FINLANDS REGERING OCH

RIKSDAG I KRIGSTID.

 

AV

 

PROFESSOR  KAARLO KAIRA.

 

Jag har lovat att tala om Finlands regering och riksdag i krigstid. Det är ju under exceptionella förhållanden, sådana som de vilka rådde hos oss under kriget och därefter, som en statsförfattning ställes på prov och visar sitt värde. Vad särskilt angår Finlands statsförfattning, är det prov den under den gångna tiden fått genomgå av stort intresse på grund av vissa speciella egenskaper som denna författning har.
    Vår statsförfattning är nämligen en säregen blandning av konstitutionalism och parlamentarism, två delvis motsatta principer. I författningen, som grundar sig på folksuveränitetsprincipen, förena sig nämligen å ena sidan statsmaktens fördelning mellan självständiga organ för lagstiftning, verkställande makt och lagskipning, och å andra sidan det parlamentariska systemet, båda i modererad form.
    Genom maktfördelningen mellan regeringen och riksdagen, och inom regeringen, som enligt den finska regeringsformens terminologi innefattar både republikens president och statsrådet, mellan dessa båda verkställande organ, uppstår för vart och ett av de högsta politiska statsorganen en egen maktsfär. Därigenom införes i statsförfattningen dess dualistiska element, som ställer de politiska statsorganen i ett motsatsförhållande till varandra. Det uppstår en viss spänning mellan dessa organ, en spänning, som under givna förhållanden eventuellt kunde ha skadlig inverkan på statsverksamheten.
    Parlamentarismen inför å andra sidan i statsförfattningen dess monistiska element, som fordrar ett hänsynstagande och samarbete mellan de statsorgan, vilka beröras av denna princip.
    Det konstitutionella, dualistiska elementet, maktfördelningen, och det monistiska elementet, parlamentarismen, äro såtillvida för

 

686 KAARLO KAIRA.varandra främmande, ja till och med motsatta, att det ena elementet nödvändigtvis hindrar en följdriktig och undantagslös tilllämpning av det andra. Det uppstår således i sådana fall, somt. ex. enligt Finlands regeringsform, en viss spänning vid statsförfattningens praktiska tillämpning, då ju båda elementen, både det dualistiska och det monistiska, sträva till att förverkliga sig i största möjliga utsträckning. Båda ha sina anhängare i statslivet. Den politiska trosbekännelsen spelar ju här in.
    Då både maktfördelningen i sig själv och dess förekomst jämnsides med parlamentarismen således föranleda ett labilt tillstånd, som möjliggör en utveckling i olika riktningar, torde det vara av intresse att bilda sig en uppfattning om de erfarenheter som man under kriget fått om, huru den finska statsförfattningen fungerade under dåvarande exceptionella förhållanden. Då det gäller en statsförfattning, som bygger på demokratisk grund, komma dessa erfarenheter att belysa frågan, om det demokratiska systemet förmår få till stånd en så stark regeringsmakt och en sådan koncentration av statens maktresurser, som är nödvändig under den oerhörda påfrestning ett krig innebär. Våra erfarenheter belysa således frågan om det demokratiska styrelsesättets konkurrensduglighet med det diktatoriska under svåra tider och stora prövningar.

 

    Förrän jag går till mitt egentliga tema ber jag att få göra en kort överblick över den finska statsförfattningen, såvitt den berör regeringens och riksdagens ställning och befogenheter. Detta är av behovet påkallat för att få ett fast grepp om uppgiften och en säker grund för framställningen.
    Såsom jag redan nämnde, bygger Finlands statsförfattning i stor utsträckning på maktfördelningsprincipen. Riksdagen har sina i detalj bestämda uppgifter och befogenheter, regeringen likaså, och inom regeringen ha båda regeringsorganen sin egen maktsfär, inom vilken de äro kompetenta. Enligt regeringsformen har presidenten beslutanderätt i vissa viktiga frågor och möjlighet att utvidga sin kompetensfär genom att i förordningsväg förbehålla sig rätten att fatta beslut i ärenden, om vilka annat icke stadgats i lag. De regeringsärenden, som icke förbehållits republikens president, avgöras av statsrådet. Inom statsrådet fattas beslut dels av statsrådet i plenum, varvid minst fem ministrar böra närvara, dels av vederbörande minister såsom chef för sitt mi-

 

