NILS HERLITZ. Om lagstiftning genom samfällda beslut av konung och riksdag. Sthm 1926—1930. Norstedt. 594 s. Kr. 16.50.   

    Under år 1930 utkom tredje och sista häftet av professor Nils Herlitz' stora arbete »Om lagstiftning genom samfällda beslut av konung och riksdag», vars första häfte gjorts till föremål för en kort anmälan i denna tidskrift (årg. 1927 sid. 65). Någon framställning omfattande hela detta rika ämne har hittills icke funnits, och fullbordandet av ett arbete, vilket såsom det förevarande urskilda synpunkter ger en överblick över området, måste därför väcka synnerlig tillfredsställelse, särskilt hos alla dem, som liksom anmälaren i en eller annan form praktiskt sysslat eller syssla med lagstiftning. Det är icke meningen att här närmare ingå på de många specifikt statsvetenskapliga spörsmål, som förf. under gången av sin framställning fått anledning beröra, men det synes påkallat att än en gång fästa uppmärksamhet på det betydelsefulla arbetet, och en orienterande redogörelse för vad förf. har att giva torde för tidskriftens läsekrets vara av intresse.

    Det är icke den svenska lagstiftningen över huvud som förf. behandlar. Vad han gör och velat göra till föremål för undersökning äro de problem, som uppkomma, då lag stiftas genom samfällda beslut av konung och riksdag. Härvid undantagas dock, uppenbarligen för att icke arbetet skulle allt för mycket svälla ut, de särskilda arter av sådan lagstiftning, som utgöras av grundlagstiftning och kyrkolagstiftning, där ju speciella frågor tränga sig fram.
    Ämnet har disponerats så, att i kap. I ges en exposé av lagstiftningens problem i modern statsvetenskap och politik, i kap. II lämnas en framställning av lagstiftningens utveckling i Sverige, varefter i de tre återstående kapitlen behandlas lagstiftningen enligt gällande svensk statsrätt, i kap. III dess innebörd, i kap. IV förfarandet och i kap. V dess område. Mot denna disposition kan anmärkas, att frågorna om lagstiftningens innebörd och dess områdepå åtskilliga punkter gå i varandra och att därav vållats en del upprepningar och i någon mån minskad överskådlighet.
    I kap. I framhålles inledningsvis, att frågan om lagstiftningens lämpliga anordnande — avseende dels vilka organ som skola utrustas med lagstiftningsmakt, dels gränserna för denna makt och dels själva det tekniska förfarandet — för närvarande runt om i världen livligt sysselsätter den praktiska politiken och den statsrättsliga

 

vetenskapen. Problemen ha tvingat sig fram på grund av den oerhört ökade omfattning lagstiftningsverksamheten i flertalet länder tagit. Förf. påvisar hurusom utvecklingen i det hela taget överallt under parlamentarismens och partisammanslutningarnas herravälde går i huvudsakligen samma riktning. Under det att man tidigare sökt på olika sätt medelst regler om representationens sammansättning, systemet med två kamrar av helt skilda kynnen, regeringarnas vetorätt m. m. erhålla garantier för lagstiftningsproduktens kvalitet (jämför de svenska grundlagstiftarnas uttryck »en lagstiftande makt, visligt trög till verkning»), nödgas man nu i olika hänseenden eftergiva dessa garantier. Den avgörande makten i lagfrågor har alltmera övergått till representationerna, där avgörandet oftast beror på beslut vid partisammanträden och i utskott; regeringarnas vetorätt har blivit så gott som betydelselös. Å andra sidan har initiativet och det förberedande arbetet måst läggas i regeringarnas händer. Mot den representationernas övermakt, som sålunda uppkommit, har man under senare tider i åtskilliga länder sökt vinna en motvikt genom folkomröstningsinstitutet.
    Den översikt förf. lämnat av nu avsedda problem och av den lösning de fått i de särskilda länderna ger, ehuru den är tämligen summarisk — detta omdöme gäller särskilt de med folkomröstningsinstitutet sammanhängande frågorna, vilka väl ansetts ligga något vid sidan av ämnet — en synnerligen god inblick i dessa spörsmål.
    Efter behandlingen av lagstiftningsmaktens område, därvid förf. får tillfälle belysa de olika uppfattningarna av vad som skall förstås med lag — en fråga av betydelse i många länder, där begränsningen av lagstiftningsområdet måste sökas i själva lagbegreppet — går förf. in på frågorna om möjlighet att genom delegation överlåta lagstiftningsmakt och om rätt att i nödsituation stifta lag. Slutligen behandlas i detta kapitel spörsmålet om lagarnas verkningskraft och i samband därmed frågan om domstolarnas rätt att pröva giltigheten av lagstiftningsakter. Förf. betonar denna frågas allvarliga innebörd och framhåller åtskilliga synpunkter, som här göra sig gällande, men uttalar icke någon egen mening beträffande lämpligheten av dylik prövningsrätt.
    Skildringen av den svenska lagstiftningens utveckling är, som man kan vänta av förf., gjord med förfaren hand och utgör en av de mest vägande delarna av arbetet. Denna utveckling — från landskapslagarnas tid, då lagen ansågs vila på principer, som voro en gång för alla fastslagna, vadan det ej kunde vara fråga om annat än att få dessa klarare eller bestämmelserna fullständigade, fram till nuvarande tid med dess helt förändrade syn på lagstiftningsproblemen— får en klar belysning mot bakgrunden av de idépolitiska strömningarna under olika tider, och de synpunkter förf. framlägger förå skådliggörande av det historiska sammanhanget väcka i hög grad intresset. Av framställningen får man klart för sig att, oaktat styrelseformen i Sverige ändrats från kungligt envälde till ständervälde och så åter till kungligt envälde för att sluta såsom konstitutionellt

