LITTERATUR.
NILS ALEXANDERSON. Justitieombudsmannen. Militieombudsmannen. Tryckfrihetskommittén. Stockholm 1935. 238 s.
Arbetet ingår i band XVI av det verk om Sveriges Riksdag som tillkommit för att hugfästa femhundraårsminnet av riksdagens tillvaro.1 Huvudparten (204 s.) ägnas justitieombudsmannaämbetet. En djupgående och intressant framställning har här givits av detta betydelsefulla instituts verksamhet. Framställningen inledes med en redogörelse för ämbetets tillkomsthistoria. Härvid påvisas att två olika faktorer vid vårt nuvarande statsskicks införande samverkade till JO-ämbetets upprättande. Till en början framhålles de konstitutionellt intresserade kretsarnas inriktning på garantier mot övergrepp, inspirerade eller tolererade av riksstyrelsen. En väsentlig synpunkt i detta avseende anges ha varit bristande tilltro till viljan och förmågan hos justitiekanslern att hävda lagens krav mot högsta vederbörandes vilja. Man hade sig bekant — haren av 1809 års män yttrat — de sällsamma förhållanden som under forna styrelseformer ägt rum, därigenom att JK var en av regeringen och dess befallningar vare sig till aktiv åtgärd eller till overksamhet beroende ämbetsman. I detta sammanhang erinras också om att 1809 års regeringsform bibehöll systemet från Gustav III:s säkerhetsakt med förtroendetjänster i stor utsträckning och att detta brott med gammal fast svensk tradition hade ivriga vedersakare ej blott inom ämbetsmannavärlden utan även inom vissa politiska kretsar. Man såg bland dem, säger författaren, i regeringens makt att avlägsna högre ämbetsmän en hävstång till obehöriga inflytelser på ärendenas behandling. Författaren finner det ligga nära till hands att anta att samlingen kring JO-institutet även influerades av önskemålet att kunna bryta udden av den kritik som var att vänta mot konstitutionsförslaget i nyssnämnda punkt. Sålunda återger han hurusom en framskjuten talare på riddarhuset anförde dels att regeringens rätt att till- och avsätta vissa ämbetsmän motvägdes av en strängare bevakning över alla ämbetens utövning än någon svensk konstitution dittills innefattat, dels att farhågan för ämbetsmäns möjliga beredvillighet att bibehålla sig i regeringens ynnest genom mindre aktning för den enskildes rätt svårligen borde äga rum då ämbetsmannens åtgärder ej saknade kontroll av en allmän tryckfrihet och av en ständernas justitieombudsman. Såsom den andra strömning vilken var av betydelse för JO-ämbetets tillskapande framhåller Alexanderson den motsatsställning mellan ämbetsmännen och allmänheten som han finner i vår historia löpa bredvid den mera intermittent akuta mellan regering och medborgerlig opinion. Det påpekas att vid denna tid — efter en lång period av undertryckt pressfrihet — i nämnda hänseende flammat upp en stark och
allmän misstämning, som kom till uttryck även i riksdagens debatter om regeringsformen. Med åberopande av ett anförande i borgarståndet anmärker emellertid författaren också att man genom JO-institutionen syftat lika mycket till framkallande av trygghetskänsla som tilltrygghet: med frimodighet och tillförsikt, heter det, skulle den enskilde våga sig fram med sina rättsbekymmer till en av folkrepresentationen förordnad väktare över individens fri- och rättigheter.
I samband med ämbetets tillkomsthistoria ges även en utförlig redogörelse för det meningsutbyte som förekom beträffande spörsmålet om vidden av JO:s funktioner. Beträffande JO:s åtal å ämbetsfel lämnas här den sammanfattningen att man vid tillkomsten av förslaget till regeringsform inom konstitutionsutskottet säkerligen tänkt sig JO:s uppgift såsom inriktad på skyddet av den enskildes tryggade rättssäkerhet till liv, frihet, ära och egendom. Sannolikt har man därvid, säges det, mer eller mindre allmänt och mer eller mindre bestämt haft tanken fäst på fall där ämbetsbrottet innefattar ett grovt maktmissbruk eller vanvård av tjänsteplikt eller kränkningen framstår såsom förgripelse mot en rättighet av synnerlig helgd. Intet av detta kom emellertid till uttryck i grundlagstexten eller ens i utskottets memorial. Alexanderson påvisar väl att man vid utarbetandet av det första instruktionsförslaget sökte utföra den angivna tankegången. Gensagor mötte emellertid i stånden. Det erinrades där att grundlagen icke efter orden vore att läsa och ej heller till sin andemening borde uppfattas såsom förslaget syntes förutsätta. I enlighet härmed modifierades den slutligen antagna instruktionen. Av de tillämnade begränsningarna blev till slut endast en vag påminnelse till JO om de viktigaste föremålen för hans beivran.
