Kvinnors tillträde till statstjänster. Den 16 maj detta år antog riksdagen, i huvudsaklig överensstämmelse med K. M:ts proposition,en lag innefattande bestämmelser angående kvinnas behörighet att innehava statstjänst och annat allmänt uppdrag. Någon omedelbar tilllämpning erhåller denna lag icke; lagen skall nämligen enligt en däri intagen bestämmelse träda i kraft först "den dag, Konungen med riksdagen bestämmer". En eller annan av lagförslagets ivrigaste motståndare har redan låtit framskymta en förhoppning, att denna tidsbestämmelse skall visa sig liktydig med ett uppskov ad calendas græcas. Att så skall komma att ske torde emellertid få anses föga sannolikt. Anledningen till att den nu antagna behörighetslagen på detta sätt ställts på en till synes oviss framtid har varit den, att härmed förbundits frågan om ett definitivt ordnande av de kvinnliga statstjänarnas avlönings- och pensioneringsförhållanden. Den speciella utredning, som i detta hänseende pågår sedan ett par år tillbaka, lärer numera närma sig avslutningen, och förslag i dessa ämnen kunna därför väntas snart nog bliva förelagda riksdagen. Och även om det är väl bekant, att i dessa frågor meningarna starkt bryta sig, kan det dock knappast antagas, att av denna prövning icke skall framgå ett beslut av den innebörd, att därmed förutsättningen gives för ett slutligt bestämmande av tiden för behörighetslagens ikraftträdande. Då det under dessa förhållanden torde vara berättigat att uppfatta årets riksdagsbeslut såsom en lösning av det länge omtvistade spörsmålet om behörighet för kvinna att bekläda statstjänst, kunna några ord om lagens tillkomst och innehåll måhända vara på sin plats i denna tidskrift.
    Det torde vara överflödigt att här närmare beröra den utveckling av de ekonomiska och sociala förhållandena, vilken från mitten av förra århundradet i vårt land likasom annorstädes förde kvinnorna in på statstjänstens område. Inom undervisningsväsendet och kom-

 

312 A. AFZELIUS.munikationsverken öppnades från nämnda tid allt flera av de lägre befattningarna för kvinnor, och efterhand blev förhållandet detsamma inom den övriga civila statsförvaltningen. Det ständigt stegrade personalbehovet och föredömen från enskild verksamhet hänvisade staten till anställande av kvinnor i sådan utsträckning, att dessa småningom inom vissa tjänstegrupper mer eller mindre fullständigt utträngde männen. Slutligen erhöllo kvinnor uteslutanderätt till ett stort antal dylika tjänster, företrädesvis inom de s. k. biträdesbefattningarnas kategori. Om de högre tjänsterna — de s. k. fullmaktstjänsterna, vilkas tillsättande sker efter de i § 28 regeringsformen givna reglerna — var överhuvud knappast tal. Grundlagsstadgandet uppfattades enligt vedertagen tolkning såsom ett hinder för kvinnors utnämnande till dessa tjänster, oaktat däri näppeligen torde hava kunnat inläggas betydelsen av ett medvetet syfte från grundlagsstiftarens sida att taga ståndpunkt till frågan om tjänsternas eventuella besättande med kvinnor — ett spörsmål, som både vid tiden för stadgandets tillkomst och långt senare otvivelaktigt skulle saknat varje realitet. I samband med 1904 års läroverksreform blev emellertid frågan föremål för särskild uppmärksamhet därigenom, att dåtill fullmaktstjänsternas grupp överflyttades åtskilliga lärarbefattningar, vilka förut tillsatts i annan ordning. För kvinnorna innebar detta tydligen en försämring av möjligheterna att vinna befordran inom ett område, som av ålder ansetts erbjuda för dem lämpade arbetsuppgifter. Med utgångspunkt härifrån och under hänvisning till att riksdagen redan år 1866 tagit initiativ till medgivande av behörighet för kvinnor att avlägga vissa akademiska kunskapsprov framställde i motion vid 1905 års riksdag dåvarande professorn TRYGGER ett yrkande om grundlagsändring, vilket varit av stor betydelse såsom ett inledande steg till den nu genomförda reformen. Förslaget avsåg att lämna kvinnor tillträde till befattningar vid universitet, läroverk och inrättningar för vetenskap, slöjd eller skönkonst samt till läkartjänster. Året förut hade i Norge av HAGERUP, som då var stats- och justitieminister, framburits ett lagförslag, som ägde en större räckvidd, ity att det utgick från principiell likställighet mellan man och kvinna i fråga om behörighet att innehava statstjänst med undantag för åtskilliga särskilt angivna tjänster. Båda förslagen föllo, men för att snart återkomma. I Sverige antog 1907 års riksdag såsom vilande ett förslag till ändrad lydelse av § 28 regeringsformen av enahanda innebörd som 1905 års förslag, men med tillägg, att utnämning av kvinnor till ifrågavarande tjänster skulle ske "med tillämpning av grunder, som av Konungen och riksdagen godkänts". Denna grundlagsändring blev slutligt antagen år 1909. I Norge genomfördes 1912 en lag, vilken överensstämde med det föregående förslaget utom därutinnan, att flertalet av de tidigare undantagen fått bortfalla.
    1909 års grundlagsändring, vilken särskilt inom de akademiskt bildade kvinnornas kretsar hälsats med naturlig tillfredsställelse såsom ett resultat av ihärdiga strävanden, kom aldrig att i praktiken