FINLANDS REGERING OCH RIKSDAG I KRIGSTID. 687nisterium, dels av föredragande, som förordnats att avgöra vissa ärenden av mindre vikt.
    Statsrådet har således en egen kompetensfär, liksom även presidenten. Om han också inom den sistnämnda är berättigad att fatta beslut, och icke är beroende av statsrådets åsikt, bör han dock fatta sitt beslut i statsrådet, varvid ministrarna fungera såsom ansvariga rådgivare. Enligt regeringsformen fattar nämligen republikens president, förutom i vissa ärenden, av vilka de viktigaste äro militära kommandomål och militära utnämningsärenden, sina beslut i statsrådet på föredragning av den minister, till vars ämbetsområde ärendet hör, och övriga medlemmar av statsrådet äro i tillfälle att yttra sig i ärendet förrän presidenten fattar sitt beslut. Då därtill presidentens beslut kontrasigneras av den minister, som föredragit ärendet, och befordras till verkställighet av statsrådet, är en effektiv samverkan mellan presidenten och statsrådet etablerad. En verksam kontroll av att presidenten icke överskrider sina maktbefogenheter sker därigenom att föredragande minister äger vägra kontrasignation av beslut, som befinnes stå i strid med grundlag, och att statsrådet är pliktigt vägra verkställighet av beslut som strida mot lag. Arrangemanget bereder även statsrådets medlemmar en effektiv möjlighet att påverka presidentens beslut, om också rätten att fatta beslut tillkommer presidenten allena. Tilläggas må, att vid tillfälligt förfall för presidenten utövas hans åligganden av statsministern; om förfallet är bestående, skall val av ny president förrättas.
    Parlamentarismen, som ingår i vår statsförfattning på grund av ett direkt stadgande, påbjuder medlemmarna av statsrådet att i sina åtgärder fästa avseende även vid riksdagen och riksdagsopinionen och handla så, att de inte förlora riksdagens förtroende. Medlemmarna av statsrådet kunna således i sina regeringsåtgärder icke handla fullt fritt enligt sitt eget omdöme, utan böra även taga i betraktande riksdagsopinionen, och äro beroende av denna.
    Enligt regeringsformen berör parlamentarismen direkt endast riksdagens och statsrådets inbördes förhållande. Regeringsformens 36 § stadgar om medlemmarna av statsrådet, att dessa böra åtnjuta parlamentets förtroende. Med avseende å presidenten finnes icke ett motsvarande stadgande. Så gott som enhälligt anses även parlamentarismens rättsliga inverkan inskränka sig till statsrådet. Till presidenten utsträcker sig parlamentarismen endast in-

 

688 KAARLO KAIRA.direkt. I det fall att medlemmarna av statsrådet äro av annan åsikt än presidenten och finna saken så viktig, att ett mot deras uppfattning stridande beslut av presidenten omöjliggör deras fortsatta medverkan i statsrådet, blir han nämligen tvungen att utnämna nya medlemmar i statsrådet i stället för dem, som avgått eller befriats från uppdraget såsom en följd av parlamentarismen.
    För presidentens vidkommande gäller således maktfördelningsprincipen i full utsträckning. Han har juridiskt sett full frihet att i de ärenden, som höra till hans kompetens, handla fritt. Han är oberoende av statsrådets åsikt, beroende endast av deras medverkan.
    Presidentens ställning är således i detta hänseende juridiskt mycket stark. Om han sedan praktiskt-politiskt kan hävda denna sin ställning är en annan fråga. Då det ju tillkommer presidenten att såsom innehavare av le pouvoir modérateur förmedla och jämna ut molsättningar, drager han sig självfallet i det längsta för att fatta beslut, som icke vinna medhåll inom statsrådet, särskilt om detta har stöd av parlamentet.
    För att övergå till frågan om, huru makten är fördelad mellan regeringen och riksdagen, är det skäl att framhålla, att om ock den lagstiftande makten överhuvud utövas av riksdagen i förening med presidenten sålunda att rätten till initiativ tillkommer båda och att presidenten äger att stadfästa och utfärda av riksdagen antagna lagar, har regeringen en till sitt omfång icke obetydlig rätt att utan riksdagens hörande utfärda förordningar, en rätt som i princip tillkommer presidenten, men som i viss mån utövas även av statsrådet. Vi skola snart se, att frågan om den lagstiftande makten under krigstiden varit före i form av undantagsfullmakter för regeringen. Under krigstid är rikets förhållande till främmande makter av största betydelse, varför jag erinrar om att det är presidenten, som enligt regeringsformen har bestämmanderätten härvidlag, dock sålunda att vissa fördrag med främmande makter böra godkännas av riksdagen och att för beslut om krig och fred även erfordras riksdagens bifall. Det är skäl att även framhålla, att presidenten tillkommer högsta befälet över Finlands försvarsmakt, honom obetaget att detsamma under krigstid å annan överlåta. Av befogenheter beträffande det inbördes förhållandet mellan de högsta politiska organen bör ytterligare ihågkommas presidentens rätt att förordna om nya val

