Införselförfarandet mot försumliga försörjare. 1934 års barnpensioneringssakkunniga ha i sitt den 18 november 1936 avgivna betänkande med förslag till lag om förskottering av underhållsbidrag till barn även berört frågan om skärpning av tvångsmedlen mot de försumliga försörjarna, framförallt utmätning, införsel i lön och arbetsföreläggande. De sakkunniga erinra om att det ofta anmärkts, att dessa tvångsmedel icke skulle vara tillräckligt verksamma, och understryka särskilt, att införselförfarandet är förenat med vissa ofta påtalade olägenheter. Ifråga om möjligheterna att åstadkomma mera effektiva bestämmelser på området ställa sig de sakkunniga dock rätt skeptiska. De framhålla, att det utan vidare torde vara uppenbart, att en ändring ifråga om förutsättningarna för vinnande av utmätning eller själva förfarandet förutmätningen med hänsyn till fordran på underhållsbidrag icke vore motiverad, och konstatera ifråga om införselförfarandet, att svårigheterna merendels äro grundade i sakens natur och näppeligen kunna avlägsnas.1
Det förefaller som om de sakkunniga äro väl pessimistiska ifråga om möjligheterna att effektivisera indrivningen av underhållsbidrag. Beträffande utmätningsförfarandet torde det vara riktigt, att några mera genomgripande reformer ej kunna tänkas; jag vill dock erinra om det i norsk rätt förekommande stadgandet, som ger den s. k. bidragsfogden befogenhet att hos »banker og andre som har penger til forvaring eller
forvaltning» erhålla upplysning om innestående medel, som tillhöra den underhållsskyldige. Enligt samma stadgande kan bidragsfogden även få tillgodogöra sig den kännedom, skattemyndigheterna erhålla om den försörjningspliktiges ekonomiska ställning. Utan tvivel skulle en motsvarande bestämmelse, som tillförsäkrade exempelvis våra barnavårdsnämnder rätt att erhålla upplysningar i nu berörda avseenden, i många fall verksamt bidraga till att göra utmätningsförfarandet mera effektivt såsom medel att indriva underhållsbidrag.
Vad införselförfarandet beträffar, är det naturligtvis riktigt, att vissa av dess olägenheter äro grundade i sakens natur. Den underhållsskyldiges möjlighet att genom att lämna sin arbetsanställning undandraga sig införselbeslutets verkningar är en dylik olägenhet, som man svårligen kan komma till rätta med, såvida man icke vill införa en avsevärd skärpning av bestämmelserna om arbetsföreläggande. Men det torde vara obestridligt, att åtskilliga av de oftast påtalade olägenheter, varmed införselförfarandet är förenat, skulle utan alltför stora svårigheter kunna avhjälpas genom ändring av införsellagen. STJERNSTEDT har i en uppmärksammad artikel i denna tidskrift (1937 s. 469) berört stadgandet i införsellagen § 7, där det heter, att vid införsel »visst angivet belopp, motsvarande vad den underhållsskyldige kan anses behöva till underhåll för sig själv och för make och oförsörjda barn eller adoptivbarn, som icke av honom åtnjuta underhållsbidrag, skall förbehållas den underhållsskyldige», och erinrar om att detta stadgande ofta i hög grad inkräktar på frånskild makes rätt till underhållsbidrag. »Fråga är», säger Stjernstedt, »om icke detta stadgande borde ändras till skydd för den frånskilda makens rätt. Det blir i sådana konfliktfall, som här avses, ej sällan till sist en fråga, vilken eller vilka personer, som fattigvården skall taga hand om. Man spörjer då, om det är rätt och billigt, att det skall vara den frånskilda maken, som skall nödgas vända sig till fattigvården.» Häri kan man oreserverat instämma. Icke minst framstår den ifrågasatta reformen såsom påkallad efter tillkomsten av 1936 års allmänna familjepensionsreglemente och familjepensionsreglemente för arbetare, vilka författningar — inom sitt tillämpningsområde — möjliggjort för frånskild maka att jämte hustrun i det nya giftet få del i den statliga familjepensionen efter mannen.