 

monarkisk, utvecklingen beträffande lagstiftningsformerna icke tagit så betydande språng, som man av kastningarna på det statsrättsliga området i övrigt kunnat vänta.
    Att här lägga fram något av det rikhaltiga innehållet i den historiska framställningen kan icke gärna komma i fråga. Den bör läsas i sitt sammanhang. Av synnerligt intresse är förf:s betonande av den betydelse 1772 års regeringsform haft, i det att då i det hela bragtes till uttryck de huvudprinciper, som beträffande lagstiftning behärska gällande svensk statsrätt. Även senare tidens författningshistoria, såvitt den berör ämnet, är framlagd på ett förträffligt sätt. Förf. slutar sin framställning med att påvisa hurusom lagstiftningen i följd av de efter hand vunna lättnaderna i de ursprungligen tunga arbetsformerna i riksdagen även som partiväsendets utveckling kunnat smidigare anpassas efter de olika behov, som framträda i samhällslivet, och att detta skett samtidigt med att idén om rättens stabilitet, dess egenskap att utgöra uttryck för ett konstant rättsmedvetande, alltmera måst giva vika för tanken om lagstiftarens vilja såsom lagens enda grund.
    I kap. III om lagstiftningens innebörd ges till att börja med en utredning av lagbegreppet och den olika betydelse i vilken beteckningen lag under olika tider kommit till användning. Från 1800-talet har som bekant användningen av lagbeteckningen i praxis stadgat sig så, att denna begagnas icke blott såsom tidigare om ett större komplex av rättsregler utan även om en partiell ändring i en lag men å andra sidan reserveras för sådana författningar, som konung och riksdag samfällt besluta. Det är lagar i denna bemärkelse (frånsett grundlagar och kyrkolagar) som förf:s arbete avser. Undersökningen bör, säger förf., gå ut på att med tillämpning av grundlagsregler, som förutsätta andra lagbegrepp, närmare bestämma det tillvägagångssätt, varigenom dessa »lagar» komma till stånd.
    Svenska statsrätten har icke någon motsvarighet till de regler i främmande författningar, som generellt bestämma hur lag skall stiftas. Enligt förf. vilar konungens och riksdagens makt att samfällt stifta lag uteslutande på en uppräkning av de ämnen, som enligt grundlagarna skola regleras i sådan ordning. Satsen är nog diskutabel. Vad stiftarna av regeringsformen i denna fråga avsett, är icke lätt att bedöma. Det ligger dock nära till hands att antaga, det man menat att de olika ämnen om vilka kunde vara fråga skulle hänföras antingen under § 87 eller § 89 RF, samt att allt vad som icke faller under § 89 skulle höra till området för § 87, och man skulle då i densamma hava en bestämmelse av omförmälda allmänna innebörd beträffande den samfällda lagstiftningsmakten. Det är emellertid ej gärna möjligt att frånse, att § 87 dock endast talar om, förutom kyrkolag, allmän civil- och kriminallag (varunder enligt stadgad mening även innefattas bestämmelser om rättegången i civila och kriminella mål). Man måste därför anse, att antingen civil- och kriminallag här tagits i annan och vidsträcktare betydelse än som vanligtvis avses med dessa begrepp, eller ock att grundlagsstiftarna

