demokratin, också hur ett förbud kan tillämpas i praktiken, vilka svårigheter det innefattar samt vilken offentlig arena för det berörda partiet en sådan process oundvikligen blir. I den fortsatta analysen och i det offentliga samtalet om vad som hotar det demokratiska styrelseskicket bör enligt vår mening en tydlig skiljelinje dras mellan en organisations möjlighet att påverka demokratin genom formellt deltagande i det demokratiska systemet å ena sidan och att påverka (dvs. begränsa) andras yttrande-, demonstrations- och religionsfrihet genom bl.a. hot och våld å den andra. Det förra hotet har man i Tyskland (och en del andra länder) sökt att begränsa genom förbud av politiska organisationer och partier, utan att det varit särskilt framgångsrikt. De senare hoten kan till viss del också träffas av ett organisationsförbud, men det är mycket osäkert hur framgångsrik en sådan reglering är när det gäller att hindra våldsbrottslighet eller enskildas upplevelser av att inte kunna delta i det öppna samhället. Den fortsatta förekomsten av högerextrema politiska rörelser och hatbrott i nästan alla europeiska länder 70 år efter andra världskrigets slut är möjligen en indikation på att förbudsstrategin inte haft någon större framgång som instrument att motverka brott och rädsla.

Ytterligare en omständighet som bör beaktas i sammanhanget är organisationens självbild och modus operandi. Organisationer vars identitet och tillvägagångssätt utgår från en idé om motstånd mot staten och etablissemanget lär inte påverkas av ett organisationsförbud eftersom de redan agerar utanför det formella regelverket. Inte heller de ensamvargar som påverkas av hatpropaganda på nätet kommer att träffas av en sådan reglering. Eftersom de ofta är självradikaliserade och utan ett formellt medlemskap i en organisation är det överhuvudtaget svårt att se hur staten ska kunna komma åt dessa personer genom kriminalisering av den typ som diskuteras här. Flera av de konkreta hot som politisk (eller religiös) extremism medför i dag kan således svårligen bemötas effektivt genom ett organisationsförbud.

 

Varför ska vi stå ut med hot, rädsla och obehag?

Det tredje argumentet har redan berörts flera gånger ovan. I korthet handlar det om att personer med anknytning till rasistiska organisa­tioner inte sällan begår olika typer av brott, antingen mer vanliga våldsbrott (även mycket allvarliga sådana), men också hetsbrott, hot, trakasserier, vapenbrott samt helt andra typer av brott, t.ex. ekonomisk brottslighet. Man brukar ibland tala om att det handlar om personer som har ett visst ”våldskapital”, med vilket avses att de redan genom sin person påverkar omgivningen på ett visst sätt. De sprider på så sätt t.ex. rädsla och obehag eller ilska och frustration beroende på omgivningens reaktioner. Detta kan i sin tur leda till att vissa människor avstår från att nyttja sina rättigheter.

Denna verkan kan kanske allra tydligast illustreras av reaktionerna på att NMR dök upp under den s.k. Almedalsveckan på Gotland sommaren 2018. Polisen upprättade och fick in ett stort antal anmälningar i samband därmed. Polisens agerande ansågs dock av många vara alltför passivt och missriktat. Det preventiva arbetet utfördes av dialog­poliser som primärt lyfte bort dem som känt sig hotade av nazisterna, snarare än att förhindra och dokumentera det som uppfattades som brottsliga gärningar av NMR-medlemmar. Inför Almedalsveckan 2019 ändrade polisen sin taktik och satsade på mer synlighet och snabbare förfarande vid misstanke om brott. Detta verkar också ha lett till färre anmälningar.[24] Polisen kan alltså redan idag bli mer effektiv i sitt arbete att motverka otrygghet och lagföra brottslighet när sådan förekommer. Huruvida ett organisationsförbud skulle underlätta polisens arbete i dessa frågor är dock högst oklart. Det saknas i vilket fall forskning som ger stöd för en sådan slutsats. 

