Statens upphandlings- och entreprenadväsende. Den 15 augusti 1916 avgavs av de s. k. centralupphandlingssakkunnige betänkande med förslag till förordning angående leveranser och arbeten för statens behov samt försäljning av staten tillhörig lös egendom m. m.
    Sedan åtskilliga myndigheter blivit hörda över förslaget, har detsamma återremitterats till de sakkunnige för överarbetning, och i samband härmed hava vissa personer, bl. a. undertecknad, anmodats att i vissa hänseenden biträda kommitterade. Med anledning härav har undertecknad tagit närmare del av förslaget och inför kommitterade muntligen framfört vissa erinringar.
    En del mera allmänna synpunkter, som jag därvid gjort gällande, har jag trott kunna giva uppslag till någon diskussion och därför här nedan återgivit.
    Till en början bör jag härvid betona, att jag icke äger tillräcklig kännedom om de faktiska förhållandena inom statsförvaltningen för att kunna yttra mig om, huruvida förslaget från statsförvaltningens synpunkt kan anses vara överensstämmande med statens intressen. Förslaget gör emellertid på mig intrycket av att vara synnerligen väl genomtänkt och att utgöra ett uttryck för rent praktiska behov, som inom många grenar av förvaltningen gjort sig gällande. Likaså får man ett livligt intryck av det mycket grundliga och samvetsgranna arbete, som kommitterade nedlagt på förslaget. Att detsamma blivit föremål för ett mycket stort antal erinringar från statsförvaltningens olika grenar, ger det oaktat icke anledning till förvåning, då förslaget ju avser att reglera angelägenheter, i vilkas ombesörjande lämplighetshänsyn spela en så stor roll, och dessutom statsförvaltningens olika grenar äro till den grad skiftande, att omständigheterna givetvis även på hithörande områden måste i hög grad te sig på olika sätt under olika förhållanden och inom olika verksamhetsgrenar.
    När jag för min del vid min granskning av förslaget icke kunnat i allo biträda detsamma, beror det också på rent principiella och lagtekniska hänsyn, om vilkas berättigande man ju alltid kan diskutera. Vad jag härvid särskilt funnit anmärkningsvärt är, att man utan vidare byggt på den gamla författningen och sökt reformera dess bestämmelser i stället för att undersöka, om icke i själva verketen fullständig omläggning av hela förordningen är en nödvändighet. Detta lärer emellertid sammanhänga med den uppfattning, som man har angående ändamålet med en författning sådan som den förevarande.