 

FINLANDS REGERING OCH RIKSDAG I KRIGSTID. 689och att upplösa riksdagen. Riksdagen sammanträder utan kallelse på tid som bestämmes i lagen eller beslutes av riksdagen själv under föregående riksdag, förutom då riksdagen av presidenten sammankallats till urtima riksdag. Parlamentarismen kommer i det praktiska statslivet till synes dels vid regeringsskifte, då presidenten har att kalla till medlemmar av statsrådet personer, vilka böra åtnjuta riksdagens förtroende, dels i form av förtroendefrågor, som kunna uppstå vid behandlingen i riksdagen av lagförslag, budgeten o. a. ärenden, men särskilt genom interpellationer, som framställas av riksdagsmännen till medlem av statsrådet, eller genom meddelanden, som statsrådet önskar utom dagordningen lämna riksdagen i något ärende och som även avslutas med frågan om övergång till dagordningen och däri inbegripen förtroendefråga. Den kontroll, som riksdagen underkastar regeringen och förvaltningen, sker genom av riksdagen valda statsrevisorer och i form av granskning av de berättelser, som dels regeringen själv överlämnar till riksdagen dels avgivas av riksdagens egna kontrollorgan, såsom justitieombudsmannen, statsrevisorerna, bankfullmäktige etc. Glömmas må här icke heller det mycket effektiva inflytande riksdagen utövar på den verkställande makten och förvaltningen genom att i budgeten ─ som enligt regeringsformen fastställes av riksdagen allena utan befogenhet för presidenten att stadfästa densamma ─ specificeras de ändamål, för vilka statsmedlen böra användas.

 

    Då jag nu övergår till att berätta om rön och erfarenheter ang. de högsta politiska statsorganens verksamhet under kriget, inskränker jag icke denna redogörelse enbart till den tid, då kriget varade, till tiden för den väpnade konflikten, utan innefattar i denna även tiden före kriget, då krigsfaran såsom ett hotande moln låg över landet, och utsträcker den till närvarande tid; vi leva ju allt ännu i verkligheten i ett latent krig. Sistnämnda utsträckning av krigstiden är även juridiskt motiverad med att krigstillstånd fortfarande råder i Finland och att tid under vilken krigstillstånd är rådande i lagen om krigstillstånd benämnes krigstid. Även i denna juridiska bemärkelse leva vi i Finland allt ännu i krigstid. Enär dock tiden under vilken kriget utkämpades även juridiskt har sin särskilda karaktär ─ riksdagen var ju bl. a. samlad utom huvudstaden såsom RO 18 § förutsätter och höll sina sammanträden i Kauhajoki i Österbotten

 

    44─417004. Svensk Juristtidning 1941.

 

690 KAARLO KAIRA.─ beaktas i följande framställning skilt för sig den egentliga krigstiden fr. o. m. dec. 1939 t. o. m. mars 1940.
    Då kriget bröt ut voro förutsättningar för att taga emot denna den största påfrestning som ett folk kan utsättas för i många hänseenden gynnsamma. Det är ju visserligen allom bekant, att huvudsaken, försvarsberedskapen, var försummad, men denna sida av saken lämna vi därhän och uppehålla oss vid statens ledning och riksdagen. I detta avseende kunna vi anteckna, att ordinarie riksdagsval hade hållits i juli just innan trycket från öster på hösten började och att detta val visade anmärkningsvärt stabila styrkeförhållanden i riksdagen med en ringa förskjutning till vänster. Det var en lycka för landet att även regeringen kunde räkna med och stöda sig på ett starkt förtroende i folkets breda lager. Kallio, den demokratiske folkledaren, bonden i ordets bästa bemärkelse, vars dramatiska bortgång vi ha att beklaga, innehade ju såsom resultat av valet år 1937 rikets högsta maktställning såsom republikens president, och Cajanders samlingsministär av socialdemokrater och agrarer, landets största partier, vilka tillsammans besätta c:a 2/3 av riksdagens samtliga stolar, kunde ju även glädja sig åt ett särskilt förtroende i synnerhet bland den kroppsarbetande befolkningen. Då denna ministär sedan omedelbart efter krigsutbrottet ombildades till en allmän koalitionsregering med Ryti såsom statsminister, förefunnos de bästa förutsättningar för hela folket, särskilt för dess breda lager, att känna statsledningen såsom sin egen och enigt sluta upp kring den. Därtill kommer att den högsta militära ledningen övertogs av fältmarskalk Mannerheim, till vars förmåga som härförare man hade en absolut tilllit och som därtill genom sin utjämnande verksamhet efter inbördeskriget tillvunnit sig hela folkets högaktning och förtroende. Under en sådan statsledning och under ett sådant befäl över krigsmakten utkämpades sedan den förtvivlade kampen för landets och vi kunna även säga folkets existens.
    Regeringsmaktens organisation gick dock icke fri från störningar under efterkrigstiden. President Kallios försvagade hälsa, som gjort sig påmind redan under sommaren 1939, tvang honom vid slutet av augusti 1940 att överlämna handhavandet av presidentens befogenheter åt statsminister Ryti, som hade att samtidigt fungera såsom både statsminister och president. Under sådana förhållanden innehade denne en dubbelställning som ─ förutom den arbetsbörda och det ansvar, som därigenom koncentrerades

