Om beredning, kungörelse och ikraftträdande av författningar i kristid

 

 

Av jur.kand. Johan Dibb[1]

 

Under början av 2020 har ett stort antal författningar beslutats för att anpassa regelverket till den kris som den globala spridningen av sjukdomen covid-19 orsakat. Gemensamt för flera av dessa författningar är att det har varit bråttom för regelgivarna att se till att de träder ikraft. Regelgivarnas strävan efter att de nya reglerna ska få genomslag så snabbt som möjligt har medfört att man ibland både nått och passerat gränsen för hur snabbt en författning kan träda ikraft. I artikeln redogörs för regler om beredning, kun­görelse och ikraftträdande i kristid. Sedan diskuteras några exempel på författningar som, genom att innehålla ingrepp mot enskilda, är särskilt intressanta ur ett konstitutionellt perspektiv.

 

 

1  Inledning — behovet av en skyndsam anpassning av gällande regelverk

För att begränsa de potentiella skador som enskilda och samhället kan drabbas av som följd av epidemier eller andra kriser strävar Sveriges regelgivare efter att nödvändiga anpassningar av regelverket ska kunna beslutas och träda ikraft så snabbt som möjligt. Flera av de författningar som beslutades under perioden februari–april 2020 har föranletts av den globala spridningen av sjukdomen covid-19. Vissa av dessa författningar träder, enligt sin lydelse, ikraft samma dag eller dagen efter att de beslutats.

Författningar som ingår i SFS kungörs sedan den 1 april 2018 genom webbpublicering vilket möjliggör en skyndsamt kungörande. Till skillnad från lagar och förordningar måste de flesta myndighetsföreskrifter fortfarande kungöras i tryckt författningssamling.

Att en författning som ska kungöras i tryckt form inte kan träda ikraft innan någon haft möjlighet att läsa ett tryckt exemplar av författningen kan framstå som en sådan självklarhet att något särskilt stöd härför inte behöver anges. Som jag har uppfattat det är det emellertid vanligt att myndigheter som ger ut föreskrifter i tryckta författningssamlingar anser att föreskrifterna är kungjorda redan när tryckeriet har framställt ett tryckt exemplar.

Pandemikrisen år 2020 har synliggjort att det, trots tydliga förarbetsuttalanden[2], välgrundade resonemang i doktrin[3] och kritiska uttalanden av Konstitutionsutskottet[4], ändå förekommer att regelgivare bestämmer att författningar ska träda ikraft innan någon haft möjlighet att läsa officiella versioner av författningarna. Uppfattningen att en författning i tryckt författningssamling kan träda ikraft innan någon haft möjlighet läsa ett tryckt exemplar är inte ny utan verkar ha varit allmänt spridd bland regelgivare redan för 50 år sedan.[5] Det verkar också finnas myndigheter som anser att föreskrifter, som ska kungöras i tryckt författningssamling, kan träda ikraft så snart en elektronisk version av författningen webbpublicerats eller möjligen även när ett exemplar har framställts av en skrivare.

Denna artikel föranleds alltså huvudsakligen av regelgivarnas tillämpning av kungörandekravet under 2020-års pandemikris. Den korta tiden mellan beslut och ikraftträdande för flera författningar under pandemikrisen beror sannolikt på behovet av att snabbt anpassa regelverket till krisens förutsättningar. Det framstår därför även som intressant att studera hur beredningskravet har tillämpats under krisen för att snabbare kunna anpassa regelverket.

 

2  Krav på beredning av författningar

Under krig och vid krigsfara finns särskilda regler för beslutsfattandet i 13 kap. regeringsformen (RF). För andra krissituationer saknas särskilda regler i RF. Av förarbetena framgår att den möjlighet till snabbhet i beslutsfattandet som eftersträvas i en krissituation borde ”tillgodoses inom ramen för den vanliga kompetensregleringen”.[6]

Av 7 kap. 2 § RF följer att regeringens beredning av lagar måste innehålla ett remissförfarande. I fredstid finns det således ingen möjlighet för regeringen att underlåta att remittera ett lagförslag på grund av en kris. I Propositionshandboken anges att remisstiden som huvudregel inte bör sättas kortare än tre månader[7]. Det finns dock inget formellt krav för hur lång remisstiden måste vara och 24 timmar kan vara tillräckligt i brådskande fall.

