ALLMÄN DOMSTOL OCH
ADMINISTRATIV MYNDIGHET.
AV
PROFESSOR NILS HERLITZ.
För uppgiften att med bindande verkan avgöra rättsliga frågor utvecklades i Sverige efter hand ett rikt förgrenat system av olika myndigheter — allmänna domstolar och specialdomstolar, kollegier och länsstyrelser m. m. — med Kungl. Maj:t i spetsen. Bland dem intogo av ålder de allmänna domstolarna en särställning, som blev än mer utpräglad sedan den högsta instansen småningom (1772—1809) frigjorts från sitt gamla samband med administrationen. Detta innebar emellertid ingalunda, att Sverige accepterade den anglosaxiska föreställningen, att det endast är vid sådana domstolar, som rättsliga avgöranden i egentlig mening kunna komma till stånd. Administrativ myndighets och allmän domstols beslut voro, inom de områden, som förbehållits vardera kategorien av statsorgan, lika mycket värda.
Systemet var invecklat och svåröverskådligt.1 Och ur synpunkten av de maktdelningsläror, som under 1800-talet gjorde sig så starkt gällande, måste det ur många synpunkter te sig planlöst och principvidrigt. Å ena sidan handhade de allmänna domstolarna åtskilliga förvaltningsangelägenheter; å andra sidan voro många rättsfrågor undandragna dem.
Till skillnad från åtskilliga andra författningar försökte icke 1809 års regeringsform att åstadkomma någon rationellare funktionsfördelning; den fordrade t. ex. ej, att allt vad rättskipning heter skulle förläggas till de allmänna domstolarna. Den bibe-
höll en ordning som »måste förefalla besynnerlig för alla som den Montesquieuska maktfördelningsläran gått i blodet».1
Men kort efter regeringsformens tillkomst kom frågan om förhållandet mellan »justice» och »administration», mellan rättsfrågor och »hushållsmål» på dagordningen. Den aktualiserades i samband med strävanden dels att effektivisera styrelse och förvaltning, dels att beskära en administrativ apparat, som ansågs alltför vidlyftig och kostsam.2 Reformtankarna fingo form i ett ryktbart betänkande av 1820 »rörande rättsfrågors skiljande från de administrativa verken», som innehåller ett på principiella grunder uppbyggt, frejdigt program. Bakom detta stodo sådana män som F. Gyllenborg, G. Poppius, L. A. Mannerheim, O. Zenius och J. G. Richert. Vid 1823 års riksdag godkändes det av ett särskilt utskott. Geijer ironiserade över det sätt, varpå här praktiska betänkligheter negligerades: »detta gör ... förmodligen ingenting blott det sker efter principer».3 Men i själva verket kommo invändningarna — som redan 1820 burits fram av M. Rosenblad, L. G. Branting, S. Löfvensköld och andra — att spela en avsevärd roll. De bekanta författningarna av 1828 överflyttade visserligen ett stort antal »rättsfrågor» från »de administrativa verken» till de allmänna domstolarna, men därmed förverkligades programmet från 1820 blott styckevis och utan att man kan skönja någon fast princip för urvalet av de frågor som överflyttades.
Historien upprepades ett halvsekel senare. Sverige nåddes under 1860-talet av senkomna vågsvall från en allmän tidsströmning, som ville hävda rättskipningens supremati och särskilt ställa förvaltningen under de allmänna domstolarnas kontroll. Dessa idéer anammades villigt inom en riksdag, som just då präglades av stark misstro mot administrationen och där den förhoppningen nog ganska allmänt hystes, att »de administrativa målen allt mer och mer skola förenklas för att så småningom försvinna».4 1820 års betänkande fick sin motsvarighet i ett betänkande av ett särskilt utskott 1868, avgivet i anledning av en motion av A. W. Björck. H. L. Rydin hörde till utskottets leda-
möter och H. Forssell torde som sekreterare hava fört pennan; bland dem som vid samma riksdag och senare anslöto sig till betänkandets grundtankar, voro J. A. Gripenstedt och N. S. von Koch. Utskottet uttalade sig för att icke blott »rättsfrågor» utan även frågor »av både judiciell och administrativ natur» i regel skulle hänvisas till allmän domstol. Utskottsbetänkandet bifölls med stor majoritet av andra kammaren. Även första kammaren följde så tillvida tidsströmningarna, som den uttalade sig för att rena rättsfrågor borde gå till domstolarna och mål »av blandad judiciell och administrativ egenskap» visserligen i första instans upptagas av administrativ myndighet, men i sista instans prövas av högsta domstolen; de reservanter i särskilda utskottet som anvisat denna väg voro C. G. Mörner, H. Hamilton och L. Almqvist. Men även denna gång motsvarade resultatet blott ett litet stycke av principprogrammet. Både i högsta domstolen (av E. Carleson och J. A. Södergren m. fl.1) och i riksdagen (av J. J. Nordström, N. A. Fröman och andra) inlades kraftiga gensagor mot en doktrinär lösning av den ömtåliga frågan; Th. Rabenius framdrog och underströk erfarenheterna från Frankrike och Tyskland, där systemet med förvaltningsdomstolar just då gjorde sitt segertåg.2 Av idén om högsta domstolen såsom en överinstans över förvaltningsorganen blev i huvudsak intet annat än att domstolen under en tid (1871—94) fick handlägga fattigvårdsmål. Och överflyttningen av mål till de allmänna domstolarna blev av ganska begränsad räckvidd (k. f. 10 aug. 1877).
Sedermera har tanken på en reform i stor stil efter principiella linjer icke förmått göra sig gällande. De fortsatta principdiskussionerna om förvaltningens rättsfrågor riktades inom kort på tillskapandet av en regeringsrätt,3 och därunder berördes föga den utväg, som under liberalismens glansdagar fängslat sinnena. Fastmera möter man auktoritativa uttalanden i motsatt riktning. Ett tillfälligt utskott i andra kammaren under C. Herslows ordförandeskap förklarade 1884, att man icke fick gå längre på den 1828 och 1877 beträdda vägen. Då riksdagen 1903 uttalade sig för en
regeringsrätts inrättande, yttrade sig konstitutionsutskottet i samma riktning; I. Afzelius ansåg snarast att man redan gått för långt.
