FÖRBÄTTRADE MÖJLIGHETER TILLRÄTTSHJÄLP UTOM RÄTTA ÅTMINDRE BEMEDLADE?

 

AV

 

PRESIDENTEN HOLGER ELLIOT.

 

År 1919 vidtogos i vårt land för första gången — om man bortser från ett verkningslöst stadgande i 1734 års lag, rättegångsbalken 15 kap. 9 § — statliga åtgärder för beredande av rättshjälp åt obemedlade. Genom lagstiftningen om fri rättegång reglerade sden processuella rättshjälpen. Genom en kungl. kungörelse den 12 september 1919 (nr 639) infördes möjlighet för landsting eller kommun att erhålla understöd av statsmedel till av landstinget (kommunen) inrättad anstalt för meddelande av fri rättshjälp — i första hand utomprocessuell — åt mindre bemedlade (sådan anstalt förutsattes ock kunna vara inrättad av landsting och kommun i förening).
    Ha dessa statliga åtgärder visat sig ändamålsenliga och verksamma i praktiken?
    Vad den fria rättegången angår bör väl svaret bli jakande — i stort sett. Att den fria rättegången varit till största gagn för dem som genom denna skulle hjälpas, därom torde alla vara ense. Dock kan man fråga sig, å ena sidan om lagstiftningen om fri rättegång bringar hjälp i alla de fall då sådan skäligen borde komma i fråga, å andra sidan huruvida icke hjälpen stundom kunde bringas på ett för statsverket billigare sätt eller, i andra fall, om ej stundom de pengar staten lagt ned på fri rättegång rent av varit åtminstone delvis bortkastade. Reformbehov finnas på området i både den ena och den andra riktningen.
    Om likväl den fria rättegången kan sägas i stort sett ha slagit väl ut, är så ingalunda fallet med de åtgärder som år 1919 vid-

 

togos för bringande av utomprocessuell rättshjälp åt obemedlade. Under de snart 20 år som gått ha rättshjälpsanstalter med understöd av statsmedel kommit till stånd i endast två län — Örebro län och Västmanlands — och fem städer: Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping och Hälsingborg. Stockholms läns rättshjälpskontor står just (dec. 1938) i begrepp att, med ingången av år 1939, sluta sig till gruppen av de statsunderstödda rättshjälpsanstalterna. I Eskilstuna finnes en anstalt, helt stödd av stadskommunen. Även ett fåtal andra städer ha vidtagit åtgärder — mindre vittgående — för rättshjälp åt sina obemedlade invånare.
    Det tillstånd, som sålunda råder i fråga om utomprocessuell rättshjälp åt obemedlade, är alldeles icke tillfredsställande. I landet, sett som helhet, saknas ännu i dag sådan rättshjälp. Å hela Götalands landsbygd och i hela Norrland saknas den alldeles.
    Med några ord skall beröras innehållet i 1919 års kungörelse. Enligt denna gäller såsom villkor för statsunderstöd åt rättshjälpsanstalt huvudsakligen, att anstalten står under ledning av en styrelse med ordförande och suppleant för honom förordnade av länsstyrelsen samt att anstaltens verksamhet utövas enligt reglemente som Kungl. Maj:t utfärdar. De förmåner kungörelsen erbjuder kunna sammanfattas sålunda: understöd må erhållas till bestridande av samtliga för anstaltens verksamhet nödvändiga utgifter för postporto, telefon (även interurbana samtal), telegram och resor å statens järnvägar; vidare må ersättning beredas för »intill hälften» av anstaltens sammanlagda årsutgifter för avlöningar, skrivmaterialier och tryckningskostnader, sedan därifrån dragits anstaltens inkomster av egen verksamhet. Slutligen kan ersättning lämnas för engångsutgifter vid anstaltens upprättande med högst 3,000 kronor.
    Ett vid kungörelsen fogat normalreglemente lämnar besked om ändamålet med statsunderstödda rättshjälpsanstalter. Sådan anstalt har att inom visst landstingsområde (stad, kommun) kostnadsfritt i rättsliga angelägenheter tillhandagå mindre bemedlade och i sådant avseende, bland annat, »lämna råd och upplysningar samt hjälp med upprättande av handlingar, så ock biträde vid tvisters biläggande genom förlikning samt vid utförande av talan i rättegång, anhängiggjord vid domstol inom anstaltens verksamhetsområde». Anstaltens verksamhet utövas under styrelsens överinseende genom en föreståndare med biträde av