Konstitutionsutskottet har granskat beredningen av föreskrifter som beslutades med anledning av 2009-års pandemikris. Utskottet konstaterade att, även om de granskade propositionerna lades fram under kristid, har tidsfristerna för att lämna synpunkter och upplysningar i flera fall varit snäva och man har ofta vänt sig till ett begränsat antal remissinstanser. Enligt utskottet är det särskilt viktigt att även under kriser, i möjligaste mån, bibehålla krav på såväl välavvägda tidsfrister som lämpligt antal remissinstanser inte minst i beredningen av ärenden som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Det påpekades också att behovet av brådskande beredningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap. [8]

I 8 kap. 21 § RF finns även krav på att beredningen av vissa lagar också ska innefatta inhämtande av Lagrådets yttrande. Remittering till Lagrådet kan dock undvikas om det skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma.

I Propositionshandboken finns även en ordning om förkortad motionstid för brådskande ärenden.[9]

För beredning av myndigheters föreskrifter finns krav på remissförfarande av föreskriftsförslaget och konsekvensutredningen i 4 § förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Av denna bestämmelses andra stycke följer bland annat att remissförfarandet får ske efter beslutet om föreskrifterna om det annars skulle innebära en fara för liv och hälsa.

För de myndighetsföreskrifter som innehåller tekniska regler eller datalokaliseringskrav följer det av förordningen (1994:2029) om tekniska regler att beredningen ofta måste innefatta en underrättelse till Kommerskollegium. Enligt huvudregeln får myndigheten inte fatta beslut om en teknisk regel eller ett datalokaliseringskrav förrän tre månader har förflutit från att Kommerskollegium i sin tur anmält förslaget till Europeiska kommissionen. Detta krav gäller dock inte om det föreligger brådskande skäl på grund av allvarliga och oförutsedda händelser som rör skyddet för folkhälsa. För lagar och förordningar ska regeringskansliet göra motsvarande anmälan enligt 20 § 6 p. förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Folkhälsoundantaget gäller även här.

 

3  Krav på kungörelse av författningar

Av 8 kap. 19 § RF följer att lagar ska kungöras så snart som möjligt. Detaljer om hur författningar ska kungöras finns i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (kungörandelagen) och författningssamlingsförordningen (1976:725). Det finns starka skäl att tolka grundlagen så att den innehåller ett krav på att en författning måste ha kungjorts innan den kan träda ikraft. Detta krav skulle då utgöra en oskriven grundlagsregel eller en precisering av 8 kap. 19 § RF. Det ligger därför nära till hands att uppfatta avvikelser från ett sådant krav som grundlagsstridiga.[10]

En författning kan sägas bli en del av gällande lagstiftning först när kungörelsen har skett. För att det ska vara möjligt att inrätta sig efter ändringar i rättsreglerna ska en författning träda i kraft först efter det att en viss tid har hunnit förflyta från kungörandet.[11]

I ett rättssamhälle måste, enligt förarbetena till kungörandelagen, den grundläggande principen gälla att ingen författning äger bind­ande kraft innan den blivit offentliggjord. Enligt Konstitutions­ut­skottet hör det till de absoluta minimikraven att en författning ska kungöras på ett sådant sätt att möjlighet föreligger för envar som berörs av författningen att ta del av författningens innehåll innan den träder i kraft.[12] Medborgarna bör också få kännedom om föreskrifter så att de kan handla och planera med utgångspunkt i bestäm­mel­serna[13]. Att en författning inte kan ha bindande verkan innan den är offentliggjord motiveras av rättssäkerhetsskäl.[14] Författningar ska alltså kungöras för att bli gällande mot alla och envar. Om det finns före­skrifter om kungörande ska dessa iakttas. Allvarlig underlåtenhet att följa föreskrifterna torde leda till att författningen inte blir gällande. Det är tveksamt om författningen i sådant fall anses gällande mot den som visats ha fått kännedom om författningen på annat sätt.[15] Det är dock inte alltid som en avvikelse från reglerna innebär att en för­fattning blir en nullitet.[16]

I NJA 1987 s. 676 kom HD fram till att en författning, som inte kungjorts i föreskriven ordning, inte fick tillämpas mot en person trots att denne fått kännedom om författningen på annat sätt. Att de flesta som berörs av en författning som ska tryckas enligt författningssamlingsförordningen, lätt kan få kännedom om dess innehåll på sin telefon eller en dator, torde alltså inte innebära att författningen kan träda ikraft innan den kungjorts i tryckt form.