Någon egentlig attack mot JO-institutets bestånd har ej förekommit sedan 1815 års riksdag. Till denna hade uppskjutits det definitiva avgörandet av en inom bondeståndet vid 1809 års riksdag gjord anmärkning mot institutet. Anmärkningen föll nu inom samtliga stånden. Alexanderson anser att för detta avgörande kan ha varit av betydelse att den utskottsavdelning, som haft JO:s diarier för de tre sista åren till granskning, strax förut anmält att avdelningen genom granskningen vunnit nya övertygande bevis på den verkliga, fastän kanske ofta förmängden omärkbara nytta ämbetet medförde. Visserligen erinrar författaren om att institutet även senare lång tid framåt, särskilt i ämbetsmannakretsar och under Karl-Johans-tiden bland ultrakonservatismens målsmän, sågs med föga blida ögon och på vissa andra håll dessvärde var föremål för skepticism. I senare tid — konstaterar emellertid författaren — har opinionen otvivelaktigt stadgat sig till en alltmera enhällig uppskattning av ämbetets nytta. Det påpekas också att Finland med sitt nya statsskick införlivat en efterbildning av JO-institutet vilken, efter att de första åren ha varit föremål för kritik och en viss likgiltighet, sedermera snabbt befästat sitt anseende.
I den härefter följande framställningen av själva utövningen av JO:s verksamhet upptas naturligen ett stort utrymme av den förste inneha-
varen, L. A. Mannerheims ämbetstid. Här framhålles att JO-institutets historiska utveckling utmärkts av en ganska jämn kontinuitet och att på grund därav den förste JO:s sätt att uppfatta sin ställning varit av grundläggande betydelse även för den senare inriktningen.
Mannerheims val betecknas av Alexanderson såsom politiskt. Allmänt erkändes dock, säger han, att Mannerheim i sin ämbetsutövning troget förverkligade föresatsen att ge ett föredöme av fullkomlig oväld, av kylig besinning och en av alla intressen och lidelser opåverkad självständighet. Emellertid framhålles tillika att Mannerheims ställning var ytterst ömtålig, särskilt med hänsyn till vanskligheterna av en konflikt med den styrande makten i Karl Johans person. Detta belyses genom några drastiska fall från dennes kronprinstid.
Mannerheim själv angav vid olika tillfällen såsom sin erfarenhet av JO-skapet att arbetet i domstolar och ämbetsverk i gemen utmärktes av kunnighet, redlighet och drift. Även å andra håll framhölls det enligt Alexanderson att, om genom JO:s blotta tillvaro de flesta tillfällen för hans åtgärd försvunnit, så vore syftet med institutet bäst uppfyllt. Alexanderson anför ock att Mannerheim genom att från början iaktta återhållsamhet och varsamhet i fråga om anklagelse för ämbetsbrott gjort sig berättigad till erkänsla såsom grundläggare av en värdefull tradition för ämbetets handhavande. I synnerligen talrika fall fann han sålunda tillfälle att utan åtal förhjälpa rättssökande till deras rätt. Även förekommo redan då enligt vad Alexanderson påvisar ansatser till den— numera i instruktionen särskilt lagfästa — praxis att i ringare fall ersätta åtalsåtgärder med en erinran till vederbörande om felaktig eller olämplig behandling av tjänsteärende.
I sammanhang med Mannerheims avgång år 1823 utlöste sig från visst håll inom riksdagsoppositionen ett försök att åt JO förläna en klart politisk karaktär. Härvidlag hänvisades, säger författaren, till att JO enligt sin instruktion, sådan den i nämnda krets uppfattades, ägde både rätt och plikt att inför konungen göra sig till tolk för nationens önskemål beträffande anstalter av ekonomisk eller eljes allmän natur. Likaså framhöll man att han avsetts att vara den ledande själen i riksdagens lagstiftningsinitiativ. JO ålåge — hette det härom i en av F. B.v. Schwerin författad broschyr — att taga kännedom om alla brister till vilkas avhjälpande ständerna såsom deltagande i lagstiftningsmakten kunde medverka, och med sin insikt och erfarenhet i egenskap av ständernas föredragande minister anvisa vägen till rättelse, i alla de mål han såsom bristfulla anmält. Mot denna och liknande framstötar i syfte att politisera JO-ämbetet opponerade sig Mannerheim. På det bestämdaste hävdade han, framhåller Alexanderson, att såväl enligt 1809 års konstitutionsutskotts avsikter som gällande stadganden kontrollen överlagarnas verkställighet var JO:s huvuduppgift. Något mera omfattande underlag hade heller icke nyssnämnda speciella uppfattning om JO-ämbetets ställning och syfte. Alexanderson uttalar att i själva verket den bristande överensstämmelsen mellan detta JO-program och grundlagen stod öppet i dagen, liksom det för övrigt sträckte sina
krav på JO långt över vad mänsklig förmåga kunde motsvara. Av det sätt varpå valet av efterträdare till Mannerheim utföll blev det också klart att förhoppningarna på JO-ämbetets politisering ej hade någon grund i verkligheten. Vald blev en »ren jurist», och i samma anda har sedan befattningen alltid tillsatts.