 

erforderlig personal. Föreståndaren må icke inneha eller utöva annan avlönad allmän eller enskild tjänst eller idka enskild advokatverksamhet.
    Att ändamålet med dessa rättshjälpsanstalter är synnerligen lovvärt, kan icke gärna bli föremål för olika meningar. I förarbetena till kungörelsen betonades kraftigt, att med anstalterna avsåges att bereda mindre bemedlade större likställighet med andra samhällsmedlemmar i rättsligt avseende.
    Vad är då orsaken till att anordningen med rättshjälpsanstalter ännu icke på allvar slagit igenom i landet? Finns ej behov av utomprocessuell rättshjälp; eller är det något fel med de anordningar som 1919 års kungörelse i ämnet anvisar?
    För visso finns behov av utomprocessuell rättshjälp åt obemedlade. Alltjämt är i detta land gott om människor i sådana ekonomiska omständigheter, att anlitandet av en duglig rättsbildad advokat betyder större utgifter än man kan komma ut med utan verkliga försakelser. Vad särskilt mitt verksamhetsområde, Övre Norrland, angår, är det slående hur många människor där finnas som leva på en mycket låg ekonomisk nivå, med en årsinkomst för hela familjen av — säg 800 kronor eller därunder. Rör man sig i stället med det åtskilligt högre inkomststreck, som torde böra beteckna den övre gränsen för begreppet »mindre bemedlad» i kungörelsens mening, blir ju kategorien mindre bemedlade ännu mycket större. — Och lika säkert som att det finns fattigdom, lika säkert är att så gott som alla dessa fattiga i landet icke utan sakkunnig hjälp kunna reda ut allehanda spörsmål och större eller mindre tvister, som dyka upp under den mänskliga sammanlevnaden.

 

    Ett särskilt belägg på behovet av rättshjälp åt obemedlade utom rätta är det stora behov av fri rättegång som veterligen finnes. Då fattiga människor behöva så mycket hjälp med att föra sina rättegångar, så är härmed utan vidare klart att de i stor omfattning behöva hjälp även på förberedande stadier. De behöva upplysning och råd samt, icke minst, hjälp att göra upp i godo tvister som ej äro värda att komma till domstol.
    Man har påstått att behovet av rättshjälp åt obemedlade är mindre nu än förr, av det skäl att många obemedlade numera erhålla bistånd genom respektive fackorganisationer eller andra sammanslutningar. Detta kan vara sant i någon mån, dock gäller nog att det alldeles övervägande flertalet personer med så låg in-

 

komststandard, som det här är fråga om, icke äger stöd av någon ekonomiskt stark organisation. Men härtill kommer, att ene ventuell minskning i rättshjälpsbehovet genom organisationernas verksamhet säkerligen mer än fullt uppväges genom en annan faktor. Härmed åsyftas att genom det alltmer intensifierade samhällsarbetet vad som må benämnas människornas totala rättssfär, summan av deras rättigheter, blivit betydligt mer omfattande än förr. Det är knappast möjligt annat än att härmed även rättshjälpsbehovet ganska väsentligt stegrats.
    Såsom förhållandena för närvarande äro, få ju de obemedlade reda sig med den billiga, oftast dåliga hjälp de måhända kunna skaffa sig. I bästa fall kanske landsfiskalen hjälper. Men de nhjälpen — som i Övre Norrland spelar en mycket stor roll — är nog snart försvunnen. I samband med stundande omreglering av landsfiskalstjänsterna kommer sannolikt förbud att införas för landsfiskal mot att åtaga sig privata advokatuppdrag. Om så blir fallet, ligger häri en särskild kraftig maning till dem det vederbör att snart sörja för utomprocessuell rättshjälp åt obemedlade på landsbygden.
    Det kan synas onödigt att orda så mycket om behovet av denna rättshjälp. Är ej behovet ostridigt? Kanske — men det är ej nog att man inser att behovet finns. Jag ville också söka bibringa en och annan den övertygelse jag själv fått: att behovet är stort och trängande och alldeles för länge förbisett. Ty med en sådan övertygelse följer en levande önskan att tillgodose behovet, verksamt och utan uppskov.
    I det föregående har berörts, att en uppgift för statsunderstödda rättshjälpsanstalter är att söka förlika tvistande parter, då förlikning är möjlig och lämpligen kan äga rum. Det må vara tillåtet att något understryka betydelsen av denna uppgift. Den måste nämligen betecknas som en huvuduppgift för rättshjälpsanstalterna och ett starkt skäl för att underlätta deras inrättande. Det bör ej vara svårt att inse betydelsen av att människor, vilkas tid och krafter snart sagt helt erfordras till arbete för deras drägliga utkomst, förskonas från onödiga processer, som — även om de genom statens mellankomst ej bli direkt kostsamma — dock ofta äro slitande för sinnet och alltid öda tid och arbetskraft. Det är, såsom en gammal finsktalande häradsdomare i Korpilombolo uttryckte saken, »en stor sak» för folket, om det kan få hjälp att förlika sina tvister.

