Inför fögderiförvaltningsreformen. Av många tecken att döma synes fögderiförvaltningens omorganisation nu stå inför sitt snara avgörande. Knappast någon jämförlig organisationsfråga har krävt ett så omfattande kommittéarbete samt genomlöpt så många utvecklingsfaser som denna. Men så beröras ock av de igångsatta utredningarna så många viktiga spörsmål för staten, för individerna och för tjänstemännen inom den kår det här gäller, att det ligger vikt uppå att ej något förhastande sker. Man får ju betänka att det här avses sådana även för den enskilde djupt ingripande spörsmål som reglering av sättet för skatterestantiernas erläggande, utformandet av lämpligaste organ för åklagare- och ordningsmakten, särskilt på landsbygden, för att här nämna blott något av det som faller inom ramen för denna omorganisation. Det är emellertid i sanning önskvärt att något nu bliver åtgjort, enär det rådande provisoriet med tjänstemän, till övervägande antalet tillsatta allenast på förordnande, samt den av rådande osäkerhetstillstånd alltmer ökade svårigheten vid rekryteringen tyvärr redan visat sina oförmånliga verkningar, vilket från mångahanda håll, ej minst från länsstyrelserna, uttalats.
    Allmänt erkännes, att den fögderiförvaltningsreform, som genomfördes 1918, icke var den bästa samt att det var sättet för denna organisations utformning som gjort, att fögderiförvaltningsproblemet nu 20 år senare åter blivit så aktuellt och brännande. Vad som djupast sett kan tillvitas nämnda omorganisation är främst att reformen gick stick i stäv med hela den föregående utvecklingen. Några hänsyn till tidigare vunnen erfarenhet togos egentligen ej. Allt det gamla bröts ned; ej ens den gamla hedervärda länsmanstiteln bibehölls. När på Karl XI:s maktbud den för dåvarande förhållanden ändamålsenliga organisationen av lantregeringen kom till stånd, ingick däri, förutom Konungens befallningshavande i respektive län, kronofogdetjänsten i fögderierna såsom en av hörnpelarna. Sagda tjänst visade sig ock under årens lopp, med den självständiga ställning tjänsteinnehavaren erhöll samt den juridiska skolning som för tjänstens erhållande i allt fall senare krävdes, vara en värdefull tillgång för statsförvaltningen. Det goda arbetsresultat dessa ämbetsmän i nära samarbete med de underlydande länsmännen även

 

BIRGER STEEN. 235på senare tid åstadkommo blev vitsordat från högsta ort genom ett uttalande från K. M:t vid kronofogdetjänsternas indragning år 1918. Vad som före 1918 under den då bestående ordningen i hög grad befordrade ett fruktbringande arbete var framför allt arbetsfördelningen mellan polis- och åklagareverksamheten, å ena. sidan, och indrivnings- och redovisningsarbetet å den andra — den förra uppgiften så småningom helt lagd på kronolänsmännen, den senare på kronofogdarna med biträde av länsmännen, vilka tack vare en mera ingående personkännedom kunde lämna kronofogdarna verksam handräckning. Att kronofogdeinstitutionen för övrigt motsvarade även en modern tids mera stränga krav, framgår måhända därav, att i det land där gammal svensk rättsordning fått fortleva, nämligen Finland, kronofogdebefattningarna bibehållits, i sina huvuddrag alltjämt organiserade som under den svenska tiden. Att låta kronofogdetjänsterna i sitt gamla skick återuppstå kan väl nu ej komma i fråga, men så mycket kan utan vidare läras av den föregående utvecklingen, att det olycksbringande »samröret» av artskilda ärenden, som kom att utmärka 1918 års fögderiförvaltningsreform, snarast bör bringas ur världen samt sålunda uppbörds- och redovisningsväsendet läggas i de tjänstemäns händer, vilkas skolning och utbildning i särskild grad göra dem skickade för det kamerala arbetet, så att ej sistnämnda ärenden ogynnsamt påverkas av andra främmande uppgifter.