    I likhet med kommitterade håller jag härvid före, att författningens uppgift i första rummet är att vara en instruktion för de statsförvaltande myndigheterna. Denna instruktion har först och främst till ändamål att skapa garantier för att de avtal, om vilka här är fråga, från statens sida avslutas av ojäviga ställföreträdare för staten, och att dessa i övrigt handla fria från egennyttiga intressen och obehöriga inflytelser samt oberoende av omständigheter, som kunna skada saken. Vidare bör denna instruktion avse att genom särskilda anordningar ifråga om avtal av förevarande art åstadkomma bästa möjliga resultat för staten. För detta ändamål föreskriver också förslaget bl. a., att avtalet i allmänhet skall åvägabringas efter tävlan mellan olika anbudsgivare, vare sig man nu anordnar auktion, infordrar särskilda skriftliga anbud eller på annat sätt åstadkommer denna tävlan. Även sättet för anbudens öppnande och deras prövning avser att tjäna detta syftemål. Detsamma gäller om föreskrifter angående säkerhets ställande. Ett hithörande ämne, som dock ansetts vara av den vikt, att det skall bliva föremål för särskilda föreskrifter och således ej upptagits i förslaget, är frågan om centralisering av statens inköp. Slutligen bör instruktionen såsom förslaget också gör innefatta föreskrifter, avsedda att underlätta samt bringa ordning och reda i myndigheternas befattning med hithörande ärenden genom bestämmelser om olika sorters formulär för anbud, kontrakt m. m. Till sist kan det naturligtvis ifrågakomma, att en instruktion av hithörande slag jämväl innefattar föreskrifter, som så att säga ligga på sidan av de angelägenheter, om vilka det närmast är fråga, men som lämpligen kunna innefattas i denna instruktion. Härvid avser jag sådana bestämmelser, som hava till ändamål att tillgodose andra statsintressen såsom skydd för svensk industri, handel och företagsamhet genom gynnande av svenska varor och svenska företagare, i den mån detsamma kan ske inom ramen av statens övriga intressen. Hit hör också frågan om möjlighet att i samband med avtal för statens räkning söka tillgodose underleverantörernas och arbetarnes intressen att utfå likvid av huvudleverantören eller huvudentreprenören.
    En svårare fråga är att avgöra, huruvida i en instruktion av förevarande art böra upptagas några bestämmelser angående själva sättet för åvägabringande av avtalet ävensom bestämmelser angående de villkor, som böra inflyta i avtalet.
    Beträffande statsverksamhet, som kan anses innefatta ett statsmonopol eller som eljest har en alldeles särskild karaktär, såsom fallet t. ex. är med postverket, telegrafverket och statens järnvägar, synes det här vara lämpligt och naturligt, att staten tämligen fullständigt angiver alla de villkor, på vilka staten vill träda i förbindelse med den allmänhet, som i dessa avseenden begagnar sig av statens tjänst. I sådana fall står det klart för en var, som önskar betjäna sig av ifrågavarande tjänster, att detta endast får ske på de i vederbörande reglementen angivna betingelser. Dessa utgöra normer, som en var har att underkasta sig, vare sig han

vid avtalets ingående har kännedom om dem eller icke. Dock förutsättes härvid givetvis, att vederbörande reglementen icke stå i strid med sådana bestämmelser i grundlag eller allmän civillag, som äro av tvingande natur.
    Gäller det däremot sådana avtal, som icke hava en dylik speciell karaktär, utan i själva verket icke förete annan egendomlighet i förhållande till civilrättsliga avtal i allmänhet än den, att staten är den ena kontrahenten, ställer sig frågan på annat sätt. Hit hör särskilt frågor om köpeavtal och arbetsavtal. Att för dylika fall anordna en alldeles särskild reglering, som genom maktbud förelägges den andra kontrahenten till ovillkorligt antagande, för så vitt staten över huvud skall inlåta sig på affär, synes knappast vara erforderligt eller lämpligt. För sådana fall vill det emellertid synas, som om reglementets innehåll i avsevärd grad bör vara beroende på, huruvida någon verkligt fixerad lag i ämnet föreligger eller icke. Så länge någon lagstiftning icke förefinnes, kan det möjligen anses vara lämpligt och praktiskt att i ett reglemente intagas vissa villkor, som så att säga utgöra uttryck för gällande sedvanerätt på området eller i varje fall äro att hänföra till vissa vanliga avtalsvillkor. Genom att reglementet får ett dylikt innehåll, underlättas för statsmyndigheterna möjligheten att ingå lämpliga avtal och undanröjas anledningar till tvistigheter. Härvid förutsättes dock, att ett dylikt fixerande av villkor sker med tillräcklig sakkunskap och under verkligt beaktande av de civilrättsliga regler, som kunna anses föreligga, ehuru icke uttalade i skriven lag. Men om man i ett reglemente sålunda fixerar en del avtalsvillkor, så böra även dessa enligt min mening endast hava karaktären av instruktion för statsmyndigheterna. Med andra ord, villkoren i fråga böra endast vara en ledning för innehållet i det avtal, som statsmyndigheterna avsluta, och den omständigheten, att avvikelse skett från dessa villkor, bör icke kunna åberopas av den enskilda kontrahenten. Det avtal, som statsmyndigheterna ingått, består, även om detsamma innehåller villkor, som myndigheterna enligt sin instruktion icke bort antaga. En annan sak är, att myndigheten i fråga möjligen kan bliva föremål för åtal för tjänstefel, bestående däri att den överskridit instruktionens föreskrifter.
    Nuvarande upphandlings- och entreprenadförordning av den 17 november 1893 innehåller ett stort antal bestämmelser, som äro att hänföra till föreskrifter om sättet för avtals ingående eller tillköpe- eller entreprenadvillkor, bestämmelser, vilka ingalunda äro lyckligt avfattade eller ens giva uttryck åt den vid förordningens utgivande i allmänhet gällande sedvanerätten. Men förklaringen till dessa bestämmelsers tillkomst ligger just däri, att man vid ifrågavarande tid icke hade några lagbestämmelser vare sig angående avtals ingående eller om köp. Genom de nya lagarna av den 11 juni 1915 om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättensområde samt lagen om köp och byte av lös egendom den 20 juni 1905 hava vi erhållit föreskrifter, som på ett fullt modernt sätt