Frågan kan dock ställas mer principiellt; varför vi ska stå ut med hot, trakasserier och rasistiska åsikter? Särskilt gäller det om ett förbud skulle kunna bidra till att människor känner sig tryggare. Inte minst eftersom det står klart att vissa politiker, fackligt aktiva, aktivister och journalister konkret och vardagligen lider skada av de aktivi­teter som högerextrema grupperingar sysslar med. Vissa människor kanske också helt avstår från att nyttja sina rättigheter — såsom yttranden i form av deltagande i demonstrationer eller författande av tidningsartiklar — av hänsyn till det obehag och rädsla som det kan medföra. Vidare kan, som ovan sagts, denna typ agerande på sikt utgöra ett hot mot demokratiska institutioner även om det inte i dag är så och är det då inte bättre att avlägsna även ett avlägset hot? Argumentet kan synas ganska övertygande vid en första anblick.

Nu är det å andra sidan så att inte allt som framkallar obehag eller rädsla i vår omgivning är tillräckligt för att förbjuda detsamma. Många saker kan framkalla rädsla, ilska m.m. och det i sig är inte nog, för då borde vi i konsekvensens namn också ingripa mot så disparata före­teelser som vissa fotbollsklubbars supporters, vissa motorcykelklubbar eller en del politiska grupperingar av annan karaktär än nazister. Det krävs vanligen något mer kvalificerade skäl och dessa måste vägas mot de eventuella nackdelar som ett förbud kan tänkas medföra. Det förhållandet att någon kan skrämmas till att inte nyttja sina rättigheter är i det sammanhanget inte heller ett tillräckligt starkt argument för att begränsa en rättighet som gäller för alla. Utnyttjandet av rättigheter som yttrandefrihet och föreningsfrihet är nämligen inte sällan förknippat med en risk för obehag eller negativa reaktioner från omgivningen. Att ge sådana verkningar betydelse som självständigt skäl för rättighetsbegränsningar är vanskligt och kan ha långtgående konsekvenser för rättighetsskyddets omfattning. Det är en väg som därför bör undvikas.    

Som vi sett under ovanstående rubrik är det nog främst de högerextremas synlighet som skaver i det offentliga, vi vill inte se dem eftersom de väcker så starka känslor. Om vi slapp se dem skulle vi inte behöva bli rädda eller arga. Rädsla och ilska är begripliga reaktioner, inte minst för dem som antingen historiskt drabbats av folkmord och extremism eller de som personligen upplevt hat eller hot och brott. Att bespara oss från sådana känslor är dock konstitutionellt sett ett ganska svagt argument för ett generellt förbud.[25] 

Brott ska i första hand bekämpas och förebyggas med hjälp av rätts­ordningens vanliga institutioner, där enskilda kan ställas till ansvar och där de som drabbas ska få det skydd som behövs. Är det systemet otillräckligt på grund av resursbrist eller oförmåga att identifiera hot är svaret inte att ta till ett förbud som drabbar alla med vissa åsikter, utan att utveckla preventiva och brottsuppklarande verksamheten så att den bättre når sina mål. Enskilda personer med extrema åsikter kommer sannolikt inte att sluta att begå brott för att de organisationer som de eventuellt tillhör förbjuds. Inte heller är det sannolikt att deras brottsliga gärningar försvåras eller hindras i någon nämnvärd grad av ett sådant förbud. Misshandel, hot eller trakasserier är inte sådana brott som kräver stora ekonomiska eller organisatoriska resurser (i motsats till t.ex. vissa typer av terroristbrott). Ett förbud skulle därför sannolikt inte komma åt de problem som diskuteras under denna rubrik och riskerar snarare att få motsatt verkan eftersom de individer som begår brott på grund av rasistiska åsikter inte längre skulle gå att identifiera genom organisationstillhörighet. Både det brottsförebyggande och det brottsutredande arbetet kan paradoxalt nog alltså bli svårare med ett förbud än utan.    

Sammantaget ser vi att ett förbud på denna grund riskerar att inte leda till de eftersträvade effekterna. Det är då svårt att se hur den begränsning av enskildas rättigheter som förbudet skulle innebära kan anses vara nödvändig i förhållande till syftet med regleringen. Vi har helt enkelt ett proportionalitetsproblem. Argumentet att ett förbud behövs för att motverka rädsla och obehag är svagt såväl praktiskt som konstitutionellt.

Andra kan, varför kan inte vi?