 

FINLANDS REGERING OCH RIKSDAG I KRIGSTID. 691hos en och samma person och som var särskilt betungande under tidens onormala förhållanden  hade sina egendomliga juridiskt intressanta särdrag, vilka här förtjäna att omnämnas. Det sätt, på vilket vår statsförfattning reglerat frågan om ersättare för presidenten vid förfall, har lett till en sådan märklig situation, att två statsorgan, vilkas ställning och åligganden äro till sin natur olika och vilkas samarbete förutsätter skilda personer såsom organbärare, för en tid förenas hos en och samma person. Denna exceptionella situation har endast delvis beaktats av statsförfattningen, som bestämmer att de ärenden, vilka statsministern ägt föredraga för presidenten, vid sådant förhållande föredragas av den främste ministern. Däremot är bl. a. tillämpningen av statsförfattningens stadganden om det juridiska och det politiska ansvaret, vilka ju äro olika för presidentens och statsministerns vidkommande, överlämnad åt tolkningen. Den juridiska ansvarigheten bereder härvid inga större svårigheter, om också vissa komplikationer. Svårare är däremot fallet med den politiska, enär samma person väl bör såsom ställföreträdare för presidenten handla lika självständigt och oberoende som presidenten själv, varemot han såsom medlem av en parlamentarisk ministär borde stå i förtroende- och ansvarsförhållande till riksdagen. Även om man kan lösa svårigheterna med att låta den parlamentariska ansvarigheten råda beträffande vederbörandes verksamhet såsom statsminister, men icke hans åtgärder såsom ersättare för presidenten, vilket ju i huvudsak löser frågan om den juridiska ansvarigheten samt delvis även den parlamentariska, är det inte möjligt att på detta sätt övervinna alla svårigheter.

    För att antyda de svårigheter som härvid kunna uppstå och icke kunna lösas genom denna enkla formel, har man endast att besinna att riksdagen under den tid presidentens åligganden utövas av statministern kan uttala sitt misstroende för statsrådet. Om det politiska läget ─ såsom fallet är t. ex. under krigstid ─ är sådant, att en upplösning av riksdagen icke är möjlig och att således krisens lösning endast genom ett entledigande av statsrådet kommer i fråga, är situationen verkligen delikat. Svårigheten ligger däri att statsministern i ett sådant fall kommer att verkställa entledigandet vars objekt han själv är.
    Det är icke möjligt att vid detta tillfälle ingå på denna fråga. Det är till fyllest att omnämna densamma och att påpeka att frågan icke har enbart teoretiskt intresse. Det har nämligen i prak-

 