reglera hithörande frågor. Under sådana förhållanden anser jag det icke erforderligt, eller ens lämpligt, att reglementet innehåller några bestämmelser, som kunna hämtas ur ifrågavarande lagar.
    Det enda skäl som skulle tala för att upptaga någon eller några av hithörande lagbestämmelser i själva reglementet, skulle vara ett så att säga pedagogiskt. Man skulle nämligen kunna göra gällande, att det för en del av de myndigheter, om vilka det här är fråga, möter svårigheter att tillgodogöra sig de båda lagarna, och att det därför skulle vara till nytta att i stället i reglementet upptaga de bestämmelser, som kunna tänkas komma till tillämpning, och att därvid giva dessa bestämmelser en sådan form, att de lättare skulle kunna förstås av ifrågavarande myndigheter. Jag vågar emellertid förmena, att åt denna synpunkt icke bör tillerkännas vitsord. Först och främst måste man göra klart för sig, att lagarna i fråga kunna komma till tillämpning även i andra fall än de, som blivit förutsedda i reglementet, då man icke gärna kan tänka sig, att lagarna i deras helhet skulle i detsamma intagas. Redan ur den synpunkten är det olämpligt att stycka lagarna i fråga. Ett införande av vissa lagbestämmelser i reglementet kan även vålla svårigheter, emedan dessa lagbestämmelser ryckas ur sitt naturliga sammanhang och därför måhända icke bliva föremål för en riktig tolkning. Vidare måste det betraktas som ett synnerligen stort vågspel att söka stuva om ordalagen i en noggrant övervägd lagtext för att giva desamma en mera populär avfattning, och om man företar sig att i reglementet direkt hänvisa till vissa lagbestämmelser, uppstår lätt tvekan, huruvida lagens föreskrifter i övrigt äro tillämpliga för den händelse fråga härom skulle uppkomma. Det pedagogiska intresset lärer därför böra tillgodoses på annat sätt. Först och främst måste man väl förutsätta, att de statsmyndigheter, som få till uppdrag att taga befattning med hithörande ärenden, erhålla en sådan utbildning, som för dem är nödvändig. Och om det skulle visa sig, att de kurser, som för närvarande finnas inrättade t. ex. för de blivande intendenterna, för vissa järnvägstjänstemän och för utbildning inom tullverket, icke skulle vara till fyllest, lärer intresset böra riktas påatt ordna dessa kurser så, att de bibringa vederbörande tillräcklig kunskap i hithörande ämnen. En dylik utbildning blir för övrigt även ur den synpunkten allt mer nödvändig, att de svenska köpmännen såväl vid handelsgymnasierna som framför allt vid handelshögskolan numera erhålla en tämligen grundlig undervisning just i de delar av rätten, om vilka här är fråga. Skulle emellertid det finnas erforderligt att vidtaga några särskilda anordningar för att tillgodose nu ifrågavarande intresse att bibringa särskilt de lägre statsmyndigheterna kännedom om avtalslagen och köplagen, så kan ju detta tänkas ske därigenom, att en särskild handbok eller handledning i dessa lagar utarbetas genom statens försorg. Som bekant pågår ett dylikt arbete på ett annat område, i det att vetenskapliga krafter engagerats för att utarbeta en fullt sakkunnig lärobok i de delar av rätten, som kunna anses vara nödvändiga för