Enligt 22 § författningssamlingsförordningen ska en författning som kungörs i en tryckt författningssamling om möjligt ges ut så att den är författningssamlingens abonnenter till handa i god tid innan den träder i kraft. Det finns alltså ett visst utrymme att ge ut en tryckt författningssamling utan att den är abonnenterna till handa i god tid innan den träder ikraft. Med hänsyn till de ovannämnda förarbetsuttalandena bör det dock kunna krävas att författningen åtminstone ska ha kommit abonnenterna till handa samtidigt som den träder ikraft. Det kan vara svårt att förutse exakt hur lång tid distributionen av en författning kommer att ta i ett enskilt fall. Därför skulle man möjligen kunna tänka sig att ikraftträdandedatumet lagligen skulle kunna bestämmas till den dag då det är rimligt att anta att författningen ska ha kommit abonnenterna till handa.

När normbeslut kunde överklagas enligt den äldre förvaltningslagen hade kungörandet av en författning rättslig betydelse genom att besvärstiden räknades från dagen för tillkännagivandet.[17] Begreppen kungörande och tillkännagivande torde alltså vara synonyma. Det framstår som märkligt att påstå att en tryckt författning givits till känna innan någon haft möjlighet att få kännedom om innehållet i ett tryckt exemplar av författningen.

Även den, som anser att abonnenter på en tryckt författningssamling, inte ska kunna räkna med att få del av författningarna innan de träder ikraft, måste rimligen acceptera att det finns en gräns för hur kort tid en regelgivare har fog att anta att distributionen av de tryckta exemplaren tar. Det framstår som uppenbart att de tryckta exemplaren inte kan nå abonnenterna samma dag som de tryckts. En författning som, enligt lagen om kungörande av lagar och andra författningar och författningssamlingsförordningen, ska kungöras i tryckt form, torde därför aldrig kunna träda ikraft samma dag som den beslutats.

I 9 § författningssamlingsförordningen stadgas att de centrala myndigheter som anges i bilaga 1 till förordningen ska låta utge författningssamling. Att dessa författningssamlingar ska tryckas framgår indirekt av 11, 12, 19 och 20 §§ författningssamlingsförordningen. Av 6 § kungörandelagen följer att det är genom dessa författningssamlingar som kungörandet av myndigheternas föreskrifter sker.

Av 1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen (1949:105) (TF) följer att en skrift ska ha framställts i tryckpress för att anses som tryckt. Att TF, under vissa förutsättningar, är tillämplig på skrifter som framställts i skrivare eller kopiator innebär alltså inte att sådana skrifter är tryckta. Föreskrifter, som enligt författningssamlingsförordningen ska kungöras i tryckt författningssamling, kan alltså inte kungöras genom att myndigheten eller någon annan skriver ut pappersexemplar av författningen.

Enligt 20 § författningssamlingsförordningen ska det på första bladet av varje författning anges sista dagen då den utkommit från trycket. Det datum som en författning utkom från trycket brukar normalt anses sätta gränsen för när den kan träda ikraft. Det förekommer därför att ikraftträdandebestämmelser lyder ”Dessa föreskrifter träder i kraft den dag de utkommer från trycket”. Såvida det inte går att säkerställa att föreskrifterna utkommer från trycket kl. 00.00 framstår det emellertid som olämpligt att formulera ikraftträdandebestämmelser på detta sätt. Eftersom det kan vara svårt att visa vid vilket klockslag föreskrifter utkom från trycket borde föreskrifterna tidigast kunna träda ikraft dagen efter den dag de utkom från trycket. Ska föreskrifterna träda ikraft samtidigt som de utkommer från trycket bör föreskrifterna precisera det klockslag som de utkom från trycket. En förutsättning för att tidpunkten när författningen ”utkom från trycket” ska sätta gränsen för när den kan träda ikraft torde vara att uttrycket tolkas som den dag då de tryckta exemplaren av författningen överlämnats från tryckeriet i allmänhetens händer eller gjorts tillgänglig i läsbart skick.[18] Trots detta verkar den vanligaste uppfattningen bland regelgivare och tryckerier vara att författningar utkommer från trycket den dag då de tryckta exemplaren lämnar tryckpressen.[19]