692 KAARLO KAIRA.tiken förekommit två gånger, en gång under den period denna redogörelse omfattar, att regeringen blivit interpellerad under den tid statsministern omhänderhaft presidentens åligganden vid förfall för den sistnämnde. I intetdera av dessa fall kom förtroendefrågan till sakligt avgörande. I det senare kom frågan upp först sedan Rytis regering inlämnat sin demissionsansökan efter det Ryti blivit vald till republikens president. ─ Frågan kan således få praktisk betydelse.
    Vi ha ju oss alla bekant att förfallet för president Kallio sedan visade sig vara bestående och slutade med den högt ärade presidentens gripande bortgång. Följaktligen hade Finlands folk att skrida till val av en ny president. Valet av president sker ju enligt regeringsformen så att väljarna först utse 300 elektorer, vilka sedan förrätta valet av president. För att undvika politisk agitation bestämdes genom en i grundlagstiftningsordning stiftad lag att samma elektorer, som utsetts år 1937 för presidentvalet detta år, skulle förrätta även valet 1940. Den så gott som fullständiga endräkt med vilken denna lag blev antagen kom till synes även vid själva valet, genom vilket Ryti blev vald med 288 röster av 300.
    Förrän jag lämnar regeringsorganen är det skäl att beröra ett spörsmål angående presidentens åligganden som fick praktisk betydelse under kriget. Frågan gäller de befogenheter som tillkom överbefälhavaren, fältmarskalk Mannerheim genom att högsta befälet över Finlands krigsmakt överlämnades åt honom. Enligt regeringsformen äro militära kommandomål och militära utnämningsärenden, såsom ovan nämndes, i särställning såtillvida att de icke behandlas av presidenten i statsrådet. Det är tydligt att de förstnämnda, således de militära kommandomålen, överflyttas på överbefälhavaren i och med att högsta befälet överlämnas åt honom. De militära utnämningsärendena däremot, såvida det är fråga om utnämning av officerare i armén och vid flottan, tillkomma fortfarande presidenten på grund av direkt stadgande i regeringsformen. Av praktiska skäl har en restriktiv tolkning av begreppet: militära utnämningsärenden vunnit efterföljd, och från detta begrepp uteslutits bl. a. befordringar och placeringar.

 

    För att nu övergå till riksdagen, är det skäl att börja med att omnämna den stora förändring i riksdagens arbete som inträdde i och med att riksdagen under själva kriget var samlad i Kauhajoki

 

FINLANDS REGERING OCH RIKSDAG I KRIGSTID. 693kyrkoby i Österbotten. Då regeringen stannade i Helsingfors, vore man hågad att tro, att riksdagens arbete skulle blivit fördröjt och långsammare. I verkligheten forcerade riksdagen sitt arbete till den grad att ärendena vid behov löpte undan på rekordtid. Då riksdagsordningen icke uppställer andra tidsbestämningar än att tredje behandlingen av ett lagförslag må äga rum tidigast å tredje dagen efter det andra behandlingen avslutats, expedierades vid behov det förberedande arbetet i plenum och utskott samt första och andra behandlingen i vissa fall på en och samma dag, varefter lagförslaget godkändes i tredje behandling på tredje dagen efter det andra behandlingen avslutats. Riksdagen överlämnade ledningen även i de ärenden, som höra till riksdagens maktssfär, åt regeringen i sådan utsträckning att bl. a. behandlingen av budgeten medhanns praktiskt taget under ett plenum efter det statsutskottet givit sitt utlåtande. Tvärtemot tidigare vanor undveks all onödig diskussion, och då ärendenas antal även var färre och de till sin natur voro enklare, uppnådde man ett sådant resultat att protokollet för 1939 års riksdag, vilken riksdag började under förra hälften av september och avslutades den 30 januari, upptager endast 674 sidor emot c:a 2,800 sidor i medeltal för riksdagarna 1931─1938. Om man jämför dessa siffror med författningssamlingens, så märker man att den sistnämnda från 408 författningar och 1,173 sidor såsom medeltal för årgångarna 1929/1938 stigit till 560 författningar och 1,387 sidor för år 1939 och 826 författningar och 1,685 sidor för år 1940. Således en betydande stegring, som är dess mera påfallande som riksdagsprotokollen såsom nämndes under samma tid avsevärt smultit ihop.
    Att författningssamlingen oaktat riksdagens minskade arbete svällde ut såsom av ovan anförda siffror framgår, beror på det stora antal förordningar och statsrådsbeslut som under krigstiden emanerat, dels såsom hörande till regeringens ovan berörda förordningsrätt, dels på grund av de extraordinära fullmakter, med vilka regeringen utrustats under krigstiden.
    Härmed ha vi kommit till fullmaktslagarna, som under kristider överhuvud spela en betydande roll och som även hos oss under krigstiden varit och fortfarande äro av stor betydelse. Det är icke behövligt att här gå in på fullmaktslagarnas juridiska karaktär och deras betydelse inom rättssystemet särskilt ur statsrättslig synpunkt. Det är tillräckligt att hänvisa till att de betyda en förskjutning i maktförhållandet mellan regering och riks-

 