 

icke lyckats i sitt syfte att dela upp hela det område där lagstiftning kunde ifrågakomma. Hur som helst, under tiden efter år 1809¹ har det vid ett flertal tillfällen funnits nödigt att i regeringsformen insätta regler hur lagstiftning i särskilt ämne skall ske, vare sig man därvid hänvisat till RF § 87 eller förklarat att ämnet skulle regleras genom lag, stiftad av konung och riksdag samfällt. Detta förhållande stöder onekligen i hög grad författarens mening att regeringsformen numera är att fatta på sätt han antytt. Det må tilläggas, att denna hans mening icke får tagas alldeles efter orden. Såsom senare skall omnämnas utgår nämligen förf. från att, vid sidan av de områden där enligt grundlagarna samfälld lagstiftning är föreskriven, finnes ett visst område där grundlagarna få anses lämna konung och riksdag möjlighet att lagstifta (det fria eller fakultativa lagstiftningsområdet).
    Då det stadgas att lagstiftning skall ske i viss ordning, uppställer sig frågan om verkan av att lagstiftningen skett i annan än den bestämda ordningen eller innehållet av viss lagstiftning är annat än det grundlagarna tillstädja. Förf. anger i korthet hur han ser på dessa spörsmål men anser dem falla utom ramen för sitt arbete ochgår därför ej närmare in på desamma. Fråga är väl dock, om de ej kunna anses stå i så nära beröring med ämnet för undersökningen, att de borde gjorts till föremål för närmare behandling. I allt fall är att beklaga att så icke skett. Det skulle otvivelaktigt varit av stort intresse att från förf. få en utläggning i detta ämne, som ju står i visst sammanhang med den betydelsefulla frågan om domstolars rätt att bedöma lagars grundlagsenlighet.
    Förf. behandlar därefter dels frågor beträffande sådan lagstiftning (i vidsträckt bemärkelse) som innefattar ändring eller upphävande av förut bestående lag, varvid bl. a. belyses betydelsen av ändring eller upphävande, som sker indirekt genom bestämmelse i ny lag, dels ock frågor rörande lagförklaring, bl. a. om dess verkan och betydelsen av auktoritativa uttalanden, exempelvis av riksdagen, angående innebörden av gällande lagbestämmelse.
    Vidare behandlas själva lagstiftningsakten, därvid förf. går närmare in på betydelsen av att det fordras sammanstämmande beslut av konung och riksdag. Förf. gör gällande att, om ett av konungen framlagt lagförslag antages av riksdagen, det icke finns någon rätt för konungen att bedöma om han med vidblivande av sin i förslaget uttryckta mening fortfarande anser lämpligt att lagen kommer till stånd; han är pliktig utfärda lagen. Förf. ser häri efterverkningar av äldre lagstiftningsformer, enligt vilka konungen utfärdade lagar, som först genom ständernas efteråt givna samtycke blevo fullt ut giltiga. Han framhåller att på grund av de nu för tiden ofta

 

¹ I detta sammanhang må anmärkas, att förf:s uttalande att regeringsformen i sin ursprungliga lydelse blott i § 87 talar om konungens och riksdagens makt att stifta lag icke är fullt riktigt, i det att även § 106, sådan, den från början lydde, innehöll bestämmelse av dylik innebörd, om än beteckningen författning där användes. 