Bland andra bestämmelser i införsellagen, som äro i behov av att reformeras, må erinras om 14 §, vilken såsom enda påföljd för arbetsgivares underlåtenhet att av den underhållsskyldiges avlöning innehålla föreskrivet belopp stadgar rätt för utmätningsmannen att omedelbart genom utmätning hos arbetsgivaren uttaga det belopp, som skolat innehållas. Tyvärr är det icke ovanligt, att en arbetsgivare, som av en eller annan anledning i strid med införselbeslutet utbetalat avlöningen, själv saknar utmätningsbara tillgångar och att den stadgade påföljden alltså icke äger åsyftad verkan. När arbetsgivaren underlåter att lämna utmätningsmannen av denne begärd upplysning angående den underhållsskyldiges anställning och avlöningsförhållanden eller ej fullgör föreskrift om översändande av innehållet belopp, straffas han med bö-
ter (§ 15). Bötespåföljden synes lämpligen kunna utsträckas även till det fall, att arbetsgivaren underlåter att innehålla det föreskrivna beloppet.
Det inträffar ej sällan, att frågan om införsel i ett visst fall kompliceras därigenom, att den underhållsskyldige häftar i skuld till sin arbetsgivare och att denne gör anspråk på att före den underhållsberättigade utfå sin fordran. Införsellagen ger ingen anvisning, hur utmätningsmannen skall förfara i ett dylikt fall. Till en början synes praxis ha gått i den riktningen att införselfordringen tillerkändes företrädesrätt framför arbetsgivarens fordran. Sålunda har Hovrätten över Skåne och Blekinge i ett den 27 oktober 1922 meddelat utslag (SvJT 1923 Rf s. 16) förklarat, att en mellan arbetsgivaren och den anställde träffad överenskommelse om rätt för den förre att kvitta sin fordran hos den senare mot dennes lön icke utgjorde hinder för beviljande av införsel i lönen. I ett den 27 juli 1934 meddelat utslag (SvJT 1935 Rf s. 9) har emellertid Svea Hovrätt intagit en annan ståndpunkt. Utmätningsmannen hade här i ett av överexekutor fastställt beslut beviljat införsel i en f. d. banktjänstemans pension från banken. Banken hade bestritt införsel, enär banken hade tvenne växelfordringar hos pensionstagaren. Hovrätten fastställde införselbeslutet, dock med förklaring, att »då bankens genfordringar tydligen uppkommit, innan beslutet om införsel meddelades, banken vore berättigad att utan hinder av sagda beslut å pensionsbeloppen verkställa den kvittning för nämnda genfordringar, vartill banken eljest ägt rätt, i följd varav införselbeslutet skulle träda i tillämpning endast i den mån pension, sedan banken verkställt dylik kvittning, funnes att lyfta hos banken.» I ett särskilt yttrande har hovrättsrådet Bergendal redogjort för de synpunkter, som varit vägledande för hovrätten. Det är tydligt, säger Bergendal, att en genfordran, som uppkommit efter införselbeslutet, icke får inkräkta på detta, ty eljest skulle införseln kunna göras verkningslös genom tillskapade genfordringar (beviljad varukredit, förskott m. m.). »Men om genfordringen klart förelegat före införselbeslutet, synes kvittning icke böra vägras. Därest kvittning icke skulle vara tillåten i ett dylikt fall, skulle den, på vilken lönefordringen genom införseln övergått, få en bättre rätt än löntagaren, från vilken tvångsöverlåtelsen skett». Vidare framhålles, att man naturligtvis får fordra klart bevis för att fordringen uppkommit före införselbeslutet och att den ej heller uppkommit »under det att hot om införsel redan förelegat». De senast citerade orden i Bergendals yttrande peka på de svårigheter, som alltjämt kvarstå i förevarande sammanhang även efter tillkomsten av 1934 års hovrättsutslag. Under den tid, som förflyter från det införselfrågan blivit aktuell — utan att något egentligt »hot om införsel» ännu ifrågakommit — till dess ett införselbeslut kommit till stånd, ha ju arbetsgivaren och den anställde rikliga tillfällen att arrangera ett fordringsförhållande, som ger arbetsgivaren rätt till kvittning. Skall man komma till rätta med de manipulationer, som på hithörande område onekligen förekomma mellan arbetsgivare och anställd, torde
det icke vara tillräckligt att avgränsa kvittningsrätten på det sätt Bergendal anvisat. I varje fall är det önskvärt, att i lagen inryckas klara föreskrifter, som reglera ifrågavarande konkurrensförhållanden.