Bortsett från de tillfällen, som nu berörts, har frågan om kompetensfördelningen mellan domstolar och förvaltningsorgan hört till lagstiftningspolitikens vardagsfrågor; den har bedömts från fall till fall, visserligen ej alltid utan principiella aspekter, men framför allt från praktiska utgångspunkter — till stor del just sådana som under 1860- och 1870-talens diskussioner angåvos av reformprojektens motståndare.1 Man har helt enkelt frågat sig, huruvida den ena eller den andra kategorien av myndigheter, med hänsyn till sin organisation, sin personals kvalifikationer, beskaffenheten av den utredning som kan åvägabringas o. s. v. är bäst skickad att på ett betryggande sätt handlägga en viss sorts rättsfrågor.
Vad som skett i form av dylika partiella, om man så vill osystematiska förändringar har emellertid ej varit utan betydelse; tvärtom. Ville man försöka att giva en samlad bild av hur gränserna förskjutits under 1800-talet, skulle väl 1828 och 1877 års reformer framstå i en anspråklösare dager än den som ofta omstrålar dem; man kan ju t. ex. icke förbise, att de till mycket väsentlig del avsågo ämnen, som sedermera med indelnings-, jordbesvärs- och grundskatteväsendets avveckling förlorat all betydelse. Å andra sidan skulle man iakttaga, hurusom samma utveckling automatiskt gjort nära nog slut på det som stannade kvar hos förvaltningsmyndigheterna av den på sin tid så livligt överklagade administrativa »domsmakten», på samma gång som offentligrättsliga mål sammanhängande med levnadsförhållanden, som utvecklats under 1800-talet, i otaliga fall kommit under allmän domstols domvärjo antingen genom uttrycklig föreskrift eller i kraft av frånvaron av regler om deras behandling i administrativ väg.2 Utvecklingens gång har emellertid varit komplicerad.
Medan »rättsfrågor» överflyttats till domstolarna, hava å andra sidan »hushållsmål», som förut sysselsatt domstolarna, övergått till förvaltningsorgan; på denna väg hava särskilt de administrativa göromål, som av ålder förekommo vid häradsrätterna, småningom till största delen försvunnit.1 Det hör också med till bilden av utvecklingsförloppet, att förvaltningsorganen genom den moderna utvecklingen utrustats med mångahanda helt nya uppgifter; därigenom hava de ofta nog fått att lösa lika maktpåliggande »rättsfrågor» som dem, man på sin tid var angelägen att skilja från dem såsom egentligen hörande under domarmakten.2
Naturligtvis har utvecklingens förlopp i icke ringa grad bestämts av rättspraxis; syftet med dessa anteckningar är att meddela några iakttagelser om dess betydelse.3 Man misstager sig knappast, om man påstår, att det särskilt var under 1870-talet och — framför allt — 1880-talet, som frågor om administrativ myndighets och allmän domstols kompetens ställdes på sin spets och fingo svar som blevo vägledande för framtiden. Detta är ganska naturligt. Riksdagsförhandlingar och utredningar hade just då bragt spörsmålet under debatt. Men härtill kommer, att förvaltningen vid denna tid i mångt och mycket bröt sig nya vägar; den gamla frågan framträdde därför i delvis helt nya former.
Då parter, domstolar och administrativa myndigheter under de förhållanden, som här angivits, sökt komma till rätta de lega lata med vanskliga kompetensfrågor,4 har det på sätt och vis legat nära till hands att uppställa allmänna satser — i anknytning till den teoretiska och legislativa diskussionen — om vad som är domstolars resp. administrativa myndigheters naturliga uppgift. Men sådana lösningar hava icke haft någon grund i positiv rätt och torde knappast hava blivit accepterade av utslagsgivan-
de instanser. Man kan t. ex. knappast finna exempel på att allmän domstol ansetts behörig redan av den grund, att den omtvistade frågan befunnits vara en »rättsfråga», eller en »rent juridisk fråga», eller att den angått »enskild rätt», eller dylikt. Rättspraxis har ej heller kunnat bestämmas av den i den teoretiska diskussionen så ofta hörda satsen, att allmänna domstolar hava att ingripa, så snart det gäller att tillämpa rätten, medan de administrativa myndigheterna endast träffa skönsmässiga avgöranden.1 Lika litet hava de allmänna domstolarna böjt sig för sådana resonemang, som gått ut på att målet krävt en sådan utredning, som endast sådan domstol ansetts kunna åstadkomma.2 En annan sak är, att sådana omständigheter, som här antytts, vid tvekan om författningarnas tolkning kunnat anses utgöra ett indicium på att de ej velat undandraga frågor av dylik art allmän domstols prövning.3
Vad man har att hålla sig till är således alltfort positiva författningsbestämmelser, en ofta förbryllande mångfald av specialföreskrifter, tillkomna vid olika tider, bestämda av växlande synpunkter och ingalunda så beskaffade, att de kunnat fattas som följdriktiga uttryck för allmänna principer. Man har i så måtto icke kommit längre än 1809.