    Såsom nämnt var det framför allt tvenne egenskaper som utmärkte kronofogdebefattningarna, dels oavsättligheten, dubbelt värdefull när det gällde så utsatta tjänster som dessa, vilkas innehavare stodo i ständig kontakt med allmänheten, dels den juridiska skolningen, förvärvad såväl teoretiskt genom avlagd akademisk juridisk examen som praktiskt genom vanligen mångårig tjänstgöring hos Konungens befallningshavande i länsnotarie- eller länsbokhållaregraden. Men ännu en omständighet förtjänar ett särskilt beaktande. Kronofogdetjänsterna voro efter den tidens förhållanden väl avlönade befattningar, vilket gjorde, att tjänsteinnehavarna icke behövde för sin ekonomiska existens syssla med enskild förvärvsverksamhet utan kunde ägna sig uteslutande åt sin statstjänst.
    Den år 1918 genomförda organisationen bröt nu, som nämnts, helt med denna föregående utveckling. Kronofogdens uppgifter fördelades mellan länsstyrelsen, postverket och en nyinrättad tjänst landsfiskalstjänsten. En god anordning var förvisso kronouppbördsstämmornas avskaffande samt postverkets övertagande av själva uppbörden. Men den mest krävande och omfattande arbetsbördan, indrivningen av restantierna, lades på landsfiskalerna, liksom arbetet såväl med bötesredogörelsen som med kronoräkenskaperna genom månadsräkningars avgivande tredje söckendagen före varje månads slut. Mången lever i den tron, att landsfiskalstjänsten egentligen var ett nytt namn och intet vidare för den gamla länsmansbefattningen. Intet kan vara oriktigare. Utover de ovan omförmälda nya uppgifterna blevo landsfiskalerna i likhet med kronofogdarna exekutionsmyndigheter, självständiga utmät-

236 BIRGER STEEN.ningsmän, som handlade på eget ansvar, medan länsmännen allenast varit kronofogdens substitut, när de av kronofogden i varje särskilt fall anlitades. Landsfiskalerna blevo vidare polischefer i sina resp. distrikt samt allmänna åklagare med viss begränsad myndighet med en ny ämbetsman, landsfogden, över sig. I sanning en sådan rad skiftande ansvarsfulla uppgifter, pålagda en enda tjänsteman, att det med skäl kan frågas, om vare sig förr eller senare något liknande förekommit i vårt land vid en förvaltningsreform. Landsfiskalen fick sålunda i allt väsentligt en med kronofogden jämförlig ställning i avseende å ansvaret utan att likväl tilldelas dennes självständighet såsom ämbetsman, liksom hans avlöning knappast märkbart höjdes över länsmannens.
    Såsom resultat betraktat blev 1918 års reform alltigenom en halvmesyr, vars ödesdigra verkningar för många år framåt snart skulle visa sig. Såsom ovan nämnts voro landsfiskalerna i motsats till kronofogdarna svagt avlönade tjänstemän, så svagt avlönade till och med, att de, särskilt å orter med högre levnads- och hyreskostnader, nödgats för sin ekonomiska existens driva enskild juridisk eller affärsverksamhet, något som ur det allmännas synpunkt måste betraktas som ett allvarligt missförhållande, då det här ju är fråga om tjänster som oftast helt kräva sin man. Men nöden har ingen lag och tjänstemannen själv är nog ofta den förste att medgiva att här ett ingalunda önskvärt förhållande råder. Men andra än värre olägenheter, i grunden bottnande i samma omständighet, skulle snart yppa sig. Sålunda har man med djupt beklagande nödgats konstatera, hurusom förskingringar i tjänsten dessvärre varit en inom landsfiskalskåren ingalunda sällsynt förekommande företeelse. Vid de undersökningar, som skett rörande försnillningarnas orsaker, har det ej så sällan befunnits, att den skyldige ej fått det allt för låga expensanslaget att räcka till för administrationskostnader, kontorshyra o. d., varjämte arbetsbördan varit så stor, att tjänstens olika grenar ej kunnat nöjaktigt överblickas, vilket allt i sin mån bidragit till uppkomsten av oegentligheterna. Risken och vådan av att på en så svagt avlönad tjänsteman lägga en stor självständig ekonomiförvaltning med kontroll i allmänhet allenast en gång om året har genom flera exempel besannats allt sedan 1918. Även om man ej kan taga en sådan tjänsteman i försvar, när brottslighet uppdagats, kan ingen vara blind för att här föreligga omständigheter, som i statens eget intresse förtjäna en alldeles särskild uppmärksamhet.