 

    Vidare måste framhållas, att betydelsen av statsunderstödda rättshjälpanstalter på flera sätt understrykes genom sambandet mellan dessa anstalters verksamhet och den fria rättegången. Denna viktiga synpunkt skall något utvecklas.
    Inrättandet av rättshjälpanstalter innebär med ganska stor säkerhet en besparing för det allmänna på det sätt, att tvister, som eljest skulle lett till rättegångar vilka det allmänna fått betala, i stor omfattning kunna göras upp förlikningsvis utan rättegång. Det allmännas utgift för slitande av en tvist i rättegång blir säkerligen genomsnittligt betydligt större än utgiften för förlikning av tvisten genom rättshjälpsanstaltens förmedling. Till den mera påtagliga kontanta besparingen kommer inbesparandet av domstolens arbete. Men även om tvisten ej kan förlikas genom anstaltens hjälp utan går till rättegång, torde denna rättegång, förd med biträde från rättshjälpsanstalten, oftast bli billigare för statsverket än om biträde lämnats den obemedlade av jurist utom anstalt. Särskilt kan man vänta sig att det noggranna arbete, som hos anstalten nedlagts å ärendet i samband med förlikningsförsöken, skall komma rättegångsförfarandet till godo i form av koncentration och sålunda besparing.
    Men vidare: handläggning av en tvist å rättshjälpsanstalt innebär, då tvisten måste föras till rättegång, en garanti mot missbruk av den fria rättegången. De ändringar som år 1929 genomfördes i lagen om fri rättegång hade som bekant till huvudsyfte just att skapa garantier mot dylikt missbruk. De avsedda garantierna kunna knappast sägas ha blivit så verkningsfulla att ej ytterligare garanti genom ett utbyggande av anstaltssystemet vore väl behövlig. Särskilt må i detta sammanhang erinras om bestämmelsen i 1 § andra stycket lagen om fri rättegång därom, att fri rättegång ej må beviljas part, där det måste anses vara av »synnerligen ringa betydelse» för honom att hans talan vinner prövning. Den domstolens prövning som här förutsättes blir, när saken ej kommer från rättshjälpsanstalt, oftast särdeles svår eller omöjlig att utföra, tydligen därför att processmaterialet vanligen på detta stadium är ganska torftigt. En prövning hos rättshjälpsanstalten av sakens betydelse för den obemedlade parten kan däremot äga rum med stort mått av säkerhet, ty hos anstalten har snart förvärvats god förmåga att inhämta kännedom om obemedlade personer inom distriktet och deras förhållanden. Därmed är ändamålet med lagbestämmelsen vunnet, och domsto-

 

lens motsvarande prövning av spörsmålet i fråga bör efter anstaltens prövning vara helt onödig.
    Vidare erinras om stadgandena i 5 § första och andra styckena lagen om fri rättegång om biträdes förordnande. Parts behov av biträde bör regelmässigt kunna av domstolen prövas med betydligt större mått av säkerhet, när partens talan förberetts hos rättshjälpsanstalt, än i övriga fall.
    Med de nu senast behandlade synpunkterna sammanhänger på det närmaste en annan. I själva verket ha nog de ändringar, som år 1929 genomfördes i lagen om fri rättegång, ej i allo varit fullt lyckliga för detta instituts utveckling. Såsom belägg härför skall nu endast beröras ett förhållande. Enligt upplysningar, som jag erhållit från ledningen av en större rättshjälpsinstitution, ha nog obemedlade parters berättigade anspråk å biträdeshjälp understundom trätts för nära såsom följd av det sätt, varå domstolarna ibland tillämpat stadgandena i 5 § om biträdes förordnande. Bakom ett domstolens beslut om avslag å begäran om biträdesförordnande har man nämligen ibland trott sig förmärka en viss benägenhet hos domstolen att icke till fulla värdet uppskatta det arbete, som före rättegångens anhängiggörande nedlagts å tvistens utredande. Särskilt gäller detta då en obemedlads käromål av motparten medgives redan vid första rättegångstillfället. Ett sådant medgivande kan ju dock ofta ha lämnats såsom resultat just av ett energiskt advokatarbete å kärandesidan före rättegången. Man torde kunna med skäl förvänta, att det underskattande av advokaternas förberedande arbete, som sålunda kommit till uttryck, skall — sedan systemet med rättshjälpsanstalter genomförts — försvinna i fall då det förberedande advokatarbetet presterats hos en kontrollerad rättshjälpsanstalt. En sådan utveckling kan tänkas få en gynnsam återverkan även beträffande motsvarande fall, då advokatarbete utom anstalterna skall värdesättas. —
    Alltjämt kvarstår obesvarad frågan om orsaken varför det stora behovet av rättshjälp åt obemedlade utom rätta icke blivit fyllt medelst de anordningar som statsmakterna anvisat. I kritik från advokathåll över framlagda förslag om rättshjälpsanstalter i Övre Norrland har gjorts gällande att hela idén med rättshjälpsanstalter vore förfelad; statsmakterna skulle med 1919 års kungörelse ha kommit in på fel väg. Rättshjälpsanstalten skulle ha visat sig tungrodd och dyrbar och svår att anpassa efter de skif-