Den första fråga, vilken inställer sig inför mängden av bestämmelser, som hänvisa frågor än till allmän domstol, än till administrativ myndighet, är denna: skall lagstiftningen förstås så, att den, åtminstone på de områden, varom nu är fråga, sökt för varje slag av frågor anvisa kompetent organ, eller har man att räkna med någon allmän regel, som griper in där positiva föreskrifter saknas? Det kan icke råda tvivel om att en sådan allmän regel gäller med avseende på privaträttsliga tvister. De tillhöra allmän domstol. Men hur förhåller det sig utanför deras område? Gäller kanske här en motsatt princip: den nämligen
att i brist på positiva stadganden i annan riktning administrativ myndighet är behörig?1 Eller har på detta område lagstiftningen sörjt för en så fullständig kompetensreglering, att en allmän hjälpregel över huvud taget ej erfordras? Den sist antydda tanken kan tyckas få ett visst stöd däri, att det faktiskt finnes en stor myckenhet av positiva regler, som utskifta kompetensen mellan allmänna domstolar och administrativa myndigheter, men torde dock utan vidare kunna avvisas: erfarenheten visar ändå oförtydbart, att lagstiftningen ej är uttömmande. Den förstnämnda tanken är mera beaktansvärd. Särskilt kunde man finna ett stöd för den i RB 10: 26. Där avgränsas, låt vara i ålderdomliga vändningar, ett område, som med nutida terminologi möjligen kunde — åtminstone närmelsevis — betecknas som den offentliga rättens, och på detta område förklaras andra organ än de allmänna domstolarna vara kompetenta. Här kunde man sålunda tycka sig stå inför en huvudregel om de administrativa myndigheternas kompetens på ett visst område, skilt från privaträttens. Om man vidare beaktar, att det område, som RB 10: 26 avser, nära överensstämmer med det, på vilket konungen enligt RF § 89 har rätt att lagstifta, befinnes en sådan regel åtminstone i huvudsak överensstämma med en annan stundom hörd sats: att domstolarnas myndighet i regel blott sträcker sig därhän, att de hava att tillämpa sådan lag, som stiftats av konung och riksdag samfällt.2 Någon gång synes den här antydda uppfattningen om en omedelbart på RB 10:26 grundad åtskillnad framskymta i rättspraxis. Ett utslag av högsta domstolen 1882 har sålunda möjligen velat antyda, att positivt stöd i lag eller författning för administrativ myndighets kompetens endast skulle behövas i tvistemål.3 En sådan tolkning av RB 10: 26 torde emellertid böra avvisas. Det är enligt detta stadgande ej nog, att målet angår »den allmänna hushållningen i riket», »kronans varjehanda ingälder» eller »någons ämbete eller tjänst, högre eller ringare och
fel däri»; man får också efterse, om konungen i »särskilda stadgar» har »betrott» någon annan än domstol med »vård och inseende däröver» och med rätt att »pröva och döma» de ifrågavarande »målen». Att man sålunda icke vid en kompetensfrågas behandling kan hålla sig till RB 10:26 enbart, utan måste söka stöd i speciella kompetensbestämmelser kommer ofta till tydliga uttryck i praxis. En hänvisning till RB 10:26 anses, så vitt jag funnit, aldrig göra till fyllest; då något författningsrum åberopas såsom grund, varför ett mål ej kan upptagas av allmän domstol, är det alltid en sådan speciell kompetensbestämmelse.1 Och ofta förekommer, att en fråga av påtagligt offentligrättslig beskaffenhet utan stöd av något positivt stadgande — och alltså enbart på den grund att speciella kompetensbestämmelser till administrativ myndighets förmån saknas — upptages av allmän domstol.2
Den huvudregel om de allmänna domstolarnas behörighet, som gäller på privaträttens område, har alltså en större räckvidd: den kan — utan anspråk på processrättslig ackuratess — uttryckas ungefärligen så, att där ingen särskild kompetensregel gäller, varje fråga om straff och varje rättsanspråk, som ett rättssubjekt riktar mot ett annat, faller under allmän domstols kompetens.3 Myndigheterna äro således, här liksom i regel även eljest inom svensk rätt, befriade från den vanskliga uppgiften att göra klart för sig, om en fråga eller en rättsregel är att beteckna såsom offentligrättslig eller privaträttslig.4 Det spelar icke heller någon roll, om de subjekt, som uppträda som parter, äro offentligrättsliga eller privaträttsliga: regeln gäller om stat och kommun så väl som om enskilda personer. En annan sak är att en frågas offentligrättsliga karaktär indirekt kan bliva av en viss betydelse vid tolkningen av speciella kompetensbestämmelser. Regelns giltighet kan tydligtvis icke bestridas på den grund, att man på vissa områden, som med större eller mindre fog kunna
räknas såsom offentligrättsliga, möter positiva stadganden om allmän domstols kompetens. De få icke fattas såsom uttryck för den tanken, att på dylika områden domstolens kompetens skulle behöva uttryckligt stöd. Mången gång äro de givna i klarhetens intresse, och i andra fall finna de sin naturliga förklaring däri att de upphäva eller inskränka giltigheten av förut gällande kompetensbestämmelser till administrativ myndighets förmån. Så böra t. ex. de förut berörda författningarna av 1828 och 1877 förstås.1
Principen för kompetensfrågornas bedömande måste alltså bliva den, att man undersöker, om det finnes någon speciell regel, som hänvisar saken till administrativ myndighet,2 och vidare förvissar sig om att denna regel icke upphävts eller modifierats av någon annan, som överflyttat saken till allmän domstol.
Den åsyftade speciella regeln kan förekomma i en av konung och riksdag stiftad lag. Sådant förekom i äldre tid sällan3 men har i och med den samfällda lagstiftningens expansion blivit allt vanligare; bland sådana lagar, som ofta kommit till tillämpning i praxis, kunna såsom exempel väg-, flottleds- och fattigvårdslagarna nämnas. Den regel, som efterfrågas, kan också vara att finna i en författning, som utfärdats av konungen enligt ett i särskild lag givet bemyndigande.4 Regeln kan också härröra från konungen ensam i kraft av RB 10: 26. De här åsyftade »stadgarna» kunna vara av olika kvalitet. De kunna utgöras av förordningar, stadgar, reglementen, kungörelser o. s. v. Men enahanda kraft kan en instruktion hava; till de oftast åberopade stadgandena höra instruktionerna för länsstyrelserna och för kammarkollegium. Det finnes också exempel på att allmän domstols kompetens ansetts avskuren genom ett kungl. brev.5 Bestämmelser meddelade
av andra offentliga organ torde däremot ej vara tillfyllest.1 De myndigheter, som enligt »stadgarna» träda i allmän domstolsställe,2 äro i regel statsmyndigheter, men intet hinder finnes för att makten att »pröva och döma», i varje fall i första instans, tillägges en kommunal myndighet.3