    En av de mest allvarliga och vägande anmärkningar som riktats mot 1918 års organisation är att med den anhopning av göromål av olika slag, som undantagslöst förekomma å ett medelstort landsfiskalskontor, dessa göromål ej kunna ägnas den omsorg och omprövning som i varje särskilt fall erfordras. Det bör betänkas att landsfiskalerna utgöra statsmaktens yttersta utposter ute i bygderna, vilkas utlåtanden skola i remisser o. d. innehålla de sakuppgifter, varpå de överordnade myndigheterna och de centrala verken ofta skola grunda sina avgöranden. Det måste då innebära en avsevärd olägenhet, om anhopningen av göromål, mångsyssleriet, skulle föranleda till att ärendena ej kunde

INFÖR FÖGDERIFÖRVALTNINGSREFORMEN. 237ägnas tillbörlig omsorg vid handläggningen. Behöver man då med den nuvarande fögderiförvaltningsorganisationen i själva verket räkna med en dylik allvarlig olägenhet? Tyvärr måste frågan besvaras jakande. Polis- och åklagargöromålen komma vid handäggningen å ett landsfiskalskontor nämligen alltid att få förtursrätt, andra ärenden få stå tillbaka regelmässigt och utan undantag, så strängt fattat till och med, att när ett polisärende av större vikt kommer i kontakt med och verkar hindrande på exempelvis månadsräkningen eller annan ekonomirapport, som enligt bestämmelse skall vara ingiven på viss dag, med sistnämnda rapports avgivande får anstå. I fråga om polis- och åklagaremålen utöva ju som känt överordnade myndigheter samt JO en oavlåtlig kontroll, vartill kommer att ansvaret för en oriktig eller försummad ämbetsåtgärd här och med rätta är särskilt strängt. Det kan därför ej hjälpas, att de mångahanda andra ärenden som förekomma, ofta av stor ekonomisk räckvidd, understundom få stå tillbaka och vad sådant innebär för statsmakten är ej lätt att överblicka. Ej minst skatteärendena, där stora ekonomiska värden stå på spel — man behöver blott nämna de årliga avkortningsframställningarna, avseende åtminstone i de stora distrikten höga belopp — kräva en noggrann uppmärksamhet och undersökning liksom i allmänhet »fattigdomsbevisen» i fråga om utskylderna. Men tiden medgiver ofta ej här ens med bästa vilja den undersökning och prövning, som alldeles särskilt är av nöden. Andra göromål, exempelvis polisgöromål, som kräva ett ögonblickligt ingripande, komma ofta emellan; en polisutredning tager ju numera, är det så »blott ett bilmål», sin rundliga tid, med påföljd att den kontroll eller undersökning som kan erfordras i avseende å ett skatteärende får anstå till annat tillfälle med bättre tid för sådant arbete, men då kanske den rätta tidpunkten redan är försutten och ej kommer åter — skattepreskriptionen kan ock lätt göra vidare arbete fruktlöst. — Att sådana olägenheter som ovan framhållits förekommit och förekomma, särskilt i de större distrikten, är något som för de flesta tjänstemän stått klart och verkat beklämmande samt minskat den arbetsglädje som, trots allt, dock fortlever.