Tydligt är — säger Alexanderson — att redan vid denna tid lät sig konstatera en ovedersäglig nytta av JO-ämbetets tillvaro. I den sista av sina ämbetsberättelser kunde sålunda justitieombudsmannen Törnebladh (han avgick 1834) anmäla att ämbetsbrotten under den senaste femårsperioden varit både till antal och beskaffenhet ringare än under någon föregående. Påtalade förseelser härrörde nu till huvudsaklig del mera av brist på uppmärksamhet och drift än av grov försumlighet.
Även vad angår de senare innehavarna av JO-ämbetet under det första halvseklet av dess tillvaro innehåller Alexandersons arbete en särskild framställning för vars och ens ämbetsutövning. Beträffande den andra perioden av ämbetets historia — från 1861 till 1915 — har han däremot ej funnit anledning till en dylik uppdelning. I avseende härå framhålles att redan från periodens början traditionen för ämbetets utövning vunnit en betydande stadga och erhållit en bestämd inriktning, som i fortsättningen blev oförändrad. Väl företer enligt författaren perioden i fråga om formerna för JO:s kontrollåtgärder och vissa andra initiativ en gradvis skeende utveckling, men den präglas även här av kontinuitet. Såsom särskilt utmärkande för verksamheten under perioden påpekas å andra sidan dels att den egentliga konstitutionella kontrollen — tidigare representerad av åtskilliga riksrättsåtal mot statsråd — numera gav JO föga att beställa, dels att viktiga rättsområden, som förut knappast berörts av JO:s ämbetsutövning, efter hand alltmera blevo föremål för hans skyddande verksamhet. Om någon utveckling i praxis av hans befogenheter var det emellertid, menar Alexanderson, ej fråga, utan blott om ett återslag av den småningom ändrade politiska, sociala och kulturella atmosfären. Under starkt inflytande — anmärker författaren — av den till betydande makt och omfattning uppvuxna periodiska pressen uppstod å ena sidan en stegrad ömtålighet om, delvis nytillkomna, medborgerliga rättigheter, å andra sidan på sina håll hos myndigheterna en stegrad aktivitet mot vad som där uppfattades som dessa rättigheters missbruk.
Ännu år 1851 framhöll lagutskottet — enligt Alexanderson med någon överdrift — att fel i brottmålslagstiftningen och speciellt olaga frihetsberövande utgjorde de huvudsakliga föremålen för JO:s uppmärksamhet och anledningen till hans ingripande. Under den andra perioden, påpekar författaren, blevo emellertid de beivrade ämbetsfelen småningom i alltmera ökad utsträckning av annan och ganska mångskiftande art. Såsom skäl för denna förändring anges närmast det ökade antalet klagoskrifter som vid periodens slut uppgick till mångdubbelt mot i äldre tid. Härtill kom också att med tiden JO i allt större utsträckning fann sig föranlåten att i anledning av tidningsnotis infordra upplysning rörande något anmärkt missförhållande.
I en sista avdelning upptas redogörelse för JO:s verksamhet under de senaste tjugu åren. Med ingången av denna period blev som bekant området för hans ämbetsutövning begränsat därigenom att år 1915 ett särskilt militieombudsmannaämbete inrättades. Samtidigt utfärdades även en ny instruktion för JO. Härmed avsågs egentligen blott att ange den nya trängre omfattningen av hans ämbetsområde och förhållandet mellan JO och MO. En del föråldrade bestämmelser försvunno emellertid samtidigt, varjämte den föregående tidens utveckling genom praxis i en del avseenden uttryckligen inskrevs i författningen.