våra landsfiskaler och därmed jämställda tjänstemän. Likaså lärer nyligen uppdrag hava lämnats att utarbeta en för den s. k. högre postkursen avsedd handbok i civil-, straff- och processrätt. En dylik anordning har givetvis åtskilligt, som talar för sig. Men däremot anser jag det vara principiellt oriktigt att tillgodose intresset genom att för sådant ändamål utarbeta instruktioner.
    Endast för det fall, att det finnes nödvändigt att generellt avvika från lagarnas dispositiva föreskrifter, föreligger anledning att ingå på de ämnen, som i lagarna i fråga upptagas. Tillvägagångssättet vid avfattandet av reglementet synes därför enligt min mening icke böravara, att man överhuvud utgår från 1893 års förordning och tillser, i vad mån man bör jämka dess bestämmelser bl. a. med hänsyn till tillkomsten av de nya lagarna. Det är denna utväg kommitterade, efter vad man kan finna såväl av författningens ordalag som av dess motiv (sid. 107), hava valt. I stället torde man böra gå till väga på följande sätt.
    Först och främst har man att tillse, att författningen får det innehåll i rent instruktionellt avseende, som jag här ovan antytt såsom önskvärt. I detta hänseende är naturligtvis 1893 års författning en synnerligen lämplig utgångspunkt. Men därefter har man att noggrant genomgå avtalslagen och köplagen för att tillse, huruvida dessa lagar, vilka ju äro rent dispositiva, möjligen innehålla avtalsvillkor, som icke böra av staten accepteras utan böra utbytas mot villkor, som från statens synpunkt äro mera lämpliga. Givetvis har man att härvid förfara med den allra största varsamhet, då man måste utgå ifrån att de nya lagarna, vilka tillkommit icke blott efter mångårigt förarbete av Skandinaviens mest sakkunniga personer utan även under intim samverkan med det praktiska livet självt, i stort sett måste anses innehålla bestämmelser, vilka böra anses vara lämpliga och avpassade att gälla såsom ett slags normalföreskrifter. Men detta hindrar icke, att det kan befinnas lämpligt att avvika från lagens bestämmelser och i stället acceptera andra villkor. Att härvidlag uppställa några allmänna regler, som skola gälla för alla statens köp och arbeten, synes emellertid vara omöjligt, då detta i själva verket skulle betyda detsamma, som om staten förklarade, att den i regel icke kunde tillämpa den lag, som gäller för kontrahenter i allmänhet. Avvikelser från avtals- och köplagarna böra därför tänkas kunna ske endast i speciella fall, och någon annan föreskrift i reglementet bör enligt min mening ej förekomma, än att vederbörande myndigheter berättigas att, där definna det från statens synpunkt lämpligt, gå med på de avvikelser från köplagens köpevillkor, som kunna finnas vara nödiga eller lämpliga. I vissa fall kan det härvid hända, att ett direkt statsintresse kräver en avvikelse. Så t. ex. kan det ifrågasättas, om icke statens affärsdrivande verk böra i sådana fall, då de avsluta en affär, som måste anses vara att hänföra till handelsköp, frånsäga sig skyldigheten att betala varan förrän de erhållit densamma och därigenom befria sig från förpliktelsen att enligt 16 § köplagen