Ytterligare ett argument i sammanhanget är att det finns andra länder som infört sådana förbud, så nog borde Sverige också kunna göra det. Låt oss först konstatera att det är relativt ovanligt med ett renodlat förbud mot rasistiska organisationer i andra länder. Mer vanligt är förbud riktade mot just extremistiska och anti-demokratiska organisationer och politiska partier eller helt allmänna regler om upplösning av organisationer som inte uppfyller vissa i lag angivna krav där dessa i vissa fall tillämpas på rasistiska organisationer. De förbud som finns vilar ofta på tanken om konstitutionellt självförsvar i form av t.ex. det parti- och organisationsförbud som nämnts ovan gällande Tyskland. Begreppet militant demokrati (militant democracy) är också flitigt återkommande i denna kontext, där det kan sägas stå just för att demokratin inte kan vara maktlös att agera mot dem som hotar den. Som redan framgått är det med hänsyn till föreningsfriheten knappast möjligt att i Sverige införa den typ av allmänna regler som en del länder har.

Vi vill betona att det förhållandet att det finns en illiberal utveck­ling idag på såväl global nivå som i Europas hjärta inte i det här sammanhanget ska sammanblandas med kampen mot extremistiska rörelser som kan hota demokratins kärnvärden. Den illiberala utmaningen mot den etablerade, liberala demokratin ska tas på allvar, men de illiberala rörelser vi ser ha framgång i Europa handlar om värdekonservativa och/eller populistiska politiska rörelser som grundar sitt inflytande på demokratiska val, såsom t.ex. skett i Italien, Ungern och Polen. Den illiberala utmaningen mot liberal demokrati rymmer dimensioner som främlingsfientlighet, protektionism, nationalism och militarism som alla kan kopplas till politisk extremism men det är såvitt vi kan bedöma inte fråga om identiska fenomen som de rörelser som diskuteras när det gäller partiförbud. Det är därför inte heller denna utveckling som ligger till grund för de argument som dominerar i vare sig den svenska eller internationella debatten om ett förbud mot rasistiska organisationer och det är viktig att inte sammanblanda dessa fenomen.

Begreppet militant demokrati myntades av Karl Loewenstien 1937[26] och bygger på en genomgång av de åtgärder som flera av Europas stater tog under 1930-talet för att skapa vad som kan beskrivas som ett konstitutionellt självförsvar för demokratiska liberala stater. En del av det konstitutionella självförsvaret var ett partiförbud som tog sikte på subversiva fascistiska och kommunistiska organisationer vars syfte var att kullkasta den demokratiska ordningen. Det måste dock under­strykas att ett sådant förbud var en av flera åtgärder. Det finns inga belägg för att ett parti- eller organisationsförbud — då eller senare — i sig självt var eller är tillräckligt för att mota hotet från fascistiska och extremistiska organisationer. Det samma torde gälla rasistiska organisationers framfart. Det ska också framhållas att utgångspunkten för idén om militant demokrati är att det finns en vilja och beredskap att vidta preventiva och illiberala åtgärder för att skydda demokratin.[27] Paradoxen är uppenbar. Det finns heller ingen samsyn i västerlandet om hur problemet kan och bör lösas.

Även om analogin till ett förbud mot rasistiska organisationer inte är klockren kan några viktiga lärdomar lyftas fram av den tidens erfarenheter, särskilt eftersom ett förbud mot rasistiska organisationer träffar en politisk organisation som NMR och i praktiken därmed blir ett partiförbud. Ytterligare en parallell av relevans är att NMR, precis som fascistiska grupper och partier i Europas 1930-tal, vill kullkasta det liberala demokratiska systemet om det skulle komma till makten. Argumenten för ett organisationsförbud i detta perspektiv måste dock renodlas. Är det de auktoritära, diktatoriska illiberala farorna som vi vill bekämpa genom förbudet mot rasistiska organisationer eller syftar det till att förbjuda åsikter som ger uttryck för rashat? En läsning av utredningsdirektiven ger inget direkt svar eftersom argumenten sammanblandas.[28]  

Loewenstein är intressant i denna kontext eftersom han identifierar fascism som en politisk teknik, inte som en politisk ideologi. Hans idé om militant demokrati tar detta som utgångspunkt och identifierar konstitutionella självförsvarsmekanismer som avser att försvåra för och förhindra denna teknik. Han gör så — och erkänner samtidigt explicit att politiska idéer svårligen kan undertryckas eller bekämpas. Loewenstein understryker också att det inte finns historiska bevis för att politiska tekniker som sådana, snarare än politiska åsikter och idéer, skulle vara immuna mot åtgärder som fokuserar på tillvägagångssätt, strategier och tekniker.[29]