Regeringen har sedan länge haft svårt att sätta rimliga tidsgränser för ikraftträdande med hänsyn till kravet att författningar först måste kungöras.[20] Sedan SFS började kungöras elektroniskt har dessa problem minskat. Flera myndigheter, som haft liknande problem, måste däremot fortfarande kungöra sina författningar i tryckt form. Innan sådana myndighetsföreskrifter kan träda ikraft måste de således ha framställts i tryckpress och distribuerats.

I SFS publiceras författningar oftast dagen efter att de beslutats. Av 5 § andra stycket kungörandelagen följer att författningen anses kungjord när den har publicerats. Tiden mellan kungörelsen i SFS och ikraftträdandet brukar normalt inte understiga tre dagar. Det förekommer dock kortare tider och undantagsvis är ikraftträdandedatumet detsamma som det datum som författningen publicerades. Enligt uppgifter från Statsrådsberedningen publiceras författningar i SFS mellan kl. 01.20 och kl. 01.30 om det inte särskilt bestämts att publiceringen ska ske vid en annan tidpunkt.

 

4  En skyndsam beredning av författningsärenden

För att förbättra förutsättningarna för en skyndsam beredning av vissa författningsärenden föreslog regeringen att den skulle ges ett utvidgat bemyndigande att meddela föreskrifter om särskilda åtgärder med anledning av det virus som orsakar sjukdomen covid-19.[21] Efter regeringens proposition infördes nya bestämmelser i smittskyddslagen som innebär att regeringen, inom grundlagens ramar, får rätt att meddela föreskrifter om särskilda åtgärder för att hantera spridningen av det nya coronaviruset. Exempel på åtgärder som regeringen får föreskriva om enligt det nya bemyndigandet är tillfälliga begränsningar av folksamlingar och nedstängningar av restauranger.[22] I beredningen av den lag som gav regeringen det utvidgade bemyndigandet valde regeringen att påskynda processen genom att remittera lagförslaget till ett begränsat antal remissinstanser med en svarstid om 24 timmar. Lagrådet ansåg att en sådan tillämpning av regeringsformens beredningskrav kan inge vissa betänkligheter.[23]

Under 2020-års pandemikris har flera föreskrivande myndigheter förkortat beredningstiden. Detta genom att underlåta att remittera föreskriftsförslag innan föreskrifterna beslutas med stöd av 4 § andra stycket i förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning eller genom att bestämma svarstiden till 24 timmar. Vissa av de myndigheter som tillämpat undantaget från kravet på remissför­farande före beslut verkar dock inte ha följt kravet att föreskrifterna och konsekvensutredningen ska remitteras i efterhand.

Myndigheter har kunnat åberopa skyddet för folkhälsan för att använda sig av undantagsbestämmelsen i 18 § i förordning (1994:2029) om tekniska regler. Därigenom har de kunnat besluta om tekniska regler utan att tre månader förflutit från det att regelförslaget anmälts till Europeiska kommissionen.

En uppenbar risk med att besluta föreskrifter utan en grundlig beredning är att de beslutade föreskrifterna blir behäftade med brister som hade kunnat undvikas. Ett exempel på detta torde vara 5 § i HSLF-FS 2020:09 som, enligt sin lydelse, ska möjliggöra för smittskydds­läkaren att förbjuda verksamheter som inte uppfyller kraven i före­skriften. Efter ett sedvanligt remissförfarande hade det sannolikt framkommit synpunkter om att 5 § innebär att Folkhälsomyndigheten går utöver sitt bemyndigande i 12 § smittskyddsförordningen (2004:255). Bemyndigandet att meddela de ytterligare föreskrifter som krävs för ett ändamålsenligt smittskydd samt till skydd för enskilda kan inte tolkas så att det går utöver de bemyndiganden som ges i smittskyddslagen (2004:168). Den 24 mars 2020, då 5 § HSLF-FS beslutades, hade inte ens regeringen något bemyndigande i smittskyddslagen att föreskriva om nedstängning av restauranger. Detta bemyndigande fick regeringen först den 18 april 2020 då SFS 2020:241 trädde ikraft. Någon subdelegation till Folkhälsomyndigheten torde för övrigt inte heller vara möjlig ens efter den 18 april 2020.