betala mot konnossement eller annat dokument. Och ett liknande förbehåll kan det även i fråga om andra köp än handelsköp vara lämpligt att staten gör, när köpet skett enligt fritt ombord — fraktfritt — eller cifklausulerna; i fråga om alla sådana köp finnas nämligen i lagen föreskrifter om skyldighet att betala mot dokument. I andra fall kan det tänkas, att staten bör medgiva en avvikelse från köplagens stränga föreskrifter, därför att en fordran härom från säljarens sida kan anses vara berättigad. Sålunda lärer förbehåll för strejk och lockout mången gång böra tolereras även av staten såsom köpare, och i vissa fall finnes anledning att tillåta förbehåll om frihet från skadestånd, i händelse vattenbrist eller dylika omständigheter, som icke äro att hänföra till köplagens force majeure, inträda. Likaså lärer staten under vissa omständigheter böra medgiva en säljare rätt att annullera ett visst avtal vid inträffad force majeure, ehuru som regel lagen icke medger dylik annulleringsrätt utan endast rätt till uppskov. Men att i ett reglemente införa bestämmelser, som innefatta en allmän omreglering av köplagens principer, måste jag beteckna såsom snart sagt obehörigt. De bestämmelser, som anses kunna för vanliga händelser normera andra kontrahenters avtal, böra också som regel gälla för de av staten ingångna.

 

    Det nu anförda gäller såväl reglerna för avtals åvägabringande enligt den s. k. avtalslagen som stadgandena om köp av bestämt gods, om leveransavtal och om den mellanform av köp och arbetsbeting, som kallas beställning och enligt köplagens andra paragraf föreligger, när säljaren tillhandahåller både material och arbete. Annorlunda ställer sig saken i fråga om avtal angående uppförande av byggnad, s. k. entreprenad, samt i fråga om annat arbetsbeting. Ifråga om dessa rättsinstitut finnas som bekant i svensk rätt i stort sett icke några lagbestämmelser, om man frånser vissa speciella institut såsom t. ex. vissa fraktavtal. Av denna anledning kan man ifrågasätta att i reglementet införa de villkor, som staten bör avtala vid dylika transaktioner. Emellertid lärer det vara så, att i stort sett köplagens bestämmelser kunna anses vara analogt tilllämpliga även på dessa rättsinstitut, dock så att vissa lagbestämmelser icke få tillämplighet såsom t. ex. §§ 38 om räntebetalning och 54 angående preskription för anmärkningars framställande. I övrigt äro nog dylika avtal av rätt skiftande art, varför det är svårt att uppställa några generella regler. Men i den mån vissa allmänna villkor tillämpas på det stora flertalet entreprenader, kan man ju tänka sig, att i reglementet intages föreskrift om att staten äger acceptera dylika villkor. För min del tror jag dock, att man i fråga om avtalsvillkor kan inskränka sig till en paragraf av mera allmänt innehåll, t. ex. att myndigheterna hava att tillse, att lämpliga villkor inflyta i kontraktet och att därvid såvitt möjligt tillämpas de principer, som ligga till grund för köplagen, med de avvikelser, som kunna anses nödiga eller nyttiga. Vidare synes det vara lämpligt