En revision av införselinstitutet torde emellertid i första hand böra taga sikte på stadgandet i införsellagen § 8 st. 3, som är av följande lydelse: »Sedan underhållsskyldigheten upphört, skall, där ej fråga är om underhållsbidrag, som fader till barn utom äktenskap har att erlägga till barnets moder, beslut om införsel ej vidare äga tilllämpning, ändå att den underhållsskyldige häftar för oguldet underhållsbidrag.» Denna bestämmelse innebär en ytterligare begränsning av möjligheten att erhålla införsel utöver vad som stadgas i § 6, där det heter att införsel ej må beviljas till gäldande av bidragsbelopp, som förfallit till betalning tidigare än ett år, innan beslutet om införsel meddelas. Vi tänka oss, att en man enligt avtal är underhållsskyldig för ett den 1 januari 1920 utom äktenskap fött barn med 25 kronor i månaden till dess barnet fyllt 16 år. Fadern fullgör underhållsskyldigheten ordentligt till den 1 januari 1933, alltså till dess barnet fyllt 13 år. Därefter blir betalningen mera oregelbunden. I slutet av 1934 söker barnavårdsmannen införsel — den underhållsskyldige är fabriksarbetare — och den 2 januari 1935 meddelas införselbeslut. Bidraget är då oguldet för tiden efter den 1 oktober 1933, alltså för 1 år och 3 månader, med ett sammanlagt belopp av 375 kronor. Genom införsel kan härav uttagas bidraget för det senaste året, alltså tillhopa 300 kronor. Med hänsyn till den underhållsskyldiges inkomst kan emellertid införsel ej beviljas med högre belopp än 30 kronor i månaden. Under år 1935 uttagas sålunda genom införsel 360 kronor, men under samma år förfalla till betalning ytterligare 300 kronor. Av det på tiden 1 januari 1934—1 januari 1936 belöpande bidraget — 600 kronor — restera sistnämnda dag 240 kronor. Den 1 januari 1936 fyller emellertid barnet 16 år, underhållsskyldigheten upphör, och enligt § 8 st. 3 skall beslutet om införsel ej vidare tillämpas. De resterande 240 kronorna kunna alltså ej uttagas av den underhållsskyldige; denne saknar utmätningsbara tillgångar. Varje barnavårdsman känner säkerligen igen denna situation och har säkerligen också haft erfarenhet av barnmoderns bristande förståelse för en lagstiftning, som icke ger henne möjlighet att bättre taga barnfaderns betalningsförmåga i anspråk.
Det må här erinras om att det ovan citerade stadgandet i införsellagen § 8 st. 3 icke förekom i det av lagberedningen år 1915 avgivna förslag, vilket ligger till grund för den gällande införsellagen av år 1917. Förslaget i fråga remitterades av K. M:t till lagrådet för yttrande utan att dessförinnan hava undergått någon förändring. Ej heller lagrådet föreslog någon ändring av § 8 men gjorde vid § 6 vissa erinringar, som föranledde K. M:t att i den därefter avgivna propositionen upptaga det ifrågavarande tillägget, vilket i sin ursprungliga form lydde så: »Sedan underhållsskyldigheten upphört, äge beslut om införsel ej vidare tillämpning, ändå att den underhållsskyldige häftar för
oguldet underhållsbidrag.» Detta stadgande godkändes även av riksdagen.1
Det kan vara skäl att något närmare beröra de olika ståndpunkter, som i denna fråga sålunda kommo till uttryck. När lagberedningen, som ovan nämnts, icke föreslog något särskilt stadgande om att införsel ej längre får äga rum, då underhållsskyldigheten upphört, innebar detta, att införselbeslutets fortsatta tillämpning efter det underhållsskyldigheten upphört — exempelvis genom att barnet i det ovan givna exemplet fyllt 16 år — icke begränsades annerledes än genom den i förslagets § 6 förekommande bestämmelsen: »Införsel må ej beviljas till gäldande av bidragsbelopp, som förfallit till betalning tidigare än ett år, innan ansökningen gjordes».2
I det av lagrådet avgivna yttrandet över lagförslaget anföres beträffande nyss citerade stadgande, att det ville synas, att vederbörligt beaktande av den underhållsskyldiges intressen bör föranleda en starkare begränsning av införselns verkan i avseende å förfallna bidragsbelopp. Även sedan införsel beviljats, kunna nämligen av olika anledningar så stora rester å underhållsbidragen uppkomma, att det ej kan vara lämpligt eller billigt, att desamma skola utan begränsning belasta den underhållsskyldiges lön. Särskilt måste det framstå som en opåkallad avvikelse från införselinstitutets ändamål, framhåller lagrådet, att betrygga utbekommande av underhåll, om detsamma skulle kunna användas för uttagande av resterande underhållsbidrag under lång tid efter det behovet av underhåll genom den underhållsberättigades död eller eljest upphört. Lagrådet föreslår födenskull den begränsning, att avlöning ej må innehållas för bidragsbelopp, som förfallit till betalning tidigare än ett år, innan innehållandet sker. Lagrådet föreslår icke, att underhållsskyldighetens upphörande i och för sig skall föranleda att införselbeslutet förfaller, men lagrådets förslag att avlöning ej må innehållas för belopp, som förfallit tidigare än ett år innan innehållandet sker, innebär ju att införselbeslutet ej kan tillämpas för längre tid än ett år efter det underhållsskyldigheten upphört.