 

tande förhållandena i vårt land. Det rätta vore nu att ändra författningen och lämna de fritt verksamma advokaterna även uppdragen för de mindre bemedlades räkning, mot särskild ersättning från det allmänna. Envar advokat, som själv önskade och förbunde sig därtill, skulle få lämna rättshjälpen. Advokaternas skyldigheter skulle vara bestämda i reglemente. Kontroll kunde övas genom särskilda diarier och genom statistiks avlämnande. Styrelse skulle finnas inom varje län för övervakning. Advokatens ambition och omsorg om sin rörelse vore en borgen för att han behandlade alla sina klienter lika, fattiga som rika. Fördelarna med detta system vore, enligt advokatkritiken, en stor kostnadsbesparing och stor effektivitet: allmänheten finge ju alla villiga advokater till sin disposition.
    Jag kan icke åtaga mig att övertyga någon om riktigheten av denna kritik och detta förslag. Det torde, så långt jag kunnat skaffa mig kännedom, icke vara riktigt att de nuvarande rättshjälpsanstalterna, om de ställts under god ledning, äro några tungrodda och svåranpassade apparater. I allt fall gäller det, efter vad jag kunnat övertyga mig om, uppenbarligen icke anstalterna för Stockholms stad och Stockholms län. De synas föra en blomstrande tillvaro.
    Att advokaternas föreslagna system skulle vara mer effektivt än det nu gällande i den mån det är genomfört, är ett förvånande påstående. Nog ginge det med advokaternas system lätt att få tag i en rättshjälpsadvokat, då nästan varje advokat stode till buds. Men ligger däri någon garanti för effektiviteten? Det gäller väl också hur advokaten sköter sitt uppdrag? Och det är här som erfarenheterna från de forna s. k. fattigsakförarnas tid tala sitt språk. Dessa skötte ingalunda sina uppdrag tillfredsställande. Förklaringen härtill är den, att fattigsakföraren icke tillnärmelsevis kan förtjäna lika mycket på »fattiguppdrag» som på övriga uppdrag. Därmed komma ovillkorligen de förra uppdragen lätt i strykklass. Detta är mänskligt och kan hända den mest samvetsgranne — än i dag, liksom det hände på de forna fattigsakförarnas tid. Ett citat må göras ur förarbetena till 1919 års kungörelse: »Även den mest plikttrogne fattigsakförare kunde — — — — lätt råka i frestelse att låta fattigsakförarämbetet träda i bakgrunden för det arbete, varav han hade sin huvudsakliga utkomst.»
    Orsaken till att systemet med rättshjälpsanstalter ej slagit ige-

 