att åtminstone för byggnadsentreprenaderna upprättas formulär till kontrakt, som myndigheterna anmanas att i största möjliga utsträckning följa och i vilka först upptagas en del normalvillkor. Avfattandet av ett dylikt kontraktsformulär synes vara så mycket nödvändigare, som de hittills förekommande kontrakten äro upprättade av sammanslutningar för entreprenörerna och innehålla en del bestämmelser, som allt för mycket avvika från allmänna obligationsrättsliga grundsatser om kontrakt av förevarande beskaffenhet. Dessutom skulle härigenom vinnas en viss likformighet för statens entreprenader, vilka ju omfatta en stor del av hithörande avtal.
    Till slut ber jag få framhålla, att jag icke anser det vara lämpligt att i ett reglemente av ifrågavarande beskaffenhet upphöja till allmän regel alla tvisters hänskjutande till skiljemän. Statens rättsskipande verksamhet skall dock som regel utövas av domstolarna, och endast domstolarna kunna anses vara i besittning av den nödiga kunskap och erfarenhet, som erfordras för bästa möjliga lösande av uppkommande tvistefrågor. Härmed skall icke förnekas, att i vissa fall det kan vara lämpligt att för vinnande av snabbhet eller med hänsyn till en tvistefrågas alldeles speciella beskaffenhet hänskjuta densamma till skiljemän. Men att i en instruktion föreskriva, att varje tvist, vari staten råkar, skall hänskjutas till skiljemän synes icke lämpligt. Jag anser därför, att i instruktionen endast bör inflyta en bestämmelse om rätt för statsmyndigheterna att, där de finna sådant lämpligt, medgiva skiljedomsklausul. Detta kan vara av vikt, emedan i annat fall statsmyndigheterna möjligen kunna känna sig tveksamma, huruvida en sådan befogenhet tillkommer dem. I detta sammanhang skulle jag också vilja ifrågasätta, om det icke i instruktionen borde erinras om att uppkomna tvister i första hand böra avgöras genom vänlig uppgörelse, varvid dock tillika borde föreskrivas dels att, innan dylik förlikning träffas, biträde påkallas av sakkunnig jurist och dels eventuellt att förlikning icke må ingås av vissa underordnade myndigheter utan att underställas högre myndighets prövning.
    Av det nu anförda framgår, att jag anser det vara självklart, att det reglemente, varom här är fråga, endast bör utgöra en administrativ författning, som efter omständigheterna kan ändras tid efter annan utan alltför stor omgång och från vilken Kungl. Maj:t kan dispensera. Men av denna anledning är det också av vikt, att författningen är så avfattad, att den icke kan anses innefatta något som helst intrång på civilrättsliga bestämmelser.

 

    Sedan förestående skrivits har professor EKEBERG haft vänligheten fästa min uppmärksamhet på förhållandet mellan lagen den 14 juni 1907 om nyttjanderätt till fast egendom och K. K. den 4 juni 1908 angående förändrade grunder för förvaltningen av kronans jordbruksdomäner. Medan förut gällande K. K. den 10 nov. 1882 innefattade en mera fristående författning för här avsedda rättsförhållanden, har nämligen efter den allmänna nyttjanderättslagens tillkomst

den särskilda kungörelsen omarbetats till ett reglemente för vederbörande myndighet.
    I Kungl. Maj:ts proposition nr 107 till 1908 års riksdag heter det härom bl. a. följande:

 

    »Det nu föreliggande förslaget (till ny kungörelse angående kronans domäner) utgår emellertid från den synpunkten, att, då statsmakterna genom sitt antagande av den nya lagen enats om, att de där meddelade bestämmelserna, även i de delar de icke äro av tvingande beskaffenhet, äro för det rättsförhållande, de avse, ändamålsenliga och lämpliga, staten även bör, såvitt ej särskilda förhållanden betinga undantag, giva dem tillämpning på de avtal, som av densamma ingås i fråga om den tillhöriga fastigheter. Ej blott i de fall, då det gällt att bringa bestämmelserna om förvaltning av kronans jordbruksdomäner till överensstämmelse med en eller annan tvingande bestämmelse i den nya lagen, hava sålunda förändringar i 1882 års författning gjorts, utan har omarbetningen utsträckts därhän, att i allmänhet dels ur förslaget uteslutits sådana punkter i nämnda författning, som helt och hållet motsvaras av bestämmelser i lagen, dels ock andra punkter omarbetats till att allenast supplera lagen, att fortsätta där lagen slutar. Endast i några få särskilda fall hava förhållandena med kronans egendomar ansetts böra föranleda till avvikelse från de grunder, på vilka den nya nyttjanderättslagstiftningen är byggd. — — — — — — —
    Då efter den nya lagens ikraftträdande denna jämte arrendekontraktets bestämmelser äro ensamt bestämmande för förhållandet mellan jordägaren och arrendatorn, samt en författning sådan som den nu ifrågavarande endast är att betrakta såsom en instruktion för vederbörande förvaltningsmyndighet, hava ordalagen i förslaget jämkats därefter.»

Albert Kôersner.