Kriminalisering av olovlig kårverksamhet, hatbrott inklusive hets mot folkgrupp, samt upplösning av subversiva och extremistiska politiska partier och organisationer är konkreta exempel på åtgärder som staten kan vidta som Loewenstein lyfter fram. Genom att anta lagar av detta slag tvingades fascistiska och kommunistiska organisationer att normalisera sin verksamhet i betydelsen att de anpassar sig till rådande lagar och system. Deras subversiva drag försvinner, åtminstone officiellt, och de blir ”normala” partier.[30] När argumentet förs fram att ”andra kan, varför kan inte vi?” så bör vi hålla i åtanke att detta är den historiska och rättsliga kontexten för t.ex. parti- och organisationsförbud. Förbuden var inte riktade mot innehållet, dvs. den politiska åsikten i sig, utan mot metoden och den politiska tekniken. Syftet var inte att hindra åsikterna som sådana, utan att kanalisera deras politiska utryck till former som var mer godtagbara för den liberala demokratin. 

Argumentet för ett förbud med hänvisning till behovet av konstitutionellt självförsvar måste alltså sättas i relation till hur sådant självförsvar är tänkt att fungera och i vilken kontext det uppkommit. Loewensteins idéer fick genomslag i den tyska konstitution som antogs efter Andra världskriget. Den kända evighetsklausulen (art. 79.3), och förbudet mot politiska partier och organisationer som hotar den tyska konstitutionen (art. 9.2) utgör två exempel. Det är också möjligt att begränsa yttrande- och mötesfriheten för dem som hotar det demokratiska systemet. Idag anses reglerna primärt ha en symbolisk betydelse.[31] I den ovan behandlade domen från tyska författningsdomstolen har de krav som måste vara uppfyllda för att ett politiskt parti ska kunna förklaras konstitutionsvidrigt ytterligare preciserats. Ribban har i och med detta avgörande höjts. Domen kan också ses som en anpassning av tysk konstitutionell rätt till de krav som EKMR ställer.

Avslutningsvis, att förbjuda extremistiska organisationer respektive rasistiska organisationer är givetvis inte samma sak. Argumenten som lyfts fram för att förbjuda rasistiska organisationer är dock till stora delar samma som används för förbud mot extremistiska organisationer, varför vi anser att referenserna till militant demokrati ovan är relevanta. De principiella invändningarna är också desamma, dvs. att ett förbud innebär en inskränkning av fri- och rättigheter för vissa individer och grupper av individer. När det gäller extremistiska partier och organisationer motiveras detta med att de hotar det demokratiska styrelseskicket. I dagsläget är det få fakta som talar för att rasistiska organisationer på detta sätt är systemhotande. Som framkommit ovan med referens till Säkerhetspolisens årsberättelser utgör inte vikt makt-rörelsen ett direkt hot mot det demokratiska styrelseskicket. Antagligen gör inte andra rasistiska organisationer det heller. Därutöver finns det i svensk grundlag idag ingen grund för ett argument om militant demokrati och konstitutionellt självförsvar. Motiven bakom regleringen av tillåtna rättighetsbegränsningar i 2 kap. 24 § regeringsformen kopplas endast till icke-diskriminering och uppfyllandet av vissa folkrättsliga förpliktelser. Detta borde få konsekvenser för tillämpningen av den bestämmelsen, menar vi. Slutligen, vad gäller argumentet ”andra kan, varför kan inte vi?” så kan det finnas anledning att vända på den berömda steken och fråga sig vad vi kan lära från de rättsordningar som har gjort som vi, dvs. inte förbjudit organisationer utifrån åsikter. Kan det finnas politiska, polisiära eller andra åtgärder som inte inbegriper straffrättsliga förbud som vi har anledning att pröva också i vårt land? Här tycks mer forskning och lärande behövas!

 

Ett förbud är i överensstämmelse med konventionsrätten.  Eller?

Ytterligare ett argument som brukar lyftas fram för ett förbud mot rasistiska organisationer är att ett sådant förbud skulle vara i överensstämmelse med EKMR, särskilt bestämmelsen i artikel 17. Ett sådant argument måste självklart utvecklas och problematiseras i ljuset av relevant praxis från Europadomstolen. 