    Särskilt får det anses betänkligt, att statsmakten lämnat en otillräcklig lön för så ansvarsfullt arbete samt att tjänstemännen faktiskt tvingats in på en i varje fall ur statens egen synpunkt ingalunda önskvärd enskild förvärvsverksamhet. I avseende å kronofogdarna kunde staten exempelvis förbjuda dem att såsom rättegångsombud uppträda inför domstol. Men i fråga om de svagt avlönade landsfiskalerna kunde naturligt nog ett sådant förbud ej lämnas, med påföljd att det är en ingalunda ovanlig företeelse att landsfiskalerna åtaga sig rättegångar och därmed närliggande juridisk verksamhet. Särskilt inom juristkretsar har detta förhållande påtalats främst av det skälet, att ett sådant ombudsskap ej kan annat än oförmånligt påverka en landsfiskals tjänsteutövning, särskilt i fråga om den självständighet han är pliktig att iakttaga som utmätningsman. Många förmena nämligen, ock det med en viss rätt, att det icke är lämpligt att samma person som vid rätten före-

238 BIRGER STEEN.träder en part, exempelvis i ett civilmål, sedermera själv ombesörjer verkställigheten av domen, som kanhända till stor del omfattar just rättegångskostnaderna. Det ligger då nära till hands, att utmätningsmannens eget intresse för att utsökningsmålet får en viss utgång kan påverka hans bedömande. Man måste medgiva, att det ligger ett visst berättigande i ett sådant resonemang samt att en ändring vore av nöden, om ej för annat så för att ej ens skymten av misstanke för bristande objektivitet skall falla på tjänstemannen. Rätten för utmätningsmännen att företräda enskild part vid domstol bör därför borttagas på sätt som skedde i fråga om kronofogdarna, vilket väl torde låta sig göra, blott dem tilldelas en efter ansvaret med deras tjänst och förhållanden i övrigt lämpad avlöning. När det gäller en omorganisationsfråga av den art varom här är fråga, bör det ej blott räknas med, huru kostsam en sådan nyorganisation blir för statsverket — det vore i sanning en falsk sparsamhet — utan det gäller ock i lika mån att beräkna de vinster och fördelar, som indirekt erhållas genom den ökade effektiviteten i arbetet tack vare den noggrannare handläggning, som en annorledes och bättre lagd organisationsform möjliggör.
    Man kommer sålunda — hur man än vänder sig — åter och återfram till vad tidigare anmärkts såsom det stora misstaget i vår nuvarande fögderiförvaltningsorganisation eller kombinationen av uppgifter så artskilda som polismannens och allmänne åklagarens, å ena sidan, samt redogörarskap för ekonomiförvaltning med därav föranledda periodiskt återkommande redovisningar och rapporter, å den andra. För att i någon mån belysa vad nu sagts kan framhållas, att på landsfiskalerna lagts de mest skiftande uppgifter från svinräkning och spannmålsinventering till brottmåls- och motorfordonsolycksfallsstatistik, från uppgifter som polischefer till åliggandet som luftskyddschefer samt uppgifter enligt jaktlagen m. m., allt så omfattande, att nästan å varje sida av Sveriges lag kan läsas något om en landsfiskals åligganden. Å ett landsfiskalskontor föres ock för närvarande ett i författningarna bestämt antal diarier, 18 stycken, vilket även i sin mån bär vittne om arbetets omfattning. Med detta för ögonen inses utan vidare, att det ligger något i vad från landsfiskalskåren och dess enskilda medlemmars sida gång efter annan blivit framfört, att omsider den punkt blivit nådd, då en ändring i förhållandena i statens eget intresse bör ske.