694 KAARLO KAIRA.dag och att i synnerhet de konstitutionella fullmaktslagarna, vilka ju blivit särskilt behandlade i den svenska litteraturen, i vissa staters politiska utveckling spelat en mycket stor roll. Upplysande är härvidlag, att den nuvarande regimen i Tyskland bygger på en fullmaktslag.
    Det är således förståeligt att fullmaktslagar, särskilt sådana av större räckvidd, måste väcka vissa betänkligheter. Men å andra sidan visar erfarenheten att det understundom kan befinnas nödvändigt, att den normala lagstiftningsapparaten träder tillbaka och ersättes av ett annat förfarande, genom vilket av det exceptionella läget betingade åtgärder snabbare kunna vidtagas. Världskriget gav härutinnan de rikaste erfarenheter, den ekonomiska krisen omkring 1930 likaså och det senaste kriget och nuvarande läge i särdeles hög grad.
    Finlands regeringsform innehåller intet sådant allmänt stadgande som den tyska Weimarförfattningens 48 §, enligt vilket regeringen under särskilda förhållanden har makt att i förordningsväg utfärda erforderliga stadganden.
    Den jämförelsevis vidsträckta förordningsrätt, som Finlands regeringsform även under normala förhållanden ger presidenten och i viss mån statsrådet, bereder regeringen möjlighet att snabbt vidtaga nödiga dispositioner i en större utsträckning än i demokratiska stater vanligtvis. Men det har icke varit tillräckligt. Exceptionella fullmakter ha därtill befunnits nödvändiga. Dessa särskilda fullmakter ha utfärdats genom särskilda lagar. Dessa lagar ha tillkommit dels i grundlagstiftningsordning, dels med stöd av regeringsformens 16 §, som stadgar, att sådana inskränkningar, som under krigstid eller uppror äro nödvändiga, kunna genom lag fastställas utan hinder av vad angående finska medborgares allmänna rättigheter är stadgat i regeringsformen.
    De fullmaktslagar, på vilka regeringens extraordinära förordningsrätt under krigstiden grundar sig, äro följande:
    1) Lagen om krigstillstånd av den 26 september 1930 med senare ändringar senast av den 2 mars 1940. Då denna lag tillerkänner regeringen särskilda fullmakter endast då republikens president under krig eller uppror förklarat riket eller del därav i krigstillstånd, utsträcktes den redan genom en lag av den 28 november 1930 att omfatta även tiden då krig och uppror synes omedelbart förestående och förordnande givits om mobilisering av krigsmakten eller del därav. Men icke ens denna ut-

 

FINLANDS REGERING OCH RIKSDAG I KRIGSTID. 695vidgning ansågs tillräcklig, då storkriget bröt ut sommaren 1939. Genom en lag av den 16 juni 1939 ang. stärkande av försvarsberedskapen vid krigshot, som är gällande till slutet av år 1942, gavs republikens president makt att, ändå att krigstillstånd icke förklarats, förordna att största delen av stadgandena i lagen om krigstillstånd skola lända till efterrättelse, då uppenbar krigsfara hotar riket eller mellan andra stater krig eller väpnad förveckling uppkommit eller håller på att uppkomma, som utgör en allvarsam fara för riket.
    2) Skyddslagen för republiken av den 6 oktober 1939. Enligt denna lag, som även den är gällande till utgången av år 1942, äger republikens president, då riket hotas av yttre fara, eller där uppviglingsverksamhet, som åsyftar rubbande eller upphävande av gällande statsskick eller angår rikets förhållanden till andra stater, bedrives i sådan form eller utsträckning, att den äventyrar rikets yttre trygghet eller andra livsvillkor, eller där den allmänna ordningen och säkerheten äro allvarligt hotade eller blivit kännbart störda, rätt att genom förordning stadga om alla de åtgärder, som för farans avvärjande eller för ordningens och säkerhetens bevarande eller återställande eller till förhindrande av uppviglingsverksamhet prövas vara nödvändiga.
    3) Förutom dessa två allmänna fullmaktslagar, genom vilka regeringen fått de nödvändiga fullmakterna på det militära och politiska, ävensom i stor utsträckning på det ekonomiska området, tillerkändes regeringen särskilda befogenheter på det handelspolitiska området genom en lag av den 29 december 1939  innehållande stadganden till skyddande av Finlands exporthandel. Enligt denna lag, som således tillkom mitt under brinnande krig, fick regeringen för det fall att i något land genom höjande av tullen eller införande av specialavgifter eller genom begränsning av importen eller rätten att erhålla valuta eller på annat därmed jämförligt sätt finska produkters utförsel till sagda land försvåras, rätt att medelst förordning utfärda till sin art eller bärvidd motsvarande stadganden beträffande införsel från sagda land till Finland. Även denna lag är till sin karaktär provisorisk, gällande till utgången av år 1942.
    Det är huvudsakligast genom dessa tre fullmaktslagar regeringen fått de särskilda befogenheter som det exceptionella läget under kriget och därefter fordrade. Genom dessa har möjliggjorts den tillfälliga koncentration av lagstiftningsmakten, som