Den makt, varmed konungen utrustats i RB 10:26, består icke enbart däri, att i denna ordning en alternativ rättsväg kan anvisas vid sidan av den judiciella, utan även däri, att domstolarnas kompetens genom en särskild stadga kan inskränkas. Regelmässigt hava också »stadgarna» en sådan innebörd. Det var med orätt som en fattigvårdsstyrelse trodde sig äga frihet att med sina ersättningsanspråk efter gottfinnande vända sig lika väl till allmän domstol som till KB.4 Bemyndigandet kan emellertid vara så att fatta, att det icke utesluter domstols kompetens; då trots ett administrativt stadgande domstolsvägen befinnes stå öppen, beror det väl dock i regel på att nämnda stadgande vid närmare granskning visar sig på ett eller annat sätt begränsa omfånget av den makt som tillerkänts den administrativa myndigheten.5
Vid undersökning av de stadganden, på vilka administrativ myndighets kompetens kan grundas, inställa sig naturligtvis varjehanda tvivelsmål rörande deras innebörd och räckvidd.6
Det kan härvid icke alltid komma an på en sträng bokstavstolkning. Det finnes exempel på att man tolkat författningar analogiskt.7 Det har också hänt, att man hållit sig till författningar,
som endast förutsättningsvis utpekat viss administrativ myndighet såsom kompetent.1 Vaga och obestämda stadganden hava, i varje fall i äldre tid, en och annan gång fått en extensiv tolkning, eller också har man dragit slutsatser om administrativ myndighets kompetens ur det allmänna sammanhanget i en författning, när den saknat en positiv, omedelbart tillämplig kompetensregel. På senare tid har man varit försiktigare med dylika slutsatser. I varje fall torde man strängare än förr fasthålla vid att det icke är tillfyllest, att en författning anförtror åt administrativ myndighet att på något sätt vara verksam inom viss förvaltningsgren; det måste finnas något stöd för dess beslutanderätt just i den föreliggande saken. Högsta domstolen ansåg 1891 — med 4 röster mot 3 — allmän domstol icke kunna upptaga talan mot stad om framdragande av gata.2 Men i ett liknande mål 1925 förklarade regeringsrätten, att sådana frågor tillhörde allmän domstols avgörande.3
Liknande iakttagelser kunna göras på straffprocessens område. I äldre tid förekom i icke ringa omfattning, att administrativa myndigheter utdömde straff och viten. Så naturligt tycktes detta, att ännu på 1880-talet kompetensbestämmelser av jämförelsevis obestämt innehåll tolkades såsom innefattande en sådan befogenhet. Sålunda ansågs 1884 — utan meningsskiljaktighet — ett stadgande att KB skulle »pröva och med slut avhjälpa» vid beväringsmönstringar uppkommande frågor medföra, att mål om ansvar för uteblivna värnpliktige icke tillhörde domstols prövning.4 I ett likartat mål 1885 voro däremot meningarna delade,5 och sedermera torde den meningen hava trängt igenom, att administrativ myndighet icke utan uttryckligt bemyndigande kan utdöma straff. Att detsamma gäller med avseende å viten, torde
efter ett utslag av regeringsrätten 1923 — där meningarna visserligen voro delade1 — få anses stå fast.
Även inför stadganden, som uttryckligen uppdraga beslutanderätt åt en administrativ myndighet, finns det utrymme för tvivelsmål. Allmän domstol skall tydligtvis träda tillbaka blott i det fall, att hos administrativ myndighet ett avgörande kan träffas,som är likvärdigt med en domstols dom. Ur ordasätten i RB 10: 26 (»pröva och döma») har man visserligen, med fullt fog, icke dragit den slutsatsen, att endast den verksamhet, som i teknisk mening kunde karakteriseras som ett dömande (administrativ rättskipning, administrativ domsrätt), skulle komma i betraktande; det är ju också i hög grad oklart, när man kan rubricera administrativ myndighets verksamhet på detta sätt.2 Men man har måst fråga sig, om det avgörande, som, eventuellt efter besvär, kan nås på den administrativa vägen, är lika allsidigt, lika definitivt, lika bindande som allmän domstols dom. Kanske är det icke av den valör som RB 10:26 avser; kanske har författningen endast betydelsen av en intern instruktion, en tjänsteföreskrift för statens organ utan verkningar i förhållande till medborgarne.3
Vid behandlingen av anspråk, som staten riktar mot enskilda, leder den här antydda frågeställningen till ett klargörande, huruvida genom administrativ myndighets beslut vederbörandes skyldighet kan fastslås med samma rättsliga verkan som genom domstols dom — allmän domstol har i dylika fall intet med saken att skaffa — eller om rätten att fatta »beslut» icke innefattar mera än en befogenhet att bestämma, vad staten skall kräva: »beslutet» blir då, i förhållande till den enskilde, intet annat än ett krav, och tvistefrågan kan, vare sig ett sådant beslut fattats eller ej, prövas av allmän domstol. En sådan analys leder egentligen ytterst till frågan, om besluten äro av beskaffenhet att i den
ena eller andra formen kunna tvångsvis verkställas. Säkert har man också många gånger ställt sig denna fråga i domstolarna. Svaret har emellertid ofta ej varit lätt att finna.1
Enahanda spörsmål inställa sig i de fall då administrativ myndighet har att besluta angående anspråk, som från enskildas sida riktas mot det allmänna. Är meningen den — så får man här fråga — att den enskilde skall låta sig nöjas med det besked, som han, eventuellt efter besvär, får från de administrativa myndigheterna? Eller äro deras »beslut» blott så att förstå, att de giva definitiv upplysning om vad staten såsom part vill — eller icke vill — prestera?2
Vid sådan tvekan, som här antytts, hava myndigheterna helt visst ofta funnit ledning i det förhållandet, att de administrativa besluten kunnat överklagas. Detta kommer stundom till uttryck i domstolarnas utslag. Sålunda har det hänt, att de såsom grund för avvisande åberopat ej blott den bestämmelse, som bemyndigar en administrativ myndighet att i första hand besluta, utan också den som handlar om besvär över dess beslut.3 Men även då så icke skett, har en liknande tanke kunnat föreligga: domstolen har ju måst beakta, att administrativ besvärsrätt enligt allmänna rättsgrundsatser i allmänhet förefinnes även då positiva stadganden därom saknas.4 Att i ett visst fall den vanliga besvärsvägen avstängts medför emellertid ingalunda, att vägen till domstolarna i och med detsamma skulle stå öppen.5
En viktig uppgift för rättspraxis har det varit att klargöra innebörden av den beslutanderätt, som tillkommer kommunala organ. 1862 års kommunalförfattningar lämnade i och för sig onekligen rum för den uppfattningen, att deras makt gentemot de en-
skilde gick ganska långt; de förutsatte ju prövning i administrativ väg, huruvida »enskild rätt» genom deras beslut blivit kränkt. En dylik uppfattning stod också på sätt och vis i samklang medtidsströmningarna; just den administrativa domsrättens argaste vedersakare voro varma vänner av kommunalstyrelsen. Men det blev tidigt nog fastslaget (i huvudsak genom beslut av K. M:t i statsrådet), att varken de kommunala myndigheterna eller K. M:t utrustats med en allmän makt att slita tvister med kommuner om enskild rätt.1 Det har ankommit på praxis att från dessa utgångspunkter närmare precisera räckvidden av de kommunala organens befogenheter. Det första försöket att definiera gränserna gick ut på att de kommunala besluten skulle vara utan kraft vid »meningsskiljaktighet i en rättsfråga, vars avgörande tillhör allmän domstol eller överexekutor eller som eljest skall behandlas i annan ordning än den för kommunalmål föreskrivna»,2 och längre har man ännu knappast kommit i doktrinen. Svaret leder ju strängt taget i cirkel, ty allmän domstols behörighet skulle egentligen bero av administrativ myndighets, icke tvärtom. I själva verket måste man vid bedömande av vad som »tillhör allmän domstol» bygga på ganska osäkra och obestämda föreställningar. Det kan därför ej förvåna, att utvecklingen i praxis kännetecknats av mycken osäkerhet om när kommun är hänvisad till talan vid allmän domstol resp. utsatt för sådan.3 Välbekant är emellertid, att vägen till allmän domstol står öppen i ganska stor utsträckning. Det är på många områden, som kommunerna måste räkna med att giltigheten av deras beslut, även om de blivit prövade i administrativ besvärsväg, kan bliva bestridd; de erfara det särskilt på den kommunala avgiftspolitikens område.4