förekommande växlingarna i regeringsmakten frågan ingalunda saknar praktisk betydelse. Anmälaren vill icke uttala någon bestämd mening i saken men vill sätta i fråga huruvida förf:s mening kan vara riktig och konungen sålunda enligt gällande rätt skulle vara förhindrad att om t. ex. ändrade förhållanden föreligga underlåta utfärda ett av riksdagen antaget lagförslag. Saken ligger i allt fall praktiskt sett så, att även om denna konungens plikt åsidosättes påföljden allenast blir ansvar för vederbörande statsråd, och det beror naturligtvis av politiska förhållanden om sådant utkräves. Förf. söker även belysa härvidlag uppkommande frågor med analogi från den privata avtalsrätten men betonar försiktigtvis starkt att här endast är fråga om en liknelse. I samband med förevarande spörsmål går förf. in på frågan om sanktionsbegreppet — vilket förf. tager i en annan än den vanliga, exempelvis av RYDIN använda betydelsen — har hemortsrätt i svensk statsrätt. Utläggningen härom bidrager dock knappast till klargörande av förhållandena.
    Beträffande vad förf. kallar lagförfattningen framhålles att numera alltid lagstiftningsakterna hava en lagförfattning till föremål, således hela lagen även med dess rubrik, bestämmelser om ikraftträdande m. m. För det tekniska anordnandet av författningarna lämnas en, såvitt anmälaren kunnat finna, vederhäftig redogörelse.
    I slutet av förevarande kapitel kommer till behandling den lagstiftning som äger rum utan omedelbart stöd i grundlagarna. Här avses i första rummet den lagstiftning som genom delegation av konungen jämlikt RF § 89 blivit samfälld. Förf. går så in på det svårartade spörsmålet huruvida det är möjligt att tillämpa lagstiftningsförfarandet beträffande ämnen, som icke enligt uttryckligt uttalande i grundlag skola regleras genom lag och i fråga om vilka ej heller uttryckligt eller tyst överlämnande enligt RF § 89 skett. Faktiskt förekommer lagstiftning, för vilken man svårligen kan finna stöd i grundlagen. När vid denna lagstiftning lagrådet icke tages i anspråk, är det ej möjligt att stöda den på vare sig RF § 87 eller tyst överlämnande enligt § 89. Förf. säger sig icke dela den av vissa författare, däribland RYDIN, uttalade meningen att, där grundlagarna tiga och hinder av något grundlagsbud ej föreligger, makten att stifta lagar, med stöd av den allmänna tankegång som uppbär 1809 års grundlagstiftning, anses tillhöra konung och riksdag. Enligt förf.måste man emellertid anse att ett visst område finnes för vad han kallar den fria lagstiftningen. Han utgår i korthet sagt från att i de ämnen, där grundlagarna mer eller mindre uttryckligt fordra samfällda beslut av konung och riksdag, de beslutande hava möjlighet att välja formen av lagstiftning för sitt beslut, såvida icke reglerna i ämnet lägga hinder i vägen t. ex. därigenom att gemensam votering i hithörande frågor är påbjuden. Förf:s tankegång här verkar övertygande. En annan sak är, att man svårligen kan antaga att denna tankegång föresvävat lagstiftaren då nu avsedd lagstiftning faktiskt kommit till. Mera troligt är att lagstiftarna i dessa fall utgått från en synnerligen extensiv tolkning av något förefintligt

 