 

696 KAARLO KAIRA.det allvarliga läget absolut krävde och allt fortfarande kräver. Regeringen har i stöd av dem vid behov kunnat ingripa utan dröjsmål. Dessa fullmakter ha dock visat sig otillräckliga särskilt såvitt det gäller tryggande av befolkningens utkomst. På dagordningen i riksdagen står därför en regeringsproposition med förslag till lag om reglering av näringslivet under undantagsförhållanden, genom vilken lag regeringens fullmakter komma att förfullständigas i den mån regeringen ansett det behövligt.1
    Om vi sedan fråga vad dessa fullmaktslagar betytt i praktiken, vilken inverkan de haft på lagstiftningsarbetet, så lägga vi märke till, att regeringen gjort verksamt bruk av dessa sina fullmakter, särskilt av lagen om krigstillstånd. På grund av dessa har regeringen under och efter kriget utfärdat c:a 140 nödförordnanden, av vilka c:a 100 på grund av lagen om krigstillstånd. På lagstiftningsarbetet under riksdagens medverkan har detta haft en betydande inverkan, icke så mycket på antalet av regeringspropositionerna till riksdagen, vilkas antal från att åren 1933─1938 hava varit i genomsnitt 109, år 1939 sjönk till 79, men efter kriget år 1940 steg till 180, som dess mera på lagstiftningsmotionernas antal, vilket under åren 1933─1938 var i medeltal 81, men år 1939 sjönk till 22 och år 1940 till endast 9. Man märker här en betydande utveckling till förmån för regeringens initiativ, vilken är ännu tydligare, om man tar i betraktande, att sammanlagda antalet riksdagsmotioner, således lag-, finans- och hemställningsmotionerna, nedgick från hela 411 i medeltal för åren 1933 ─1938 till 282 år 1939 och till 59 år 1940.
    Om man försöker bilda sig en närmare föreställning om regeringens och riksdagens inbördes förhållande, så får man en klar uppfattning om den ledande ställning, som regeringen intog. Regeringens propositioner godkändes för det mesta av riksdagen antingen oförändrade eller med obetydliga ändringar. Särskilt gäller detta riksdagsarbetet under själva kriget. Men även efter kriget är denna tendens påfallande. Dock icke så att riksdagen skulle godkänt regeringens förslag utan prövnnig, utan så att de ändringar som under riksdagsbehandlingen befunnos behövliga gjordes i nära beröring med regeringen och ofta i samförstånd med densamma. I viktiga frågor kunde olika åsikter

 

    1 Denna lag, den s. k. maktlagen, har numera den 6 maj 1941 emanerat och ingår i Finlands Författningssamling under n:r 203. 

FINLANDS REGERING OCH RIKSDAG I KRIGSTID. 697skarpt bryta sig mot varandra, men regeringens dominerande ställning kom även i sådana fall tydligen till synes.
    Regeringens ledande ställning är ännu mera påfallande i fråga om de förordningar och statsrådsbeslut, som utfärdats på grund av ovan berörda fullmaktslagar och som enligt dessa lagar utan dröjsmål böra delgivas riksdagen och upphävas, där riksdagen så besluter. Av dessa, som såsom sagt uppgå till ett antal av c:a 140, är det endast en, säger en, om vilken riksdagen beslöt att den skulle upphävas. Alla andra passerade lyckligt riksdagens granskning. Betecknande för pressens stora inflytande och den vikt tryckfriheten även i Finland tillmätes, är att den enda förordning, som i enlighet med riksdagens beslut sålunda upphävdes, berör övervakandet av informationsväsendet under krigstid. Omedelbart efter upphävandet emanerade i ämnet en ny förordning i vilken de punkter som förorsakade riksdagens negativa inställning hade ändrats.
    Riksdagens förtroendefulla förhållande till regeringen kommer till synes även vid handhavandet av riksdagens finansmakt. Budgeten godkändes i december 1939 under brinnande krig i plenum enhälligt nästan utan diskussion och i december 1940 för det pågående året utan större meningsskiljaktighet. Skattelagarna, även de mest tyngande, ha antagits med stor beredvillighet. Bland dem må särskilt nämnas förmögenhetsöverlåtelseskatten, som för enskilda personer kan stiga ända till 20 %, och för inhemska aktiebolag uppgår till 15 % av förmögenheten. Den delaktighet riksdagen har i upptagandet av statslån, genom att dess samtycke därtill erfordras, överlät den i stor utsträckning till regeringen genom att i december 1939 in blanco berättiga statsrådet att för bestridande av utgifter, föranledda av krigstillståndet, upptaga lån på lång återbetalningstid och kortfristig kredit enligt statsrådets prövning; vilket beslut i december 1940 för det pågående året förnyades, för långfristigt lån dock till ett visst högsta belopp.
    Vidkommande riksdagens rätt att godkänna vissa fördrag med utländska makter är det skäl att omnämna att de flesta fördrag av den natur, att riksdagens godkännande under normala förhållanden hade behövts, på grund av de exceptionella fullmakter regeringen innehar icke voro i behov av riksdagens godkännande utan kunde bringas till verkställighet i förordningsväg. Fullmaktslagarna utövade på detta sätt en betydande in-