Särskilda spörsmål inställa sig beträffande räckvidden av den beslutanderätt, som tillkommer sådana kommunala organ som byggnadsnämnd och hälsovårdsnämnd vid tillämpning av de s. k. stadsstadgorna. Man kan förstå den tvekan härutinnan, som gjorde sig gällande i begynnelsen, innan man ännu blivit van att se kommunala organ uppträda med offentlig makt och myndighet. Men då byggnadsstadgan för rikets städer förklarade fastighetsägare underkastad skyldighet att ändra olovligen utförda arbeten, »om byggnadsnämnd finner nödigt sådant att förordna», drog högsta domstolen 1879 därav den slutsatsen, att domstol icke hade att på talan från det allmännas sida förordna om sådan ändring. I utslaget underströks innebörden av den beslutanderätt, som tillkom byggnadsnämnden, genom en erinran att klagan i stadgad ordning kunde föras över dess beslut.1 Man skall här erinra sig, att den prövning, som i besvärsväg ägnas byggnadsnämnds beslut, är allsidigare än den som företages vid klagan över t. ex. stadsfullmäktiges.
Det har redan framhållits, att bestämmelserna om administrativ myndighets kompetens måste ses i sammanhang med sådana som förlagt särskilda slag av frågor till de allmänna domstolarna. Särskilt beaktansvärd är bland de sistnämnda den, som låter domstolarna avgöra tvistemål »om beståndet, uppfyllandet eller rätta tydningen av de emellan kronan eller publike verk, inrättningar eller stiftelser, å ena, och enskilde, å andra sidan, ingångne kontrakter, evad de handla om leveranser till allmänna behov, om arrenden av kungsgårdar, boställen eller andra lägenheter, eller eljest om någon kronan eller det allmänna tillkommande rättighet eller förmån» (k. f. 17/4 1828 p. 1:0).2 När en administrativ myndighet har att behandla frågor av sådan beskaffenhet, bör stadgandet härom i princip förstås så, att dess beslut i ämnet endast få karaktären av besked från ena partens sida. Detta gäller om äldre stadganden, mot vilka 1828 års författning har derogerande verkan, men också om yngre, som torde böra tolkas som innefattande förbehåll om denna författnings oin-
skränkta giltighet.1 När det står fast, att en tvist hänför sig till ett avtal mellan kronan och enskilde, kan domstol icke undandraga sig att behandla den. Detsamma gäller också om avtal mellan stat och kommun, mellan kommuner inbördes och mellan kommuner och enskilde.2 Givetvis kan mången gång tvekan uppkomma, huruvida ett förhållande skall uppfattas såsom kontraktsmässigt. Välbekant är, att man tvistat om huru i detta hänseende förhållandet mellan staten och dess tjänstemän skall bedömas. I äldre tid torde det hava ansetts givet, att statstjänstemäns anspråk på löneförmåner skulle definitivt prövas av administrativ myndighet.3 Men alltsedan början av 1880-talet hava domstolarna upptagit sådan talan.4 Denna praxis får väl till någon del sin förklaring därav, att administrativa myndigheters befattning med hithörande frågor ingalunda alltid haft stöd i sådana uttryckliga kompetensbestämmelser på vilka RB 10: 26 syftar,5 men torde också böra ses i belysning av det förhållandet att kon-
traktsteorien vid denna tid fått anslutning inom svensk doktrin.1 Med denna teori överensstämmer det också, att allmän domstol upptagit talan om vissa andra på tjänstemannaförhållandet grundade anspråk,2 men däremot icke sådan talan, som direkt avsett själva tjänstemannaförhållandets bestånd;3 kontraktsteorien har nämligen av många preciserats därhän att kontraktsförhållandet icke egentligen avser själva tjänsten utan endast därmed sammanhängande anspråk, särskilt av ekonomisk natur. Den praxis, som på avlöningsrättens område lett till en ur många synpunkter oläglig konkurrens mellan administrativa myndigheter och domstol, har varit starkt kritiserad,4 men ännu har man ej kommit till rätta med problemet om åstadkommande av en större enhetlighet.5
Särskilda svårigheter hava myndigheterna alltid haft med mål av blandad karaktär, d. v. s. sådana som, åtminstone prima facie, delvis hört till allmän domstols, delvis till administrativ myndighets kompetens. Särskilt har det ofta inträffat, att i ett mål, som egentligen fallit under administrativ myndighets kompetens, ingått en prejudiciell fråga, som fallit eller synts falla under allmän domstols, och vice versa.6 Skall man i det förstnämnda fallet räkna med en verklig begränsning av den administrativa myndighetens kompetens? Skall man tänka sig det tysta förbehållet, att den får träffa ett avgörande i huvudfrågan endast om
prejudicialfrågan är ostridig eller löst genom domstols utslag? Skall man kanske rentav antaga, att prejudicialfrågans förhandenvaro ger hela målet karaktären av domstolsfråga?1 Svaret torde kunna formuleras så, att då en sak anförtrotts åt administrativ myndighet, därmed i regel avsetts att den skall självständigt pröva den i dess helhet och därvid också, så gott sig göra låter, ingå på en prövning även av rent civilrättsliga prejudicialfrågor2 — vilket emellertid ej nödvändigtvis innebär någon begränsning av allmän domstols behörighet att upptaga samma civilrättsliga fråga, därest den skulle väckas i annan form. Det finns åtskilliga rättsfall, i vilka det ansetts att den administrativa myndighetens kompetens icke begränsats genom förefintligheten av prejudicialfrågor som med större eller mindre fog kunnat anses tillhöra allmän domstol.3 Sådan myndighet har sålunda ansetts böra pröva fråga om prästs löneanspråk mot enskilda, fastän tvisten ej gällde själva skyldigheten utan förefintligheten av solidariskt ansvar,4 fråga om ersättning för avverkad ved, fastän tvisten ej gällde prissättningen utan vedens kvantitet och beskaffenhet,5 och fråga, om ägare eller arrendator bort påföras avgift till prästerskapet.6 Att frågor om redovisning förekommit har ej ansetts begränsa den kompetens som till-
kommit administrativ myndighet.1 Vid klagan över kommunala beslut har besvärsmyndigheten ansetts oförhindrad att pröva, huruvida besluten överensstämde med testamente2 resp. gåvobrev.3 I vissa av de nu anförda fallen — t. ex. de sistnämnda — har möjligheten av talan vid allmän domstol utan tvivel ansetts stå öppen utan hinder av det administrativa beslutet, i andra icke.