nom är nog ej att systemet skulle vara i och för sig olämpligt. Utan den är nog fasthellre framför allt, att kostnaderna för anstalterna till allra största delen lagts å landstingen (kommunerna; i det följande nämner jag endast landstingen). Förut har redogjorts för de förmåner 1919 års kungörelse erbjuder landsting, som inrättar rättshjälpsanstalt. Mot en grupp kostnader som helt gäldas av statsmedel — för postporto, telefon, telegram, resor å statens järnvägar — kan ställas en annan, till storleken någorlunda likvärdig grupp kostnader, som landstinget ensamt får bära: kostnad för lokaler, värme, lyse, traktamenten under resor m. m. Återstår en tredje grupp, den största, nämligen kostnader för avlöningar, skrivning och tryck, vilka kostnader, efter avdrag av anstaltens inkomster å egen verksamhet, »må» ersättas av statsmedel »intill hälften». Men detta maximum 50 procent hastats makterna icke utnyttjat. Endast omkring 20—25 procent av denna tredje grupp kostnader (nettot) ha ersatts av statsmedel.
    Det kan som sagt med skäl förmodas att man på den nu berörda punkten har att söka huvudorsaken till anstaltssystemets stagnation. Och det är nog här som rättelse bör sökas. Med lagstiftningen om fri rättegång är fastslaget att den processuella rättshjälpen åt obemedlade är, ekonomiskt sett, en statsuppgift. Det kan då ej gärna finnas några starkare skäl att anse rättshjälpen utom rätta åt samma obemedlade vara till största delen en landstingsuppgift. Av praktiska skäl må det vara lämpligt att delegera omsorgen att inrätta rättshjälpsanstalter till landstingen. Det må ock vara berättigat att, såsom garanti för landstingens ekonomiska intresse av anstalternas skötsel, kräva att landstingen bidraga till anstalternas verksamhet med någon del av kostnaderna härför. Men denna del synes böra begränsas till en väsentligt mindre del än som nu belastar landstingen. Lämpligt kan vara att landstingen såsom nu bekosta lokaler, värme och lyse för anstalten. Till den »tredje kostnadsgruppen» (löner m. m.) synas däremot böra överföras utgifter för traktamenten under resor. Och av hela denna kostnadsgrupp synes statsverket böra gälda intill 75 procent. Även en minimiprocent bör införas. I allt fall vore skäligt att statsverket tillämpade maximiprocenten, eller ett nära liggande procenttal, beträffande sådana landstingsområden, där på grund av ogynnsamma naturförhållanden särskilt stora kostnader uppkomma för rättshjälpsanstalts verksamhet. Så är fallet i Övre Norrland. Anledningen är naturligt

 

10—397004. Svensk Juristtidning 1939.

 

vis de nordligaste länens väldiga areal och den glesa bebyggelsen. Härav följer nämligen, om anstalten skall bli effektiv, nödvändigheten av en organisation, i viss mån avvikande från den eljest vanliga. Exempelvis måste man nog i Västerbottens län tänka sig, att anstalten skulle bestå av, förutom huvudkontor i Umeå, ett filialkontor i länets nordligare del med särskild jurist därstädes; att juristerna utöva sin verksamhet till stor del under resor i lappmarken; och slutligen att ett antal ortsombud erfordras å vissa orter i lappmarken att vara juristerna behjälpliga med materials samlande. Allt detta medför större kostnader än som längre söderut i allmänhet erfordras för anstalternas motsvarande funktioner.
    I detta sammanhang må nämnas en detalj som för Övre Norrland är av rätt stor betydelse. 1919 års kungörelse medger ersättning av statsmedel för resekostnader vid »resor i tjänsten å statens järnvägar». I nutida kommunkationsväsen spela ju busslinjerna en stor roll. Dylika linjer ägas av statens järnvägar, av postverket och av enskilda. Identiskt samma skäl, som tala för ersättning av statsmedel för resor å statens järnvägar, synas ock tala för dylik ersättning vid resor å postverkets bussar; att ersättning utgår för resor med statens järnvägars bussar kan möjligen antagas gälla redan nu. En justering av kungörelsen beträffande postbussarna, eventuellt även statens järnvägars bussar, synes alltså väl påkallad. Är det att sträcka anspråken för långt, om man ifrågasätter huruvida ej ersättning av statsmedel kunde erhållas även för tjänsteresor å enskilda järnvägar och busslinjer? Sådana resor får eljest landstinget ensamt betala. I Övre Norrland med dess väldiga avstånd bleve detta en tyngande utgiftspost.
    Av den föregående framställningen torde ha klargjorts min uppfattning, att snara och energiska åtgärder äro av nöden till främjande av en utveckling av systemet med statsunderstödda rättshjälpanstalter. Om resultat icke kan förväntas av det botemedel mot stagnationen jag här ovan antytt: en väsentlig höjning av statens bidrag till anstalternas verksamhet, får man väl taga under övervägande huruvida det bör åläggas landsting och städer, som icke deltaga i landsting, att inrätta rättshjälpsanstalter.
    Att det diskuterade spörsmålet löses är angelägnare nu än någonsin, ty vi stå inför en rättegångsreform som ställer väsentligt ökade krav — inte bara på domarne utan ock på parterna och deras biträden.