Enligt artikel 17 i EKMR ska inget i konventionen tolkas som stöd för agerande av stater, grupper, eller enskilda som syftar till att missbruka, inskränka eller förhindra utövandet av de rättigheter som skyddas av konventionen. Det som kommer till uttryck är alltså ett slags självförsvar att jämföra med idén om ett konstitutionellt självförsvar.[32] Ett grundläggande syfte med artikel 17 är att skydda demokratiska institutioner samt motverka att rättighetsskyddet i EKMR missbrukas av bl.a. totalitära och extremistiska grupperingar. Artikel 17 är dock negativ till sin karaktär, vilket betyder att den primärt kan användas för att begränsa en enskilds möjligheter att åberopa konven­tionens skydd inför Europadomstolen. Detta kan ske genom att domstolen avvisar ett klagomål som uppenbart ogrundat med hänvisning till artikel 17 (direkt tillämpning)[33], eller genom att bestämmelsen ger stöd för en viss tolkning av t.ex. artiklarna 10 och 11 i EKMR (indirekt tillämpning).

Det är alltså något bakvänt med att använda artikel 17 i EKMR som ett argument för ett förbud. Artikeln avser ju att träffa en situa­tion där rättighetsskyddet inte kan åberopas av en enskild, men säger egentligen inget om vilka inskränkningar i en rättighet (som föreningsfriheten) som är godtagbara. Det är en annan fråga.

Till det kommer att artikel 17 i EKMR alltmer sällan används av Europadomstolen i dess rättstillämpning. Bestämmelsens ovillkorliga funktion att helt skära bort ett visst agerande från konventionens rättighetsskydd har nog ansetts för dramatisk, i stället har domstolen ofta föredragit att låta frågor om ett yttrandes eller en organisations odemokratiska karaktär påverka bedömningen av staternas åtgärder avseende proportionalitet. Såvitt vi kan se är de flesta avgöranden där artikel 17 getts en egen självständig betydelse av äldre datum, inte sällan före 2000-talet och till och med från tiden före den då existerande kommissionens beslut kunde överklagas till domstolen. I modern rättspraxis väljer Europadomstolen i stället att låta artikeln påverka tolkningen av andra rättighetsbestämmelsers räckvidd i konkreta fall. Det gäller såväl nazistiska ideologier, annan politisk extremism och hatbrott. De gånger en stat framgångsrikt har hävdat att ett klagomål faller redan på artikel 17 synes i modern tid vara få, domstolens attityd är numera att artikeln endast ska tillgripas i extraordinära fall och under särskilda omständigheter.[34]  

Mot denna bakgrund kan konstateras att det förhållandet att artikel 17 i EKMR inte medför något hinder mot ett förbud mot rasistiska organisationer i sig knappast utgör ett argument för ett sådant förbud eller en garanti för att ett förbud i Sverige med vår historia och kontext skulle anses förenligt med konventionen. Värt att betona är då att artikel 17 bara är tillämplig i extrema- och undantagsfall och dess direkta tillämpningsområde är mycket begränsat. Den är tillämplig i förhållande till en person eller organisation enbart när så kan anses proportionerligt i förhållande till graden av allvar och varaktigheten av ett hot mot den demokratiska ordningen. Artikeln kan inte användas för att begränsa en enskilds fri- och rättigheter permanent.[35]

 

Till sist – en rättspolitisk spaning

Det kan anses att kärnan i det politiska uppdraget och ansvaret är att visa handlingskraft mot hotande och avskyvärda samhällsfenomen. Handlingskraft kan dock visas på olika sätt. Inom den rättsvetenskapliga forskningen råder nog — såvitt vi kan se — en utbredd uppfattning om att lagstiftning inte alltid är det bästa sättet att visa handlingskraft på, särskilt när sådan lagstiftning ruckar på grundläggande principer för det demokratiska styrelseskicket. Vårt inledande exempel på kriminalisering av deltagande i terroristorganisationer visar detta närmast övertydligt. Vårt syfte med denna artikel har varit att identifiera och särskilja olika typer av argument när det gäller förbud av rasistiska organisationer och vi vill särskilt försöka särskilja emo­tionella argument från rättsliga och empiriska argument.