 

KVINNORS TILLTRÄDE TILL STATSTJÄNSTER. 313vinna den tillämpning, som varit avsedd. Utformandet av de i grundlagen förutsatta "grunderna" blev till en början föremål för behandling av 1902 års löneregleringskommitté. Det förslag i ämnet, som år 1911 avlämnades av kommittén, visade benägenhet att i hög grad sammankrympa reformens verkningar och befanns för övrigt icke ägnat att vinna anslutning från något håll. De följande åren förgingo utan att något åtgjordes i frågan; den syntes för en tid hava ohjälpligt stannat i en återvändsgränd. Först i samband med 1918 års läroverksreform förverkligades en del av det program, som grundlagsändringen kunde sägas hava inneburit, i det att kvinnor erhöllo behörighet till flertalet skoltjänster. Längre hade man icke hunnit, då frågan år 1919 kom i ett väsentligen förändrat läge. Justitieministern LÖFGREN tog då initiativet till en lösning på en bredare grund än tidigare i vårt land varit ifrågasatt. Under hänvisning till den året förut genomförda författningsreformen, vilken givit de svenska kvinnorna politisk rösträtt och valbarhet till riksdagen och därmed inneburit ett statsmakternas erkännande av principen om könens likställighet på den offentliga rättens område, begärde han K. M:ts bemyndigande att anordna en utredning i syfte att "undanröja de hinder, vilka enligt grundlag och i övrigt förelåge för kvinna att deltaga i samhällsarbetet inom områden, där hon borde anses vara med mannen likställd". Med avseende å behörigheten att innehava statstjänst angavs, att vid uppställande av en dylik likställighetsregel undantag syntes böra göras för tjänster, vilka borde reserveras antingen för män eller för kvinnor. För utredningens utförande tillkallades särskilda sakkunniga inom justitiedepartementet.
    De sakkunniga avlämnade i februari 1920 ett första betänkande, vilket uteslutande avsåg fullmaktstjänsterna. I nära överensstämmelse med betänkandet framlade K. M:t vid samma års riksdag förslag till grundlagsändringar i syfte att från grundlagarna avlägsna de bestämmelser, vilka kunde anses innefatta hinder för kvinnor att bekläda statstjänster. I fråga om huvudstadgandet, § 28 regeringsformen, föreslogs den ändring, att till de i paragrafen avsedda tjänsterna kvinnor skulle kunna utnämnas och befordras "med tillämpning av grunder, som av Konungen och riksdagen godkänts" — således en generell bestämmelse av samma innebörd och avfattning som den, vilken sedan 1909 gällt för begränsade tjänsteområden. Härigenom lämnades öppet, huruvida eller i vilken utsträckning erforderliga bestämmelser skulle meddelas i form av lag eller i den ordning, som gäller för statsregleringsbeslut. Allenast i fråga om prästerlig tjänst stadgades, att kvinna icke skulle kunna därtill utnämnas, där ej annorledes blivit bestämt i den ordning, 87 § 2 mom. regeringsformen föreskriver.
    Förslaget antogs av båda kamrarna såsom vilande, således av samma riksdag, som kort förut antagit den nya giftermålsbalken. Det följande året blev förslaget definitivt godkänt. Enligt ordalydelsen innebar grundlagsändringen icke något annat eller mer än införandet av en ny behandlingsordning för frågor om kvinnas be-

 

Svensk Juristtidning 1923. 21

 