Omfattningen av den del av JO:s verksamhet som består i tillsyn över lagskipning och förvaltning har såsom nyss antytts under denna sista period stegrats i ofantlig grad. Såsom Alexanderson anför utgjorde antalet klagoskrifter ännu vid sekelskiftet omkring 100 men hade vid periodens början stigit till omkring 350; de sista åren har siffran varit omkring 500. Samtliga anmärkningsärenden mot tjänstemän utgöra numera omkring 800 om året. Alexanderson framhåller att den väldiga utvidgningen av statsadministrativa uppgifter i förening med det livliga lagstiftningsarbetet fört med sig att under JO:s prövning nu i än högre grad än i seklets början komma rättsfrågor av den mest skiftande art och från de mest olika områden. Ämbetsberättelserna ha ock, säger han, blivit rikare än tillförene på utredningar av sådana rättsspörsmål rörande vilka prejudikatsamlingarna icke lämna någon ledning och som också endast mera undantagsvis komma under dryftning i litteraturen. De bidrag till utvecklande av en sund och enhetlig praxis som JO-institutet härigenom givit finner författaren icke vara att underskatta.
Det sista 30-talet sidor i justitierådet Alexandersons arbete ha anslagits åt militieombudsmannen och tryckfrihetskommittén. MO-institutets ursprung är ju att söka i en av Karl Staaff år 1901 i andra kammaren väckt motion. Det initiativ som bragte planen i hamn togs emellertid först genom den Hammarskjöldska regeringen då den år 1914 framlade proposition om inrättande av ett MO-ämbete. Till mönsterlades närmast JO-ämbetet. MO fick sålunda till uppgift att ha tillsyn över lagars och författningars efterlevnad i vad gäller krigsdomstolarna samt ämbets- och tjänstemän med avlöning från de till försvarsverket anslagna medel. I övrigt jämställdes JO och MO i stort sett beträffande både befogenheter och åligganden. Alexanderson framhåller emellertid att formerna för den senares tillsynsverksamhet ingalunda därför blivit av samma art som kännetecknar JO:s. Frånsett den militärajurisdiktionen är det ren förvaltning som MO har att kontrollera. I 1914 års proposition heter det också att tillsyn över förfarandet vid upphandling och entreprenad bleve en av MO:s arbetsammaste uppgifter. Såsom Alexanderson erinrar hade under åren före propositionens avlåtande allmänheten upprörts av en rad fall av oegentligheter inom den ekonomiska militieförvaltningen jämte försök att dölja och tystaned skandalerna. I särskild grad föremål för MO:s uppmärksamhet an-
gavs i propositionen likaledes böra bli frågor angående de värnpliktigas beklädnad och föda samt personliga frihet o. s. v.
Författaren framhåller att riksdagen lät sig angeläget vara att tillförste MO förvärva en man av obestridlig auktoritet och skickad att från början giva ämbetsutövningen dess rätta hållning. Valet föll på dåvarande JO, häradshövdingen Axel Östergren. Hans förvaltning blev ock, heter det, allmänt erkänd för att utmärka sig lika mycket för energi och effektivitet som för klok och väl avvägd återhållsamhet.
Antalet klagoskrifter hos MO var i början stort men sjönk efter 1921 hastigt, till under senare tid något under 100 årligen. Det är emellertid främst från inspektioner som MO:s ingripanden härleda sig. Vid olika tillfällen har det påståtts att arbetsmängden så minskats att MO-ämbetet kunde avskaffas. Alexanderson erinrar på tal härom att i en av 1932 års konstitutionsutskott begärd utredning fungerande MO påvisade att en sammanslagning av JO- och MO-ämbetena måste medföra kontrollens eftersättande i betänklig grad.
Även beträffande tryckfrihetskommittén — vari JO är ordförande —innehåller arbetet en upplysande historik. I fråga om kommitténs verksamhet anmärkes att de föreställningar som grundlagsfäderna gjorde sig om institutets praktiska betydelse i tryckfrihetshänseende icke motsvarats av verkligheten. På senare tid har emellertid kommitténs år 1909 införda funktion att pröva beståndet av sådant förordnande, som av justitieministerns ombud meddelats rörande indragning av de vid trupp eller å flottans fartyg anträffade exemplaren av försvarsfientlig skrift, berett kommittén en del arbete.
Endast några korta antydningar ha ovan kunnat lämnas om innehållet i justitierådet Alexandersons arbete. Självfallet är det alltigenom präglat av sin författares utomordentliga skarpsinne, vittomfattande beläsenhet och djupa vetande på snart sagt alla områden. Det bör därför bli en värderik kunskapskälla ej minst, tänker jag mig, för innehavare av de ämbeten, vilkas öden på detta lysande sätt skildrats, när det gäller att allt framgent vidmakthålla den lugna kontinuitet som författaren funnit i så hög grad utmärka utvecklingen hittills och samtidigt också vara av sådan vikt för vårt samfundsliv. Arbetet är emellertid ej blott instruktivt givande. Det erbjuder tillika en synnerligen underhållande läsning för var och en som hyser intresse för administrativ historia och praxis. Till det angenäma intrycket bidrar i hög grad den klara och lättflytande form som — naturligtvis — givits framställningen.
R. Gyllenswärd.