grundlagsbud, därvid särskilt stadgandet om kommunallagstiftning kommer i betraktande.
    Kap. IV inledes med en redogörelse för de olika sätt varpå initiativ till lagförslag kunna framkomma samt det förberedande arbetet inom departementen. Rätt utförligt behandlas de frågor, som sammanhänga med lagrådsgranskningen. Beträffande spörsmålet om lagrådet behöver ånyo höras, när förslag omarbetats i annan riktning än den lagrådet förordat eller utan föranledande av lagrådets anmärkningar, eller om lagrådet behöver höras, då lagrådet tidigare yttrat sig över förslag i samma ämne, uttalar förf. att det knappast går att uppställa några vägledande grundsatser. Man får bedöma i varje särskilt fall, huruvida sådana ändringar företagits, att en ny lagfråga kan anses hava uppkommit. Förf. upptager härefter spörsmålet, om lagrådet har att bedöma ett lagförslag endast ur juridiska synpunkter eller om lagrådet liksom statsrådets ledamöter har att bedöma frågorna i hela deras vidd. Han framhåller härvid oriktigheten av påståendet att lagrådet skulle mera än högsta domstolen, då laggranskningen var förlagd dit, hava anlagt även politiska synpunkter vid sin granskning. Påfallande är, säges det, vilket stort utrymme som under 1860- och 1870-talen ägnades åt utpräglat politiska synpunkter. Beträffande de förslag, som under senare tid varit uppe att inskränka lagrådets yttranderätt till det rent juridiska bedömandet, framhåller författaren de synpunkter som göra sig gällande mot ett uttryckligt stadgande i ämnet men gillar den inskränkning som lagrådet i praxis gör i sin arbetsuppgift, då det gäller områden där lagrådets ledamöter icke äga sakkunskap. Förf. framhåller även att lagrådet är berättigat att uttala sig om en ifrågasatt lagstiftnings konstitutionella kvalitet. Enligt anmälarens åsikt har förf. givit goda skäl för sin ståndpunkt i dessa spörsmål.
    Vid frågan om den praktiska betydelsen av lagrådets granskandeverksamhet fäster förf. uppmärksamhet på bl. a. att det icke är så ovanligt att lagrådets anmärkningar lett till inhiberande av en planerad lagproposition. Detta förhållande, att lagförslag grundade på felaktiga principer eller dåligt förberedda förslag stoppas på ett tidigt stadium, får väl endast anses såsom en stor fördel. Den av förf. sålunda framhållna synpunkten förbises nog i viss mån, måhända beroende på att i många fall förhållandet ej bringas till allmännare kännedom. Av de lagförslag som förehades av 1920 — 1922 års lagråd var det ett icke ringa antal som på grund av lagrådets anmärkningar ej framlades för riksdagen, däribland åtskilliga jämförelsevis viktiga, såsom om emissionsrörelse, om formen för köp av fast egendom m. fl.
    Beträffande konungens ställning till statsrådets och lagrådets yttranden omnämnes den utveckling, som härutinnan ägt rum och som medfört att den verkan lagrådets yttrande får — bortsett från det inflytande det kan hava på riksdagens ledamöter — allenast beror på om det kan övertyga statsrådets ledamöter.

 

    Härefter belysas riksdagens initiativrätt, liksom JO:s och MO:s, samt rättsverkningarna av ett skett initiativ.
    Förf. går även tämligen djupt in på frågorna om utskottens kompetens att ta hand om lagförslag och utskottsbehandlingen. I samband med omnämnandet av det genom RO § 46 föreskrivna sättet för upplysningars inhämtande framkastar förf., att man möjligen kunde använda denna väg för inhämtande av lagrådets yttrande över preliminära författningsförslag, uppgjorda inom utskott, men påpekar samtidigt att olägenheterna härav ligga i öppen dag. Det kan anmärkas, att med en strikt tolkning av RF § 87 knappast överensstämmer att låta lagrådet höras på detta stadium, men mot tankegången där torde ett sådant förfarande icke strida, och i vissa undantagsfall skulle det säkerligen visa sig vara till nytta.
    Förf. går härefter in på frågorna om konungens samtycke till ett av riksdagen antaget lagförslag och om promulgationen och publikationen av beslutade lagar samt om lagars ikraftträdande. Därvid redogöres ingående för den utveckling reglerna om författningars bekantgörande undergått. Beträffande rättsverkan av en utfärdad författning uttalar förf. sig måhända allt för kategoriskt. Han förklarar nämligen att man utgår från en den enskilde åvilande genom kungörandet uppkommen rättsplikt att känna lagen samt att motbevisning från den enskildes sida är utesluten. Sammanställer man detta uttalande med vad förf. yttrat därom att 1894 års lag angående tiden för allmänna författningars trädande i kraft har den innebörd att en lags rättsverkningar principiellt anknytas till dess utkommande från trycket, skulle alltså enligt förf:s mening en enskild under inga förhållanden kunna sedan en lag utkommit från trycket åberopa vare sig att han icke ägt eller att han icke kunnat äga kännedom om lagen. I ett år 1919 avgjort rättsfall (NJA 1919 B 185) hava högsta domstolens flesta ledamöter med något olika motiveringar tillagt verkan åt den omständighet att en tilltalad icke haft kännedom och ej heller bort äga kännedom om en nyutkommen lag, varigenom visst förut lovligt förfarande blivit vid straffansvar förbjudet. Hagströmer uttalar sig också i sina föreläsningar (I s. 166) i denna riktning.
    Sista kapitlet handlar om lagstiftningens område eller, såsom det även uttryckes, lagstiftningsmaktens kompetens. Förf. utgår, såsom redan antytts, från att, jämte det grundlagarna dels giva vissa positiva bestämmelser om de områden, inom vilka statsmakterna hava att lagstifta, och dels på negativt sätt genom uppställande av vissa hinder begränsa lagstiftningsmakten, ett område lämnas fritt, inom vilket det föreligger möjlighet för de lagstiftande organen att i lagstiftningens form träffa avgörande även i sådana ämnen, som grundlagarna ej förbehållit åt lagstiftningen. Utredningen avser klargörande av området för båda dessa slag av lagstiftningar. Förf. kommer här in på frågan om den s. k. formella lagkraften, d. v. s. satsen att lag stiftad av konung och riksdag endast i samma ordning kan ändras eller upphävas, samt utvecklar närmare betydelsen av denna sats,