 

5  Gränsen för hur snabbt författningar kan träda ikraft efter beslutsdagen har både nåtts och passerats

Förordningen (2020:114) om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar skulle enligt sin lydelse träda ikraft samma dag som den publicerades. Enligt uppgifter från Statsrådsberedningen publicerades förordningen dock inte kl. 00.00 utan först efter kl. 01.20 den 12 mars 2020. Förordningen skulle, enligt sin lydelse, alltså träda i kraft innan den hade kungjorts. Offentliga tillställningar med fler än 500 deltagare kan mycket väl ha påbörjats sent den 11 mars 2020 och fortfarande pågått efter kl. 00.00 den 12 mars 2020. Eftersom förbudet är straffsanktionerat genom 2 kap. 29 § ordningslagen (1933:1617) framstår det som särskilt olämpligt att författningen, enligt sin lydelse, trädde ikraft innan den kungjordes. När förordningen ändrades till att gälla sammankomster och tillställningar med fler än 50 deltagare sattes tiden mellan publicering och ikraftträdande till en dag.[24] Detta antyder möjligen att regeringen insett att det är olämpligt att författningar träder ikraft samma dag som de kungörs.

Det torde i praktiken vara omöjligt att göra tryckta exemplar av en författning tillgängliga för allmänheten eller författningssamlingens abonnenter samma dag som den beslutats. Med ett sedvanligt utskick är det inte heller rimligt att utgå ifrån att alla abonnenterna nås av de tryckta exemplaren dagen efter beslutet. Trots detta har flera myndigheter beslutat att författningar, som ska kungöras i tryckt form, ska träda ikraft samma dag eller dagen efter att de beslutats[25]. Sådana flagranta överträdelser av kungörandelagen och författningssamlingsförordningen borde inte accepteras.

Vid en granskning av Folkhälsomyndighetens webbplats i mitten av april 2020 kunde konstateras att myndighetens avvikelser från kravet på kungörelse i tryckt författningssamling skett systematiskt. Flera av de publicerade författningarna på webbplatsen saknade datum för när de utkom från trycket. Där sådant datum angavs var det oftast ett datum efter det angivna ikraftträdandet. En av de författningar som enligt sin lydelse trädde ikraft innan den kungjorts, innehåller ett för­bud mot stående servering i bar-[26] Förbudet utgör ett ingrepp mot enskilda, som genom information från Folkhälsomyndigheten vilseletts att tro att föreskrifterna började gälla redan den 25 mars 2020, trots att de då inte kungjorts i laga ordning. Det framstår som uppenbart att flera restauranger kan ha skadats ekonomiskt av Folkhälsomyndighetens regelöverträdelse.

Till skillnad från regeringen har Folkhälsomyndigheten alltså inte ansett sig behöva föreslå eller invänta ändringar i överordnade författningar för att deras författningar ska kunna få genomslag mer skyndsamt. Istället för att be om en ändring i författningssamlings­förordningen eller kungörandelagen har myndigheten valt att avvika från de krav som ställs i dessa författningar. Genom överträdelsen av reglerna om hur författningar i HSLF-FS kungörs har Folkhälsomyndigheten tagit sig själv befogenhet utan stöd i lag. Även om syftet med Folkhälsomyndighetens regelöverträdelse kan uppfattats som vällovligt så utgör överträdelsen, principiellt sett, ett angrepp mot den demokratiska rättsstaten. Eftersom föreskrifterna sannolikt orsakade inkomstbortfall för enskilda, under perioden från det angivna ikraft­trädandedatumet fram till dess att de tryckta exemplaren av föreskrifterna kungjordes, framstår myndighetens regelöverträdelse som särskilt allvarlig.