Det finns nämligen en risk med emotionella argument, även om de är en naturlig del av politisk debatt. En viktig del av det demokratiska och konstitutionella självförsvaret så som det förstods av bland andra Loewenstein var att stå emot emotionella argument. Det som Lowen­stein kallade ”emotionalism” och ”emotional government” var något som lade grunden för ett auktoritärt styre genom att öppna upp för demagoger och karismatiska ledare. Om lagstiftning tillåts bygga på symboliska handlingar och gester mer än seriös analys och empiriskt verksamma åtgärder har lagen blivit ett verktyg som lätt kan missbrukas av populister. I en liberal demokrati finns all anledning — särskilt i dessa tider — att vara vaksam mot alla sådana tendenser. Ett förbud som inte behövs, som inte kan nå de mål som eftersträvas och som inskränker enskildas rättigheter på ett oförutsebart sätt är lätt att förstå som just symbolisk lagstiftning och inget annat.

Därutöver finns det en risk med att rucka på grundläggande konstitutionella principer; vem vet hur politiska majoriteter ser ut framöver och vilka andra organisationer som kan komma att förbjudas? Det finns historiskt förankrade förklaringar till varför föreningsfriheten och åsiktsfriheten har ett så starkt skydd i vår grundlag som den har. Det handlar om grunden för det parlamentariska systemet som bygger på en representativ demokrati, fackföreningars rättigheter, kampen för kvinnors rösträtt osv. Vi menar att det alltså finns mycket starka historiska och rättsliga argument för att upprätthålla en tradi­tion av innehållsneutral lagstiftning vad gäller yttrandefrihet, föreningsfrihet och demonstrationsfrihet. En innehållsneutral lagstiftning ligger till grund för skyddet för åsiktsfriheten, den skyddar mot godtycke i statens maktutövning och den borgar för ett starkt samhälle med en öppen debatt och ett fritt meningsutbyte.

Vi är dock inte naiva inför de utmaningar som detta kan föra med sig. Brottsbekämpande myndigheter har det yttersta ansvaret för att säkerställa att alla kan använda sina grundläggande fri- och rättigheter. Ingen ska behöva ställa in en demonstration eller överväga att inte delta i ett politiskt sammanhang som Almedalen på grund av hot från rasistiska och nazistiska organisationer. Polisen måste säkerställa att de mest utsatta kan använda sina grundläggande fri- och rättigheter. Här borde den politiska fokusen ligga, snarare än på ett organisationsförbud. Låt rättsvårdande myndigheter pröva sig fram så att de kan bli mer effektiva i tillämpningen av rådande regelverk innan drastiska ändringar görs.

Ytterligare en spaning är kopplad till den redan antydda och helt uppenbara gränsdragningsproblematik som skulle komma med ett organisationsförbud. Hur tänker lagstiftaren definiera vad som utgör en ”rasistisk” organisation? Detta kommer att bli en svår utmaning som sannolikt kan leda till oklar lagtext, som tillsammans med allmänt hållna förarbeten innebär att det blir domstolarna som ytterst bestämmer ramarna för förbudet. Detta skulle innebära ännu en maktförskjutning till domstolarna, ännu en gråzon där rättssäkerheten sätts i fara och ännu ett överlåtande från politiken till juridiken av de svåra samtidsfrågor som kanske bäst besvaras just politiskt. På sikt kan en sådan reglering också äventyra förtroendet för domstolarna och riskerar ytterst att politisera dem. Det finns en uppenbar fara med symbolisk lagstiftning eftersom den till sin natur sällan är särskilt effektiv eller kan uppfylla mer eller mindre berättigade förväntningar. Vi förespråkar — än en gång — försiktighet och restriktivitet när det handlar om för demokratin grundläggande fri- och rättigheter. Låt bli att förbjuda rasistiska organisationer, inte för att ni gillar dem utan just för att ni avskyr dem!

 

---

[1]  Förbud mot rasistiska organisationer, Dir. 2019:39.

[2]  Lagrådets yttrande 2019-03-20. Det kan nämnas att en av författarna deltog i Lagrådets granskning.

[3]  Se Lagrådets yttrande 2019-09-02.

[4]  Se t. ex. prop. 1975/76:209 s. 105

[5]  För en genomgång av hur grundlagsregleringen bör förstås, se det ovan i n 2 angivna lagrådsyttrandet avseende kriminalisering av deltagande i terroristorganisa­tioner.

[6]  Se Abrahamsson, Proportionalitetskrav i lagstiftningen, JT 2008–09, s. 763 om det förhållandet att grundlagens krav i dessa hänseenden får anses medföra att lagstiftaren tydligt motiverar de begräsningar som görs.