    Åklagarväsendet i Sverige, hittills så intimt sammanhörande med fögderiförvaltningen, torde emellertid på grund av sin stora vikt och betydelse för hela samhällslivet förtjäna ett något närmare betraktande. Sverige torde för närvarande, som känt, vara ett av de få länder i Europa, som saknar ett efter moderna principer ordnat åklagarväsen, så mycket märkligare som staten på så många andra rättslivets områden väl följt med utvecklingen, exempelvis på straffverkställighetens. Ett av de viktigaste syftemålen med processreformens genomförande torde även vara att avhjälpa detta missförhållande och sålunda förskaffa landet ett välordnat åklagarväsen. Riksdagen har ju ock för sin del med beaktande av frågans vikt särskilt erinrat om, att den igång-

INFÖR FÖGDERIFÖRVALTNINGSREFORMEN. 239satta utredningen rörande fögderiförvaltningen måste påskyndas för att i samband därmed även åklagareinstitutionen måtte kunna ordnas. Frågan har ju för övrigt en den allra största räckvidd, ty vad betyder väl ett aldrig så högtstående lagstiftningsarbete, som skänker en behövlig reglering åt snart sagt alla samhällslivets förhållanden, om de tjänstemän, på vilkas ansvar det vilar att lagarna genomföras, icke äro vuxna denna sin uppgift, i det de sakna den nödvändiga utbildningen eller, exempelvis genom underbetalning, den självständighet i ämbetsförvaltningen, som är ett conditio sine qua non för all åklagareverksamhet. I avseende å behovet för en allmän åklagare av juridisk utbildning må, för belysning av vad nu sagts, allenast som exempel anföras, hurusom för beivrande av de s. k. förmögenhetsbrotten, vilka i det moderna samhället tagit en omfattning som tidigare knappast kunnat förmodas, och som förekomma i en mängd variationer, hos den allmänne åklagaren kräves en ingående kännedom om teori och praxis inom detta straffrättsområde, och liknande gäller för andra svårtolkade områden med den rika tillämpning av lagbud som det moderna rättslivet erbjuder. Att en allmän åklagare tillfredsställande skall kunna sköta sitt kall utan en juridisk utbildning, likvärdig med den som fordras för domare, är i själva verket otänkbart, liksom det ock måste förutsättas, att han bibringas en god insikt i den för polisarbetet numera så viktiga kriminaltekniken. Här i vårt land förenas som bekant hos en och samma tjänsteman uppgiften som polischef och allmän åklagare, varigenom denne tjänsteman kommer att handhava såväl den förberedande undersökningen som själva åtalet inför domstol, en anordning som många jurister ansett förkastlig, förmenande att åklagaren skulle kunna intaga en mera oberoende och obunden ställning vid åtalets utförande, om han tidigare ej varit engagerad såsom ledare för förundersökningen. Andra åter, särskilt det praktiska rättslivets män, förmena att denna fara ej är så stor, då såväl domaren som försvarsadvokaten, vilken senare även före domstolshandläggningen har tillfälle till kontakt med en häktad, noga övervaka att målet ej får en skev och för rättssäkerheten farlig inriktning. Det torde ej heller kunna förnekas, att med den hos oss tillämpade ordningen, att åklagaren vanligen är ledaren för förundersökningen, den stora fördelen förefinnes, att han på ett helt annat sätt är insatt i målet samt på grund därav med större kraft och skicklighet kan föra det allmännas talan. Denna hos oss genomförda förening hos en och samma tjänsteman av tvenne uppgifter, som man må hoppas alltjämt blir bestående, understryker än mer behovet av att det tillskapas en för sitt kall väl skickad och utbildad åklagarkår. Och domarna själva kunna helt visst vitsorda, huru betydelsefullt för ett brottmålsbehandling det första skedet av utredningen är, den s. k. förundersökningen, då det avgöres, om saken skall överlämnas till domstol eller ej, vilken prövning ofta ställer de största krav på tjänstemannens omdöme och insikter. Det är under detta första skede, polisutredningens, som alla okända detaljer skola dragas fram i ljuset, så att det hela kan fogas samman till en i görligaste mån riktig bild av händelseförloppet, så