314 A. AFZELIUS.hörighet att innehava sådana statstjänster, som omförmälas i grundlagen. Den mening har ock senare gjorts gällande, bl. a. under detta års riksdagsdebatt, att 1920 års beslut icke finge tilläggas annan betydelse än den rent formella, som framgår av den nya grundlagstextens bokstav. Den efterföljande kommittéutredningen och regeringsförslagen till 1922 och 1923 års riksdagar byggde på ett motsatt betraktelsesätt; man utgick där från att det verkliga avgörandet i själva huvudfrågan skett redan år 1920 så till vida, att likställigheten förutsatts skola vara stommen för de blivande "grunderna". Propositionen till sistnämnda års riksdag innefattade ett klart uttalat förord för likställighetsprincipen och upptog där jämte till utförlig behandling frågan om eventuella undantagsbestämmelser, ehuru i enlighet med propositionens ståndpunkt i fråga om ärendets formella behandling den slutliga prövningen av dessa spörsmål ställdes på framtiden. Den diskussion, som förekom i riksdagen, och de från propositionen avvikande förslag, som där framställdes, utvisade ock med tydlighet, att man vid grundlagsfrågans avgörande vidkändes den reella betydelsen av ett bifall till regeringsförslaget. Att härav kunnat följa någon som helst bundenhet ens för dem, som medverkat till beslutet, beträffande det närmare fastställandet av "grunderna" eller i fråga om speciella spörsmål inom detta vitt omfattande ämne, har självfallet icke påståtts.
    I början av år 1921 avlämnades ett nytt kommittébetänkande. Däri uttalades den uppfattning, att de regler, som hade avseende å behörigheten att innehava statstjänst, borde fastställas i form av lag, stiftad av Konung och riksdag, samt att grunderna för kvinnliga statstjänares avlöning och pensionering borde komma till stånd i samma ordning, som i dessa hänseenden gäller i fråga om statstjänare i allmänhet. Betänkandet innehöll i övrigt förslag till dylika lagbestämmelser samt yttrande i avlönings- och pensioneringsfrågorna.
    Ett med kommittébetänkandet i allt väsentligt överensstämmande lagförslag framlades av K. M:t för 1922 års riksdag. Förslaget godkändes i princip av andra kammaren utan votering, men föll med tre rösters övervikt i första kammaren. Då frågan i år återkom, vari första kammaren ställningen blott obetydligt förändrad: övervikten, denna gång för bifall, var fem röster. En betydelsefull förändringav det kungliga förslaget vidtogs av riksdagen, i det att i lagen infördes ett förbehåll om rätt för K. M:t att meddela särskilda bestämmelser i fråga om kvinnas tillträde till befattning, med vilken är förenad skyldighet att föra ordet i underrätt å landet. Då ändringsförslaget, vilket framkommit såsom en reservation till utskottsutlåtandet i frågan, under kamrarnas överläggningar understöddes av justitieministern EKEBERG, — vilken i övrigt uttalade sin anslutning till det av hans företrädare, statsrådet ÅKERMAN, framburna lagförslaget —, torde i den gjorda avvikelsen från propositionen icke komma att ligga något hinder för lagens promulgation.
    Lagen, sådan den antagits av riksdagen, innehåller den först en allmän regel, att i fråga om behörighet att innehava statstjänst kvinna

 

KVINNORS TILLTRÄDE TILL STATSTJÄNSTER. 315skall med de i lagen angivna undantag vara likställd med man. Från lagens tillämpningsområde avskiljas helt och hållet prästerliga och andra kyrkliga tjänster; såsom förut nämnts, förutsättas i fråga om dessa tjänster särskilda bestämmelser av kyrkolags natur. Undantagna från likställighetsregeln äro militära och civilmilitära tjänster, vissa befattningar vid fångvårds- och korrektionsinrättningar samt sinnessjukanstalter, befattningar, med vilka är förenad skyldighet att ansvara för eller biträda vid upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, bevakningstjänster vid tullverket och skogsstaten samt vissa gymnastiklärartjänster. Dessa befattningar äro reserverade för män. Om befattningar, vilka äro avsedda uteslutande för kvinnor, innehåller lagen icke någon bestämmelse. De i sådant hänseende erforderliga reglerna förutsättas komma att såsom hittills fastställas genom beslut i samband med statsregleringen. I fråga om behörighet att innehava allmänt uppdrag, vilket icke är att hänföra till statstjänst, skall likställighetsregeln jämväl gälla med de modifikationer, som framgå av en analog tillämpning av de i lagen givna bestämmelserna om undantagande av vissa statstjänster. Då lagen icke upptager något särskilt stadgande om gift kvinna, är därmed avsett, att jämväl i detta hänseende likställighet skall råda.
    Under det senaste skedet av ärendets behandling har det största intresset knutits till frågan om domarämbetenas ställning i denna lagstiftning. Här behöver icke närmare erinras om den särskilda betydelse, ett undantagande av domartjänsterna eller i varje fall av behörigheten att utöva ordförandeskap i häradsrätt måste erhålla på grund av att förvärvade domaremeriter gälla såsom kompetensvillkor för ett stort antal administrativa befattningar och att även inom privatjuridisk verksamhet denna utbildning är högt skattad. Att reformen i synnerhet på denna punkt måste framkalla betänkligheter, gjordes med styrka gällande i myndigheternas utlåtanden. Göta hovrätt och skånska hovrätten ställde sig rent avstyrkande; Svea hovrätt och processkommissionen ansågo en undantagsbestämmelse böra väsentligen avse de domarbefattningar, för vilkas beklädande kräves lagkunskap. Enigheten var dock ingenstädes obruten; åtskilliga hovrättsledamöter och två ledamöter av processkommissionen uttalade sig för likställighetsregelns tillämpning även på detta område. I lagrådet förordade tre ledamöter en bestämmelse av samma innebörd som den av Svea hovrätt och processkommissionen föreslagna. Den fjärde ledamoten ansåg undantaget kunna begränsas till ordförandeskap i häradsrätt och åberopade till stöd härför en motivering, som torde stå nära det av riksdagen sedermera antagna ändringsförslaget. K. M:ts förslag upptog icke någon särskild bestämmelse om domarämbeten och avsåg följaktligen, att den allmänna regeln skulle gälla utan annan inskränkning i detta hänseende än som komme att följa av de föreslagna undantagsbestämmelserna för befattningar, med vilka är förenad skyldighet att tjänstgöra vid krigsmakten eller vilkas innehavare hava att utöva polisuppgifter.
    Det av riksdagen i lagen infogade stadgandet om domartjänsterna