Till skillnad från Folkhälsomyndigheten verkar Läkemedelsverket ha försökt dölja att dess föreskrifter inte var kungjorda i tryckt form vid det datum då de, enligt sin lydelse, skulle träda ikraft. I Läke­medelsverkets föreskrifter (HSLF-FS 2020:11) anges att föreskrifterna, som beslutades den 2 april 2020, utkom från trycket den 2 april 2020 och att de träder i kraft när de utkommer från trycket. Klockan 16.20 den 2 april 2020, tre timmar och tjugo minuter efter det att Läkemedelsverket informerat tryckeriet om att trycklov meddelats, sände myndigheten ett e-postmeddelande till apoteken i Sverige med information om föreskrifternas innehåll och uppgiften att ”föreskrifterna börjar gälla den 2 april 2020”. När e-postmeddelandet sändes torde föreskrifterna alltså inte ens ha framställts i tryckpress och lämnats för distribution. Även om tryckeriet, mot förmodan, framställt föreskrifterna i tryckpress och lämnat dessa för distribution redan kl. 16.20 den 2 april 2020 så kan föreskrifterna därigenom inte anses ha kungjorts i laga ordning. Varken apoteken, läkarna eller allmänheten har ju haft möjlighet att läsa de tryckta exemplaren vid den tidpunkten.

Eftersom föreskrifterna inte hade kungjorts kl. 16.20 den 2 april 2020 kunde de heller inte träda ikraft vid den tidpunkten. Myndigheten utformade och kommunicerade ändå föreskrifterna så att det felaktigt framstod som att de redan hade kungjorts och trätt ikraft kl. 16.20 den 2 april 2020.

HSLF-FS 2020:11 riktas primärt mot apotek men enskilda patienter, bland annat de som har recept på malariamedicin från andra än särskilda specialistläkare, berörs också. Dessa patienter har berövats möjligheten att få kännedom om de nya reglerna, så att de kunnat hämta ut sina föreskrivna läkemedel innan de nya reglerna trädde ikraft. Av föredragningspromemorian i Läkemedelsverkets ärende framgår att syftet med regleringen var att säkerställa tillgången till kritiska läkemedel under den rådande pandemin och att en sedvanlig remittering hade kunnat motverka syftet med regleringen. Omständigheterna i ärendet kan väcka misstankar om att reglerna om kun­görelse överträddes medvetet för att hemlighålla de kommande föreskrifterna. Genom att beröva patienter möjligheten att anpassa sitt handlande med anledning av de kommande föreskrifterna så kunde syftet att säkerställa tillgången på kritiska läkemedel lättare uppnås. Enskilda patienters intresse av rättssäkerhet torde emellertid väga tyngre än intresset av att förhindra att patienterna ber om att få sina förskrivna läkemedel expedierade innan föreskrifterna träder ikraft. 

Genom de författningar som nämnts i detta avsnitt har gränsen för hur snabbt författningar kan träda ikraft både nåtts och passerats.

 

6  Slutord

Som jag har uppfattat det har de beslut som hittills fattats av smittskyddsläkare med stöd av 5 § HSLF-FS 2020:09 upphävts av beslutsfattaren efter uppföljande inspektioner av kommunen. Även om ett sådant beslut skulle överklagas är det inte säkert att frågan om det bristande bemyndigandet skulle ställas på sin spets. Förvaltningsdom­stolarna skulle lika gärna kunna bifalla ett sådant överklagande på den grunden att besluten inte har en tydlig adressat. De beslut av smittskyddsläkaren som jag läst är nämligen inte riktade mot någon fysisk eller juridisk person.

Ytterligare en omständighet som talar mot att frågan om det brist­ande bemyndigandet kommer att ställas på sin spets är att regeringen i en lagrådsremiss den 28 maj 2020 föreslagit att HSLF-FS 2020:9 ska ersättas med en ny lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Kanske kommer någon av de restaurangägare som orsakats ekonomisk skada genom besluten om stängning rikta ett skadeståndsanspråk mot staten. Även om frågan inte ställs på sin spets i samband med en rättlig prövning kan man hoppas att regelgivaren identifierar frågan och inser för­delarna med en grundligare beredning.