240 BIRGER STEEN.klar i varje fall, att den kan tjäna till ledning vid rättens förhandlingar. Ej sällan utgör detta förberedande arbete det mest krävande momentet under målets hela utveckling fram till domen, då förhörsledaren får utveckla mången gång all sin förmåga, all den kraft han besitter, för att sammanhålla alla trådarna och inpassa dem där det vederbör, det skede sålunda, varunder det oftast avgöres, huruvida bekännelse lämnas eller ej eller om tillräckligt indiciemateriel kan uppspåras för sakens förande vidare fram till rätten. Att polischefs- och åklagarbefattningen även på landsbygden numera är av den natur att befattningen helt kräver sin man, om uppgiften rätt fattas, därom torde någon tvekan ej råda, liksom det i väsentlig grad skulle höja rättsväsendets ståndpunkt i vårt land samt respekten för gällande lag, om det omsider tillskapades en åklagarekår, som helt kunde ägna sig åt sin uppgift. Det torde även vara ett blott manifesterande av en numera inom rättslivet allmänt härskande och vedertagen uppfattning, om, i samband med den nu pågående fögderiförvaltningsreformen, föreskreves och bestämdes som princip, att från de tjänstemäns åligganden, vilka hava till uppgift att vara polischefer och åklagare, skulle frånkopplas allt som ej nära sammanhänger med polis- och åklagareverksamheten. Först när så sker, föreligger en av förutsättningarna för inrättandet av en åklagarekår i modern mening, vartill processreformen särskilt syftat. Att detta ej skedde genom den nyligen genomförda landsfogdereformen är uppenbart. Skall en rättsordning muras fast och orubblig — så viktigt för hela vårt lands utveckling — räcker det varken med statspolis eller landsfogde, enär den förre genom sin ambulatoriska tillvaro och den senare genom de vidsträckta distrikten samt chefskapets förpliktelser vid ledningen av polisväsendet i ett helt län icke tillnärmelsevis kunna förskaffa sig den för polis- och åklagareverksamheten så nödvändigaorts- och personkännedomen. Det är sålunda minst lika viktigt att åklagareinstitutionen bygges fast och stark ända från grunden.
    Att landsfogden såsom polischef för länet och åklagare i vissa grövre brottmål samt rådgivare och stöd åt distriktsåklagarna har sin givna och viktiga plats inom ett modernt ordnat åklagareväsen är emellertid självfallet och skall här ingalunda förnekas.
    Med vad i det föregående sålunda framhållits har jag velat påvisa de viktigaste bristerna i den nuvarande fögderiförvaltningsorganisationen, och sammanfattas här nedan i några punkter de önskemål som därvid framkommit:
    1) De allmänna åklagarna och utmätningsmännen böra tilldelas en avlöning så tillmätt, att de självständigt kunna utöva sina funktioner utan att vara beroende ens i ringaste mån av extra inkomster utom tjänsten.
    2) För åklagare och utmätningsmän, som representera den verkställande makten inom rättslivet, föreskrives den juridiska utbildning, förutan vilken ett rätt handhavande av dessa tjänster icke kan krävas.
    3) Definitiv skilsmässa åstadkommes mellan polis- och åklagargöromålen, å ena sidan, samt exekutions-, uppbörds- och skatteväsendet, å

INFÖR FÖGDERIFÖRVALTNINGSREFORMEN. 241den andra, göromål som till sin natur icke låta förena sig under en hand utan att allvarliga olägenheter därav uppkomma.
    Fögderiförvaltningsfrågans snara avgörande motses ej minst av landsstatstjänstemännen själva med oro och spänning. Med all rätt avvaktas icke en lösning i trötthetens tecken, vilket eljest med tanke på alla de gångna årens utredningsarbete skulle kunna befaras, utan ett avgörande som för lång tid framåt ger frågan dess definitiva svar, så långt sådant är möjligt i vår växlande rastlösa tid. K. M:t har ock genom utredningens utsträckning till alla därav berörda områden givit en anvisning om, att det nu syftas till en verkligt allsidig lösning av frågan, en lösning som ej blott tillgodoser tjänstemännens berättigade krav, utan främst skänker ökade möjligheter för samhällslivets trygga och jämna utveckling.

Birger Steen.