[7]  Se Europadomstolens domar avseende skyddet av yttrande- och informationsfrihet i artikel 10 i EKMR, t.ex. Handyside v. the United Kingdom (7 December 1976, Series A no. 24), och Pentikäinen v. Finland ([GC], no. 11882/10).

[8]  Se Dir. 2019:39 s. 13.

[9]  Se t. ex. Antisemitiska hatbrott, Brå 2019:4.

[10]  181 stater har ratificerat konventionen. http://indicators.ohchr.org, 2019-08-22.

[11]  SOU 1991:75 s. 69.

[12]  A a, s. 70-95.

[13]  Indien, Israel och Ryssland är exempel på länder som har infört förbud mot politiska partier som förespråkar rashat, etnisk rensning och folkmord. Se t. ex. Jan-Werner Müller, “Militant Democracy”, The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, 2012, s 1264, Nancy L Rosenblum, On the Side of Angels. An Appreciation of Parties and Partisanship, Princeton University Press, 2010, s. 418, 433.

[14]  Se t ex Selected Decisions of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination, https://www.ohchr.org/Documents/Publications/CERDSelectedDecisionsVolume..., 2019-08-22.

[15]  Här kan konstateras att Säpo i sin årsberättelse för 2018 lyfter fram vit makt-miljön och den autonoma miljön som ett mer långsiktigt hot mot demokratin än den extremistiska islamistiska miljön. Den senare miljön är mer attentatbenägen men har, enligt Säpo, inte samma långsiktiga ambition att få diktera vilka som ska få höras och synas i offentligheten. Säkerhetspolisens årsrapport 2018, s 59. Den autonoma miljön lär inte träffas av ett förbud av rasistiska organisationer.

[16]  Se Valmyndighetens valpresentation 2018.

[17]  Se Valmyndighetens valpresentation 2018.

[18]  Falkhiemer/Mithander 1999, Bilder av nynazism i några svenska tidningar (Styrelsen för psykologiskt försvar, meddelande 149, Lunds universitet), s. 3.

[19]  Aftonbladet, 2018-08-25, reportage av Jamshid Jamshidi och Kerstin Nilsson (www.aftonbladet.se).

[20]  Svenska Dagbladet, 2018-08-25, Huvudledare ”Låt nazisterna hållas – utanför centrum” (www.svd.se).  

[21]  Säkerhetspolisens årsrapport 2018 s. 62.

[22]  Säkerhetspolisens årsrapport 2018 s. 65.

[23]  Mål 2 BvB 1/13, dom den 17 januari 2017.

[24]  Se redovisningen i https://polisen.se/aktuellt/nyheter/2019/juli/farre-anmalningar-under-al..., 2020-01-14.

[25]  Något slagkraftigt uttryckt av den amerikanske domaren Brandies med frasen ”Men feared withches and burned women” i Whitney v. California, 274 U.S. 357 (1927), s. 375 ff.

[26]  Karl Loewenstein, ”Militant Democracy and Fundamental Rights I”, The American Political Science Review, 31:3, 417–432

[27]  Jan-Werner Müller, ”Militant Democracy”, s. 1253.

[28]  Dir 2019:39.

[29]  Karl Loewenstein, ”Militant Democracy and Fundamental Rights I”, The American Political Science Review, 31:3, 417–432, 431–432

[30]  Karl Loewenstein, ”Militant Democracy and Fundamental Rights II”, The American Political Science Review, 31:4, 638–658, 638–643, 651. Sverige används genomgående, tillsammans med flera andra länder, som ett exempel i analysen.

[31]  Jan-Werner Müller, ”Militant Democracy”, s 1258.

[32]  Se t. ex. Vogt v. Germany (no. 17851/91), Perincek v. Switzerland, (no. 27510/08).

[33]  Så har förekommit i flera fall av förnekelse av holocaust, se t. ex. Garaudy v. France (no. 65831/01), W.P. and Others v. Poland (no. 42264/98). I det senare fallet avvisades klagomål över ett förbud att inrätta en anti-semitisk organisation.

[34]  Se Paksas v. Lithuania [GC] (no. 34932/04), och Simunic v. Croatia, (no. 20373/17). 

[35]  Case law report s 12 para 48-49, https://www.echr.coe.int/Documents/
Guide_Art_17_ENG.pdf 2020-01-14.