I lagrådsremissen med förslag till en ny lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen nämner regeringen inte att HSLF‑FS 2020:9 är behäftad med konstitutionella brister. Tvärtom menar regeringen att HSLF-FS 2020:9 började gälla den 25 mars 2020. Av lagrådsremissen följer alltså att regeringen anser att en författning, som ska kungöras i tryckt författningssamling, kan träda ikraft sex dagar innan den, enligt sin lydelse, utkom från trycket. Vad gäller det bristande bemyndigandet så anges inte detta som ett skäl för lagförslaget. Det är svårt att spekulera i om lagrådsremissens tystnad i denna fråga beror på att regeringen anser att den kan delegera normgivningsmakt utan bemyndigande i lag eller på en vilja att dölja det bristande bemyndigandet.

Utkastet till lagrådsremissen med förslag till en ny lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen remitterades med en svarstid om fyra dagar och remissinstanserna bjöds in till ett remissmöte. Det verkar alltså som om regeringen beaktat den kritik som lagrådet lämnade efter att regeringen remitterat ett lagförslag med en svarstid om 24 timmar.

Denna artikel fokuserar på författningar som innebär ingrepp mot enskilda. Flertalet av de myndighetsföreskrifter som beslutats med anledning av 2020-års pandemikris utgörs dock uteslutande av regellättnader för enskilda. I den mån dessa regellättnader inte kungjorts i tid är de också intressanta från en principiell synpunkt. Risken för att icke kungjorda föreskrifter inte anses gällande torde dock vara avsevärt mindre vid regellättnader än vid regelskärpningar.

I sammanhanget kan nämnas att exemplar av tryckta myndighetsföreskrifter måste lämnas till Kungliga biblioteket, Riksdagsbiblioteket, och universitetsbiblioteken. Detta följer av 24 § lag (1993:1392) om pliktexemplar av dokument och 2 § förordning (1988:377) om statliga myndigheters skyldighet att leverera skrifter till Kungl. biblioteket och Riksdagsbiblioteket. På förfrågan i mitten av april 2020 har alla dessa bibliotek svarat att de inte fått något tryckt exemplar av de ovannämnda föreskrifterna i HSLF-FS. Det är därför svårt att kontrollera om de webbpublicerade föreskrifterna över huvud taget tryckts. Folkhälsomyndigheten har sänt mig ett pappersexemplar av HSLF-FS 2020:09 som ska ha framställts av tryckeriet. Detta pappersexemplar saknar dock uppgifter om tryckort. Om tryckeriet tryckt detta exemplar har en brottslig gärning begåtts. Av 4 kap. 2 § och 5 § TF följer nämligen att det är straffbart att trycka en skrift som inte innehåller uppgifter om tryckort. Tryckeriet har bekräftat att det förekommer att man bryter mot kravet att ange tryckort men att det i så fall beror på att denna uppgift saknas i det elektroniska exemplar som tryckeriet fått från kunden. Även om det kvarstår visst tvivel framstår det som sannolikt att författningen har tryckts. Mot bakgrund av tryckeriets uppgifter verkar Folkhälsomyndigheten och utgivaren av HFLSF-FS då ha medverkat till att en brottslig gärning begåtts. Såvida med­gärningsmannaskap inte anses vara för handen torde sådan medverkan inte vara straffbar i sig men den framstår ändå som oförenlig med den statliga värdegrunden.

I de fall ikraftträdandet av beslutade föreskrifter bedöms att vara så brådskande att föreskrivet kungörande inte kan inväntas skulle, under vissa förutsättningar, konstitutionell nödrätt kunna åberopas. Det ligger dock utanför ramen för denna framställning att närmare redogöra för och diskutera nödrättsinstitutet. I detta sammanhang bör ändå framhållas att myndigheter, som bedömer att en nödsituation ger dem rätt att avvika från kungörelselagens krav, rimligen måste dokumentera avvikelsen och vara transparenta med en sådan bedömning. Även om en avvikelse från kungörandelagens krav möjligen kan ursäktas genom hänvisning till konstitutionell nödrätt kan det knappast vara tillåtet för myndigheter att försöka dölja avvikelsen.[27] Nödsituationer som kan ursäkta en myndighets försök att vilseleda allmänheten om när föreskrifter kungjorts torde aldrig kunna uppstå.