 

316 A. AFZELIUS.har icke upptagits såsom ett led i serien av undantag från likställighetsregeln och är icke heller att jämställa med dem. Bestämmelsen innehåller icke något annat än ett bemyndigande för K. M:t att utan riksdagens vidare hörande "meddela särskilda bestämmelser angående villkoren för kvinnas tillträde till domartjänst, med vilken är förenad skyldighet att föra ordet i underrätt å landet". Motiveringen i den av hr C. G. EKMAN avgivna reservationen utgår från de praktiska olägenheter, vilka åtfölja det nuvarande vikariatsystemet i häradsrätterna, och framhåller såsom "ett länge erkänt önskemål, att vidsträcktare möjlighet kunde beredas till en noggrannare prövning och ett mer omsorgsfullt urval bland aspiranterna till ifrågavarande domarförordnanden". Detta bleve särskilt framträdande, då nu ifrågasattes, att även kvinnor skulle kunna bekläda ifrågavarande domartjänster. Med hänsyn till det nuvarande systemets brister måste det förefalla mindre lämpligt att omedelbart och utan varje förbehåll medgiva tillämpning av likställighetsregeln även på detta område. En utväg borde därför sökas att möjliggöra en särskild prövning, huruvida lantdomarförordnande skulle kunna meddelas kvinna. Några mera bestämda direktiv för de regler, K. M:t efter hovrätternas hörande skulle äga att fastställa, ansåges icke böra angivas. Dock borde särskilt komma under övervägande, huruvida fullgörande av viss tjänstgöring i hovrätt eller rådhusrätt borde förutom viss tids tjänstgöring i domsaga för kvinna utgöra en förutsättning för behörighet att hålla allmänt tingssammanträde. Syftet med bestämmelsen belystes närmare under kammardebatterna av justitieministern EKEBERG. Han framhöll, bland annat, att så länge tanken på kvinnliga domare vore ny och oprövad, det av flera skäl vore av vikt, att domarvärvet icke lades i händerna på andra än dem, som hade prövats vara därtill väl kvalificerade. Bestämmelser, som på administrativ väg infördes i domsagostadgan, kunde, om de farhågor, som nu otvivelaktigt förefunnes, visade sig ogrundade, lättare än stadganden i lag anpassas efter utvecklingen. Preliminärt kunde man tänka sig, att den kvinnliga juristen, efter en förberedande tjänstgöring vid underrätt och hovrätt, skulle kunna erhålla tillfälle att tjänstgöra såsom fiskal i hovrätt och därmed få sin skicklighet att förvalta domarämbete prövad för att sedermera kunna fortsätta vare sig den ena eller andra vägen på domarbanan. I den mån erfarenhet vunnes samt motståndet uppmjukades och småningom gåve vika, kunde man alltmer giva efter. Man kunde också gå en annan väg för att åstadkomma jämlikhet mellan man och kvinna i detta avseende, fastän det icke kunde så snabbt effektueras. Det vore ett önskemål, som framförts i riksdagen, att man även skärpte kraven för de unga männen och därigenom nådde fram till likställighet.
    Samtidigt med behörighetslagen har antagits en av kvinnas tillträde till domarämbetet betingad lag innefattande tillägg till vissa stadganden i rättegångsbalken.1

A. Afzelius.

 

1 Sedan ovanstående skrivits, hava ifrågavarande lagar utfärdats d. 22 juni 1923 (SFS. nr 249, 250.)