 

som han anser ha stöd av ordalagen i RF § 87 och därför gälla endast författningar tillkomna efter 1809.
    De grundlagsbud varav lagstiftningen begränsas utgöras i första hand av sådana, som avse att förhindra beslut vilkas innehåll strider mot grundlags innehåll. Förf. påvisar att, i motsats till vad mångenstädes i utlandet är förhållandet, grundlagarna endast i ringa omfattning upptaga stadganden som förbjuda lagstiftningen att förgripa sig på vissa såsom fundamentala uppfattade privatintressen. Han tolkar därvid i enlighet med en enligt anmälarens åsikt riktig mening RF § 16 såsom innebärande huvudsakligen ett till konungen riktat förbud, som sålunda inskränker blott hans, icke lagstiftningsmaktens frihet.
    Beträffande de grundlagsbud, som begränsa lagstiftningsmakten genom att stadga att vissa slags avgöranden skola träffas av andra organ eller i annan ordning än lagstiftningen, framhåller förf. den oklarhet som grundlagarna på många punkter förete. Då förf. behandlar den grupp av grundlagsregler, som mer eller mindre direkt påkalla beslut i visst ämne av konung och riksdag utan att förfarandet, som härvid begagnas, betecknas såsom lagstiftning, kommer förf. in på tolkning av RF § 16 ur annan synpunkt än den nyss angivna. Han opponerar mot den uppfattning att denna paragraf skulle uppställa kravet på att konung och riksdag skola medverka vid bestämmelser av där avsedd innebörd, alltså utmärka ett område vid sidan av eljest utstakade, där samfälld lagstiftning vore påbjuden. Då han därvid, om ock med viss tvekan, uttalar att med det här begagnade uttrycket lag och laga stadgar avsetts även lagar, som konungen med användande av sin ekonomiska lagstiftningsmakt utfärdat, vadan paragrafen ur denna synpunkt framstår närmast som ett förbud mot godtyckliga ingrepp i enskild frihet, har anmälaren svårt att följahonom. Det förefaller föga troligt att grundlagsstiftarna i detta sammanhang haft tanken riktad på dylika av konungen ensam utfärdade lagar; mera antagligt är att de, med en utsträckt tolkning av begreppen civil- och kriminallag i RF § 87, utgått från att eventuell lagstiftning i nu avsedda ämnen skulle falla under sistnämnda paragraf (jämför lagkommitténs av förf. i annat sammanhang åberopade karakterisering av allmänna lagen såsom den där anginge »säkerheten till liv, ära och egendom»).
    Sedan förf. gått in i undersökning i vad mån lagstiftning är möjlig inom de olika områdena där den icke är påbjuden, behandlar han de olika i grundlagarna reglerade lagstiftningsområdena, i första hand den allmänna civillagstiftningen. Han utgår från den vedertagna uppfattningen att man vid regeringsformens tillkomst med uttrycket allmän civillag i § 87 avsåg 1734 års lag och att man velat uttrycka, att det som rätteligen hörde till denna också borde regleras enligt § 87. Vad härmed avses finner han uttryckt i stadsfästelseresolutionen till 1734 års lag; och avgörande för ett visst ämnes legislativa behandling blir därför om enligt de där angivna grundsatserna, rätt uppfattade, ämnet är av beskaffenhet att tillhöra lag-