På samma sätt har i många fall domstol ansetts äga att prejudiciellt bedöma förhållanden, som i och för sig fallit under administrativ myndighets kompetens. I ett mål hos högsta domstolen angående tvångsarbete ansågs det (med 3 röster mot 3) böra prövas, huruvida vederbörande vore arbetsskyldig enligt fattigvårdslagen.4 I åtskilliga lägen har allmän domstol bedömt, huruvida viss person är arbetsgivare enligt olycksfallsförsäkringslagen.5
Undantagslöst hava dock dessa grundsatser ingalunda tillämpats. Det är för det första självklart, att de ej äro tillämpliga, när t. ex. en rättsregel, som allmän domstol har att tillämpa, anknyter en rättsföljd till ett beslut av administrativ myndighet och därmed gör domstolens avgörande beroende av denna myndighets bedömande av den prejudiciella frågan. Men även när författningarna icke på detta vis uppdelat prövningen, har det i åtskilliga fall i praxis ansetts, att man måste se saken på liknande sätt. För ett sådant tillvägagångssätt kunna ju redan praktiska skäl tala. Det kan leda till påtagliga olägenheter, att beslut komma till stånd, som strida mot varandra, och det är icke heller önskvärt att domstolar inlåta sig på ämnen, som så att säga naturligt tillhöra administrativ myndighet, och vice versa.6 Det kan med hänsyn härtill hända, att administrativ myndighet, som
finner sig icke kunna ägna en sak allsidig prövning, i en eller annan form skjuter frågan i dess helhet eller den prejudiciella frågan ifrån sig. Den förda talan kan t. ex. ogillas under hänvisning till den enda väg, på vilken den tvistiga frågan anses kunna lösas.1 Det kan också hända, att myndighetens beslut erhåller en med hänsyn till den olösta prejudicialfrågan begränsad räckvidd. Det är i själva verket detta som sker i många av de fall, där ett kommunalt beslut godkännes av besvärsmyndighet med det uttryckliga förbehåll, att tvist om viss i målet ingående fråga kan föras vid allmän domstol. Likalades inträffar det, att domstol, i betraktande av den befogenhet administrativ myndighet har i en prejudicialfråga, på ett eller annat sätt begränsar räckvidden av sin prövning och sitt avgörande, eller eventuellt förklarar ett mål vilande. Vid åtal för falskdeklaration hava domstolarna tidigare avgjort målen utan hänsyn till pågående taxeringsprocess. På senare tid hava de däremot i allt större omfattning övergått till att förklara brottmålet vilande i avbidan på taxeringsmålets utgång.2 I ett mål, där käranden riktade sin talan dels mot en församling, dels mot patronus, förklarade högsta domstolen, att underrätterna bort förklara målet mot den sistnämnde vilande i avbidan på administrativ myndighets beslut i tvisten med församlingen.3 — I viss överensstämmelse med det nu sagda står, att allmän domstol ansett sig i en fråga om staten åvilande ersättningsskyldighet kunna, utan hinder av bestämmelser om administrativ myndighets befogenhet att bestämma ersättningen, upptaga frågan, vem som var berättigad till densamma.4
Mycket ofta inställer sig frågan, huruvida den behörighet, som tillkommer administrativ myndighet, sträcker sig därhän, att den i förekommande fall har att slita tvister om »mitt och ditt» — för att citera ett under debatten om den administrativa rättskipningen ofta hört slagord. Spörsmålet — som redan i det föregående här och var tangerats — uppkommer i olika former. Mycket vanliga voro i äldre tid tvister i sammanhang med allmänna besvär o. d.; även nutilldags kunna sådana tvister uppkomma, särskilt kommuner emellan. Hur långt administrativ myndighets befogenhet på sådana områden sträckt sig, har till mycket väsentlig del berott på positiva stadganden; rättsfallen äro därför ur principiell synpunkt av jämförelsevis underordnat intresse. Något liknande gäller om sådana tvister, som hänfört sig till fördelningen av statsbidrag och andra ekonomiska förmåner eller som avsett bättre rätt i avseende på nyttjanderätt till kronoegendom. Det må blott i korthet anmärkas, att lagstiftningen tenderat att förbehålla sådana ämnen, om vilka här är fråga, åt de allmänna domstolarna; redan i 1820 års betänkande hävdades ju, beträffande »allmänna skyldigheter», att allmän domstol borde »pröva enskilda käromål, som ... i anledning av dem sig yppa». Man kunde också peka på åtskilliga tveksamma fall, där praxis följt samma tendens och allmän domstol alltså ansetts böra slita tvister av nu antydd beskaffenhet.1 Men å andra sidan kunna även från senare tid exempel anföras på att det ansetts tillkomma administrativ myndighet att upptaga tvister mellan två rättssubjekt.2
Av större betydelse i nutida rättsliv är måhända en annan kategori av tvister mellan enskilda. Administrativ myndighet äger i många fall att vidga eller begränsa området för den enskildes handlingsfrihet genom auktoriserande förvaltningsakter och genom förbud. Omfånget av den handlingsfrihet för A, som på sådan väg bestämmes, kan tydligtvis vara av stor betydelse för B, och den frågan inställer sig, huruvida den myndighet, som meddelar auktoriseringsakter resp. förbud, därmed har fått i sin makt att bestämma vad B har att tåla från A:s sida. Är det kanske tvärtom så, att domstol utan hinder av vad sålunda gäller om administrativ myndighets kompetens äger upptaga B:s talan mot A? Om detta är möjligt, innebär det tydligtvis, att den administrativa myndighetens avgöranden uppfattas såsom ägande en begränsad räckvidd, som kanske kan definieras så att de allenast bestämma, i vad mån A är berättigad resp. förpliktad gentemot det allmänna.