Om regeringen gjort bedömningen att Folkhälsomyndighetens avvikelser från kraven på kungörande och normgivningsbemyndigande kan ursäktas med hänvisning till konstitutionell nödrätt så har regeringen haft ett ansvar att vara transparent med en sådan bedömning. Som lagrådsremissen med förslag till en ny lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen kom att formuleras kan den lätt tas till intäkt för att regeringen anser att de brister som HSLF-FS 2020:09 är behäftade med är acceptabla och att myndigheter kan fortsätta med dylika konstitutionella avvikelser även när pandemikrisen är över.

För de myndigheter som, på grund av 2020-års pandemikris, avvikit från de regler som gäller för tryckta författningssamlingars kun­gör­else, framstår det som angeläget att hitta en bättre lösning. Myndigheterna skulle förslagsvis kunna efterlysa en tillfällig ändring av författningssamlingsförordningen enligt vilken de får kungöra föreskrifterna genom webbpublicering. Vissa av de myndighetsförfattningar som inte kungjorts i tid hade kunnat ges önskat genomslag genom den författningstekniska metod som beskrivs under exempel 5 b) i avsnitt 10.9 i Gröna boken, Riktlinjer för författningsskrivning[28]. Metoden, som innebär att författningen tillämpas för tid från och med ett visst datum före ikraftträdandet, har använts i flera av de lagar och förordningar som publicerats i SFS under april 2020.[29]

 

[1]  Författaren vill rikta ett tack till Victoria Hoff för värdefulla synpunkter.

[2]  Se SOU 1970:48 och Prop. 2015/16:157.

[3]  Se Bull, Tryckt i tid? Om kungörelse, ikraftträdande och rättssäkerhet, SvJT 1999 s. 954 ff. och Strömberg, Vad innebär uttrycket ”utkom från trycket”?  SvJT 2001 s. 522.

[4]  Se exempelvis 1997/98:KU10 s. 14 och 22 f. 

[5]  Se SOU 1970:48 s. 98.

[6]  Prop. 1973:90 s. 444.

[7]  Ds 1997:1 s. 34.

[8]  2009/10:KU10 s. 77.

[9]  Ds 1997:1 s. 119–127.

[10]  Se s. 961 i Bull, Tryckt i tid? Om kungörelse, ikraftträdande och rättssäkerhet, SvJT 1999 s. 954 ff.

[11]  Prop. 2015/16:157 s. 8.

[12]  KU 1975/76:51 s. 8.

[13]  Prop. 1975/76:112 s. 33.

[14]  Se prop. 2015/16:157 s. 15.

[15]  Prop. 1975/76:112 s. 31.

[16]  Prop. 1975/76:112 s. 61.

[17]  Prop. 1975/76:112 s. 62.

[18]  SOU 1970:48 s. 98.

[19]  Se SOU 1970:48 s. 98 och Strömberg, Vad innebär uttrycket ”utkom från trycket”?, SvJT 2001 s. 522.

[20]  Bull, Tryckt i tid? Om kungörelse, ikraftträdande och rättssäkerhet, SvJT 1999 s. 954 ff.

[21]  Prop. 2019/20:155.

[22]  Lag (2020:241) om ändring i smittskyddslagen (2004:168).

[23]  Prop. 2019/20:155 s. 37.

[24]  SFS 2020:162.

[25]  Se bl.a. Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2020:09) om att förhindra smitta av covid-19 på restauranger och caféer m.m., Läkemedelsverkets föreskrifter (HSLF-FS 2020:11) om tillfälliga begränsningar av förskrivning och utlämnade av vissa läkemedel och Kemikalieinspektionens före­skrifter (KIFS 2020:03) om märkning och säkerhetsdatablad.

[26] Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2020:09) om att förhindra smitta av covid-19 på restauranger och caféer m.m.

[27]  Jfr 1964:KU19 s. 82.

[28]  Ds 2014:1.

[29]  Se t.ex. SFS 2020:201 med förordningsmotiv Fm 2020:3.