 

boken. Otvivelaktigt är att stadgandet om allmän civillags stiftande numera tillämpas på ojämförligt mycket vidsträcktare områden än förr. Förf. belyser ingående den utveckling, som sålunda skett och som han finner karakteriseras framför allt å ena sidan av det förhållandet att den moderna statsverksamheten påkallar flera och djupare ingrepp i den enskildes rättssfär än som fordom förekommo, och å andra sidan av en tydlig tendens att utveckla det rättsskydd som omgärdar honom. Hans utläggning härvidlag — däri han bl. a. påvisar hurusom dels förutsättningarna för den speciallagstiftning, som fordom flödade, allt mera brustit, och dels den motsättning, som förr ansågs råda mellan civillagstiftningen, å ena, samt ekonomi och politilagstiftningen, å andra sidan, i det att den förra förmenades skola förverkliga den objektiva rättens idé och den senare ansågs ha till ändamål höjandet av den nationella välmågan, icke uppbäres av den nu rådande åskådningen, enligt vilken även de civilrättsliga reglerna ytterst grundas på det allmännas intresse — är rik på nya och givande synpunkter och hör till de förnämligaste partierna i arbetet.
    Ej heller i fråga om allmänna kriminallagens område räcker det med en naken hänvisning till 1734 års lag. Begreppet allmän kriminallag måste också bestämmas rent principiellt. Förf. uttrycker sin mening om normering av ett ämne bör ske genom allmän kriminallag eller genom av konungen utfärdad författning så: man har i förekommande fall att klargöra innebörden i det primära rättsbud, som positivt uttryckt eller förutsatt ligger bakom en eventuell straffbestämmelse; kan detta rättsbud givas av konungen ensam, är också straffbestämmelsens meddelande i samma ordning möjligt. Brottets svårhet eller straffets beskaffenhet har således ingen betydelse. Förf:s mening är väl i huvudsak riktig men tål säkerligen en viss modifikation särskilt vad gäller användandet av konungens politirättsliga befogenhet. Denna senare kan med tillämpning av lagkommitténs uppfattning om naturen av polisförseelser karakteriseras såsom makt att förbjuda gärningar, som ej omedelbart kränka andras rätt men som medelbart kunna orsaka skada, m. a. o. sätta andras (statens eller enskildes) rätt i fara. Förbud av detta slag, förenade med straff, finnas emellertid även i strafflagen. Vid avgörandet huruvida en straffbestämmelse av dylik innebörd tillhör allmänna kriminallagens område eller kan givas av konungen ensam har man näppeligen annan grund att gå efter än styrkan av det intresse som skulle sättas i fara samt graden av denna fara; och då dessa omständigheter äro av avgörande betydelse vid bestämmande av straffsatserna, utgör det förhållandet, att man finner straffmåttet för viss gärning böra sättas högt, ett indicium på att fråga är om en straffbestämmelse som tillhör allmänna lagens område. Det är i själva verket liknande synpunkter förf. gjort gällande i fråga om allmänna civillagstiftningens användande då han framhåller att ju starkare kringgärdad en viss rättssituation av någon anledning befinnes vara, desto starkare äro skälen att, oavsett om det är för

 