Vid anmälan i statsrådet av lagrådets utlåtande över lagförslaget anförde chefen för justitiedepartementet följande:
»Beträffande lagrådets anmärkning vid 6 § må erinras, att de i paragrafen givna regler angående innehållet av beslut om införsel uppenbarligen böra äga tillämpning jämväl vid beslut om jämkning, varom förmäles i 7 §.3 Genom stadgandet i 6 § andra stycket, att införsel ej må beviljas till gäldande av bidragsbelopp, som förfallit till betalning tidigare än ett år innan ansökningen gjordes, har man velat förekomma, att från förfluten tid resterande belopp i större omfattning uttages genom införsel. Denna regel bör, efter vad nyss är sagt, iakttagas jämväl vid beslut om jämkning. Då emellertid för jämkningsbeslut icke förutsättes, att formlig ansökan göres, kan
tvekan uppstå huru regeln skall vid jämkningsbeslutet tillämpas. Den oegentlighet, som sålunda förefinnes, synes lämpligen kunna avlägsnas genom att stadgandet i 6 § andra stycket ändras så, att den förflutna tid, för vilken införsel må beviljas, inskränkes till ett år före beslutets meddelande. Detta stadgande blir då tillämpligt såväl på det första beslutet om införsel som påb eslut om jämkning däri, därvid naturligtvis i senare fallet tidsbestämmelsen hänföres till jämkningsbeslutet. Iakttages detta, kan svårligen under den tid underhållsskyldigheten fortfar införsel komma att äga rum för uttagande av underhållsbidrag för tid, som ligger avsevärt långt tillbaka. Detta skulle emellertid kunna bliva fallet, om efter underhållstidens slut resterande bidrag finge uttagas genom införsel. Det är framför allt häremot, som lagrådets anmärkning riktar sig. För att förekomma en sådan helt visst ej åsyftad följd, har i 8 § införts uttryckligt stadgande, att beslut om införsel ej skall tillämpas efter underhållstidens utgång, även om den underhållsskyldige då ännu häftar för oguldet underhållsbidrag.»
Medan lagrådet alltså endast föreslog ett stadgande av innehåll att avlöning ej får innehållas för bidragsbelopp, som förfallit till betalning tidigare än ett år, innan innehållandet sker, kom lagen i överensstämmelse med den kungl. propositionen att upptaga dels ett stadgande att införsel ej må beviljas till gäldande av bidragsbelopp, som förfallit till betalning tidigare än ett år, innan beslutet meddelades, dels ock ett stadgande, att, sedan underhållsskyldigheten upphört, beslut om införsel ej vidare skall äga tillämpning, ändå att den underhållsskyldige häftar för oguldet bidrag.
Jämförd med lagrådets förslag innebär den antagna lagen större stränghet mot den underhållsskyldige ifråga om uttagandet av underhållsbidrag, som förfallit till betalning då införseln tager sin början, men större hänsyn mot den underhållsskyldige, då det gäller att efter det underhållsskyldigheten upphört uttaga resterande bidrag.
Föreskriften att införselbeslutet utan vidare skall upphöra att tillämpas så snart underhållstiden utlöper, även om den underhållsskyldige häftar för oguldet underhållsbidrag, torde av våra barnavårdsfunktionärer allmänt anses såsom mycket otillfredsställande. Icke minst sedan den nya lagstiftningen om bidragsförskott numera trätt i kraft torde bestämmelsen komma att framstå såsom en onödig rundhändhet från det allmännas sida gentemot den försörjningspliktige.
En ändring av stadgandet synes böra ske i riktning mot den av lagrådet intagna ståndpunkten. Enligt denna skulle möjlighet ha funnits att för uttagande av resterande bidrag tillämpa införselbeslutet under ett år efter underhållstidens utgång. Enklast är givetvis att bibehålla den nuvarande formuleringen av § 6 och endast ändra § 8 st. 3 därhän, att uttrycket »Sedan underhållsskyldigheten upphört» utbytes mot »Sedan ett år förflutit från det underhållsskyldigheten upphörde». Eller varför icke »Sedan två år» etc.?
Arvid Berggren.