På vissa områden har frågan besvarats av lagstiftningen. Så t. ex. är det fastslaget, att vad administrativ myndighet beslutar i fråga om patent, registrering av firma och varumärken m. m. icke är avgörande för tredje mans rätt; det står honom fritt att utan hinder av det administrativa beslutet föra talan vid allmän domstol. På andra områden har spörsmålet fått lösas av praxis. Viktigt är särskilt grannelagsrättens förhållande till de på 1870-talet tillkomna s. k. stadsstadgorna. Få år efter byggnadsstadgans tillkomst (1878) uttalades i högsta domstolen den meningen, att den offentliga byggnadskontrollen hade stor räckvidd på detta område: justitieråden Södergren, Carleson och Wedberg ansågo sålunda att en granne fick finna sig i olägenheter uppkomna genom eldstäder, »som av vederbörlig myndighet efter därom i enlighet med gällande författningar anställd prövning blivit tilllåtna». Men majoriteten utdömde skadestånd.1 Därmed fastslogs, att talan om s. k. immissioner kunde föras vid allmän domstolutan hinder av byggnadsnämnds beslut.2 Senare har allmän domstol i liknande mål icke inskränkt sig till att utdöma skadestånd utan ålagt fastighetsägare att i grannes intresse vidtaga viss ändring å fastigheten, fastän det som skulle ändras varit av byggnads-
nämnd tillåtet.1 Liknande spörsmål hava inträffat i fall där administrativ myndighet äger ingripa med förbud mot skadliga företag. Betyder detta att granne, som äger intresse av att företaget eller verksamheten inställes eller begränsas, är hänvisad till att bevaka det hos vederbörande administrativa myndighet? Göta hovrätt ansåg (1888) att ett förbud mot vissa maskiners användning, som påyrkats enligt allmänna rättsgrundsatser om immissioner, icke fick meddelas i annan ordning än hälsovårdsstadgan föreskrev. Käranden invände att hälsovårdsstadgans bestämmelser om hälsovårdsnämnds befogenhet att stadga förbud icke hindrade allmän domstol att avgöra en tvist, som »nära berörde skada, som genom olagligt intrång uppkommit å annans egendom». Högsta domstolen fann också, att hälsovårdsstadgan ej hindrade rådhusrätten att meddela förbud.2 Resultatet blev detsamma i ett fall, då ett av hälsovårdsnämnd meddelat föreläggande i saken efter besvär godkänts av regeringsrätten.3
Några år efter stadsstadgornas tillkomst lades grunden till en ny vattenrätt. Även på detta område blev frågan, i vad mån administrativ myndighets auktoriseringsakter skola vara bestämmande för tredje mans rätt, brännande. Naturligt nog inställde sig tanken, att man här icke kunde undgå att inrätta en ny sorts specialdomstolar.4 Innan denna tanke omsider förverkligades (1918), yppades naturligtvis vid många tillfällen osäkerhet, i vilken omfattning allmän domstol kunde ingripa utan hinder av administrativ myndighets befogenheter och beslut.5
Om man söker göra klart för sig, huru myndigheterna resonerat, då de i sådana tvivelaktiga fall, som berörts i den nu
lämnade översikten, och andra därmed jämförliga kommit till det ena eller andra resultatet, finner man att de ofta nog ej kunnat få tillräcklig ledning i de speciella kompetensbestämmelserna i och för sig. I många fall har man icke kunnat undgå att beakta förhållandet mellan de »stadgar» om administrativa myndigheters kompetens, som åberopats, och RB 10:26, som ju angiver det område inom vilket dessa stadgar kunna vara verksamma. Detta förhållande kan egentligen på två olika sätt bliva av betydelse. Dels kan det befinnas, att ett administrativt stadgande strider mot RB 10: 26 och i följd härav måste helt eller delvis åsidosättas. Dels kan man vid tolkningen av ett i och för sig ej fullt klart stadgande finna sig föranlåten att taga hänsyn till RB 10: 26 och giva stadgan en tydning, som stämmer överens därmed. De båda tankegångarna kunna ej alltid särhållas; emellertid är det tydligt, att den förra i svensk praxis tillämpas med stor försiktighet, och att man föredrager att, så långt sig göra låter, tillämpa den senare. Den innebär, att ett stadgande om administrativ myndighets befogenhet in dubio ej får fattas så vidsträckt, att den skulle angå andra ämnen än »den allmänna hushållningen i riket», »kronans varjehanda ingälder», »någons ämbete och tjänst, högre eller ringare, och fel däri».