hållandet mellan enskilda rättssubjekt som regleras eller ej, kräva civillagstiftningens mellankomst vid dess fixering eller förändring.
    Av stort intresse är förf:s utredning angående området för kommunallagstiftningen och hans befogade kritik av den extensiva uppfattning av kommunallagsbegreppet som gjort sig gällande i praxis.
    Förf. kommer så in på den lagstiftning som skett utan omedelbart stöd i grundlagarna samt undersöker i vad mån de möjligheter som grundlagarna härutinnan lämnat öppna blivit begagnade. Särskilt ingående behandlas frågan om användande av lagstiftning vid avgivande av det samtycke av riksdagen som RF § 73 påfordrar, d.v. s. vid beslut om nya pålagor. Att lagstiftningsformen kan tilllämpas där ej fråga är om pålaga som har bevillnings natur, finner förf. klart. Och enligt förf:s mening är det med begagnande av denna möjlighet som lagstiftning i en mängd ämnen kommit tillstånd, exempelvis lagarna om väghållningsbesväret, fattigvården m. fl. För åtskilligt av vad förf. här uttalar måste anmälaren för sin del sätta frågetecken. Det är väl möjligt att den i RF § 73 upptagna principen i någon mån bidragit då man i en del av de angivna ämnena valt den använda lagstiftningsformen, men säkerligen har man härvid huvudsakligen stött sig på andra omständigheter. För vanlig uppfattning främmande verkar det ock att såsom pålagor räkna avgifter av det slag som avses i lagen om försäkring för olycksfall i arbete och andra dylika lagar.
    Till sist behandlas frågan om överflyttning av lagstiftningsmakt (delegation). Förf. fastslår å ena sidan att grundlagarnas lagstiftningsregler principiellt icke lämna möjlighet öppen för lagstiftningsmaktens överflyttning inom de områden de reglera, och å andra sidan att det i praxis i stor utsträckning förekommer att i lag överlåtes åt viss myndighet, i vanligaste fall konungen, att reglera visst ämne. Enligt förf. kan denna praxis i allmänhet anses berättigad och han söker närmare angiva under vilka omständigheter ett bemyndigande av dylikt slag må anses tillåtligt. De åsikter förf. i detta ämne framställer finner anmälaren i allt väsentligt vara välgrundade. I anledning av ett uttalande av lagberedningen synes förf. vilja göra gällande (sid. 581 not 3) att »de konstitutionella reglerna om avtal med främmande makt», varmed närmast avses bestämmelsen i RF § 12 att överenskommelse den där angår fråga som riksdagen äger med konungen avgöra skall framläggas för riksdagen till godkännande, icke skulle vara tillämpliga i det fall att på sätt lagberedningen föreslagit Kungl. Maj:t i särskild lag erhölle ett allmänt bemyndigande att meddela bestämmelser om vissa internationella rättsförhållanden (vilket förf. anser knappast vara förenligt med strikt grundlagstolkning); ämnet skulle då ha upphört att vara ett sådant som riksdagen äger med konungen avgöra. Denna mening synes knappast vara riktig. Med bemyndigandet kan icke hava avsetts rätt att sluta definitivt avtal i ämnet utan endast att giva konungen rätt att, sedan avtal skett, i administrativ ordning utfärda bestämmelserna, d. v. s. att giva konungen formell behörighet. Faktiskt

 

blev också det i lagberedningens uttalande avsedda förslaget till avtal (konvention mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge innehållande internationellt privaträttsliga bestämmelser om äktenskap, adoption och förmynderskap) framlagt för riksdagen. En annan sak — och denna kan otvivelaktigt vålla viss betänklighet — är att med ett dylikt förfaringssätt de särskilda bestämmelserna i avtalet kunna bliva undandragna lagrådsgranskning. I samband med den remiss av den särskilda lagen, som skedde till 1928—1930 års lagråd, blev emellertid även själva avtalet remitterat dit, och lagrådet lämnade det använda förfarandet utan anmärkning.
    Med det nu anförda har anmälaren, jämte det han velat fästa uppmärksamheten på vissa punkter där riktigheten av förf:s åsikt kan dragas i tvivelsmål, sökt ge en föreställning, som tyvärr endast kan bliva ofullständig, om det värdefulla innehållet i arbetet.
    Det överväldigande materialet har väl bemästrats; förf. låter aldrig läsaren drunkna i detaljerna utan förstår att låta sammanhanget klart framstå. Framställningen, ur stilistisk synpunkt ypperlig, är rik på nya tankar och uppslag, alla grundligt och oftast på ett övertygandesätt motiverade. Det är ett förtjänstfullt arbete, som professor Herlitz här åstadkommit, och vår statsrättsliga litteratur har fått ett tillskott av stort värde. Ett rikhaltigt sakregister, vari bl. a. beträffande ett stort antal lagar och författningar lämnas hänvisning till de sidor där uppgifter angående deras tillkomstsätt äro att finna, ökar i icke ringa grad värdet av arbetet.

Gustaf Appelberg.