Men vad ligger nu i dessa ordasätt? Här har det funnits utrymme för mycket olika meningar. Det har icke kunnat hjälpas, att allmänna — om man så vill rättspolitiska — åskådningar om det rätta förhållandet mellan rättskipning och förvaltning härvidlag utövat ett starkt inflytande, liksom liknande åskådningar kraftigt påverkat tolkningen av RF §§ 87 och 89.1 I båda fallen är det föreställningen om ett åt »rätten» i egentlig mening förbehållet och av denna behärskat område som spelat in. Man har föreställt sig vissa slag av rättsförhållanden såsom lydande under den egentliga — »civila» eller »privata» — rätten och hävdat, att RB 10:26 ej kan fattas såsom gällande även dem, vadan ej heller åt de därpå grundade kompetensbestämmelserna
kunnat tilläggas en sådan räckvidd. Så återkommer på en omväg den principiellt irrelevanta1 distinktionen mellan offentlig och privat rätt i den formen, att allmän domstols behörighet i avseende på privaträttsliga tvister icke anses kunna med stöd av RB 10:26 inskränkas. Här skall ej göras något försök att följa rättsuppfattningens förskjutningar på denna punkt. Men det bör betonas, att privaträtten i äldre tid otvivelaktigt ej ansågs så vidsträckt, att den spände över alla slags tvister mellan enskilda personer; ostridigt var ju nämligen, att åtskilliga sådana tvister handlades av administrativa myndigheter. Icke heller innefattade den alla slags kontraktsförhållanden; före 1828 behandlades tvister härrörande från kontrakt mellan kronan och enskilda i stor omfattning av administrativ myndighet. Nu för tiden förhåller det sig annorlunda. Det är icke nog med att gränserna mellan administrativ myndighets och domstols kompetens förskjutits genom positiva stadganden, t. ex. om tvister enskilda emellan och rörande kontraktsförhållanden (se ovan). Därtill kommeren mindre uppenbar, men lika fullt otvetydig förskjutning i rättsuppfattningen, enligt vilken sådant, som förut ansågs kunna hemfalla under en reglering med stöd av RB 10:26, kommit att uppfattas såsom privaträttsligt och av denna anledning fallande utanför detta lagbuds tillämpningsområde. Från sådana utgångspunkter har tolkningen av sådana stadganden, som meddelats med stöd av RB 10: 26, ofrånkomligen blivit en annan än i äldre tid.2 Det är otvetydigt, att utvecklingen av praxis, sådan den i det föregående skildrats, på många punkter påverkats av denna förskjutning i den allmänna uppfattningen. Allmänna rättsprinciper, ovanför och bakom den positiva rätten, hava exempelvis spelat en större roll än de mångahanda specialförfattningarna, då de allmänna domstolarna påtagit sig uppgiften att i vissa hänseenden draga gränser för kommunal maktfullkomlighet, och då de urskilt vissa rättsförhållanden mellan staten och medborgarne som privaträttsliga till sitt väsen och därför un-
derkastade domstols bedömande. Delvis har utvecklingen sammanhängt med lagstiftningens utveckling: att ett ämne blivit reglerat genom samfälld lagstiftning har utgjort en påtaglig anledning att uppfatta däri reglerade förhållanden såsom fallande utanför området för RB 10: 26.1 Men även den oskrivna rättens betydelse är omisskännlig. Grannelagsrättens utveckling genom reglerna om immissioner har inneburit en utvidgning av domstolarnas och en inskränkning av de administrativa myndigheternas makt. Samma betydelse har skadeståndsrättens utveckling haft. I den mån en statens skadeståndsskyldighet blivit erkänd, har det nämligen ansetts givet att domstolsvägen står öppen för sådana anspråk,2 och att alltså stadganden om administrativ myndighets kompetens, som i och för sig skulle kunna auktorisera en administrativ prövning av dem, ej kunna stänga denna väg.3
Särskilt tillspetsad blir frågan om förhållandet mellan administrativ myndighet och allmän domstol i sådana fall, där före domstolens behandling ligger ett beslut av administrativ myndighet och vice versa; redan i det föregående har det i flera fall varit fråga om dylika konflikter.
Den sist antydda frågan skall här ej beröras; den sammanhänger ju påtagligen med frågan om domars rättskraft.4 Vad åter angår den förra frågan — om allmänna domstolars beroende av administrativa myndigheters beslut — skall man erinra sig, att den står i sammanhang med den under 1860- och 70-talen aktuella idén om domstolarnas kontroll över förvaltningen.Vad man då strävade efter var icke blott en förskjutning i funktionsfördelningen utan också just en rättskontroll över förvaltningen. Idén kunde ju förverkligas — och har i någon mån förverkligats — på det sätt att domstolar få upptaga besvär
över förvaltningsakter;1 vad som i dylika fall inträffar är ju tydligen, att administrativa myndigheters beslut upphävas. Det har emellertid alltid stått fast, att ett dylikt upphävande endast kan äga rum med stöd av uttryckliga författningsföreskrifter.2 Då talan föres enligt lagen om handelsregister 6 §, blir resultatet ej att registrering häves.3 Allmän domstol har ej ansetts kunna pröva fråga om beståndet av hyresnämnds beslut.4 Men utan stöd av positiva föreskrifter om besvär o. d. kan det inträffa, att allmän domstol, utan hinder av den laga kraft som kan hava åkommit den administrativa myndighetens beslut, anser sig befogad, ej att upphäva detta, men att lämna det ur räkningen. Två tankegångar stå härvid till buds — alldeles som vid bedömandet av förhållandet mellan RB 10: 26 och särskilda kompetensbestämmelser. Antingen inlåter sig domstolen på en tolkning av det administrativa beslutet, som ger det en jämförelsevis begränsad räckvidd. Eller också finner den sig befogad att pröva dess giltighet och fatta sitt beslut utan hänsyn till det. Man kan väl icke alltid med säkerhet konstatera, vilkendera tankegången som varit den bestämmande. Tydligt är dock att domstolarna lagt sig vinn om att komma så långt som möjligt på den förstnämnda vägen och undvika den senare. Det är t. ex. i följd av den tolkning, som givits åt administrativa beslut, som domstolarna ansett sig befogade att upptaga tvister grannar emellan oberoende av byggnadsnämnds beslut, att pröva löneanspråk oberoende av vad förvaltningsorgan beslutat, och att åsidosätta kommunala beslut, som ansetts kränka enskild rätt.5 Det kan i detta sammanhang erinras, huruledes förvaltningsrättskipningen ofta inbjuder till en sådan tolkning av kommunala myndigheters beslut genom att markera, att de sakna betydelse vid bedömande av frågor om enskildas rätt gentemot kommunerna.6 Men i många
fall har domstol, ställd inför administrativa beslut, vilkas tolkning varit klar, icke undgått frågan, huruvida de, exempelvis på grund av lagstridighet eller kompetensöverskridande, borde underkännas. Denna fråga kan här ej behandlas; den skulle tarva en särskild ingående undersökning, i vilken å ena sidan finge beaktas arten av de fel, med vilka förvaltningsakter påståtts vara behäftade, å andra sidan de olika sammanhang, i vilka dylika akter kommit under domstols bedömande. Man finner exempel på att administrativa beslut, som befunnits behäftade med allvarliga fel, åsidosatts. Känt är, att sådant sker i mål om viten som förelagts av administrativ myndighet;1 även eljest förekommer det någon gång.2 Men man iakttager, om jag icke misstager mig, oftare, att domstol anser det ej tillhöra dess uppgift att inlåta sig på en prövning av administrativa besluts giltighet, eller att den i varje fall icke tilltror sig att underkänna dem.3
Domstolarna hava med ett ord visat sig synnerligen återhållsamma, då man av dem förväntat, att de skulle utöva kontroll över förvaltningen. De hava vidhållit grundprincipen, att administrativa myndigheter och allmänna domstolar äro sidoordnade, då de inom var sitt område tillämpa lag och rätt.