 

698 KAARLO KAIRA.verkan även på riksdagens utrikespolitiska maktbefogenhet. Det var endast i form av efterkontroll över verkställighetsförordningarna som riksdagen kom i beröring med dessa fördrag, en beröring, som är utan praktisk betydelse, då det gäller fördrag med utländska makter.
    Vad de få fördrag ankommer, som behandlades av riksdagen i och för godkännande, bör särskilt omnämnas fredsfördraget med Ryssland. Då detta fördrag trädde i kraft omedelbart efter undertecknandet och då riksdagens godkännande till fördraget skedde först senare, blev riksdagen, vars utrikesutskott dock redan tidigare rådfrågats, ställd inför ett fait accompli utan möjlighet att fritt besluta om fördragets godkännande eller förkastande. Att så skedde är dock förklarligt i betraktande av att landet var i nödläge och att det varit i högsta grad politiskt oklokt att vid fredsunderhandlingarna fästa sig vid interna formella oegentligheter.
    I brist på tid är jag i tillfälle att endast i största korthet beröra riksdagens kontroll över regeringens verksamhet i form av interpellationer m. m. Jag inskränker mig till att endast omnämna, att lika litet interpellationerna som statsrådets meddelanden till riksdagen spelat någon roll. Även spörsmålen, som under normala tider dock ställts till medlem av statsrådet jämförelsevis ymnigt, c:a 20 per riksdag, ha betydligt minskat i antal. Vid riksdagen 1939 ställdes 3 spörsmål, men 1940 års riksdag 12 och hittills under pågående riksdag 6. Varken spörsmål eller interpellationer förekommo under själva kriget. Granskningen av berättelser, som överlämnats till riksdagen av regeringen o. a., har skett någorlunda regelbundet med undantag för själva krigstiden.
    Den åtminstone numerärt viktigaste kontrollen av regeringens åtgärder har under kriget bestått i granskningen av nödförordnanden, således förordningar och statsrådsbeslut, som utfärdats på grund av ovan omnämnda fullmaktslagar. Det har redan framhållits att regeringen äger ofördröjligen delgiva riksdagens talman sådana förordningar och statsrådsbeslut, som där riksdagen så beslutar skola upphävas. Ävenså har framgått, att så även förfarits. Det är dock först från mars månad 1940, således från tiden för krigets slut, som denna kontroll vidtog. Detta får sin förklaring dels därav att sådana åtgärder under brinnande krig måste lämnas till lämpligare tidpunkt, dels av att lagen om

 

FINLANDS REGERING OCH RIKSDAG I KRIGSTID. 699krigstillstånd, på grund av vilken de flesta nödförordningar utfärdats, i sin ursprungliga lydelse fordrade ett så omständligt kontrollförfarande, att det visade sig i praktiken omöjligt att genomföra under exceptionella förhållanden. Enligt lagens ursprungliga lydelse, som ändrades först i mars 1940, ägde regeringen snarast möjligt förelägga riksdagen proposition med förslag till nödförordnandet motsvarande lagstiftning. Då ett sådant förfarande med utarbetande av propositioner till riksdagen samt ett regelrätt omständligt lagstiftningsförfarande i riksdagen icke var möjligt under kriget, ändrades kontrollförfarandet genom ovannämnda lagändring därhän att nödförordnandet skulle förbliva vid kraft tills riksdagen beslutar att den skall upphävas. Genom denna lagändring fick lagen om krigstillstånd i nu ifrågavarande avseende samma lydelse som de andra finska fullmaktslagarna, vilka såsom kontrollåtgärd från riksdagens sida stipulerade ett enkelt riksdagsbeslut, som förmår upphäva krigsförordnandet.
    I denna punkt avvika de finska krigstidsfullmaktslagarna från motsvarande svenska. Här i landet kan nödförordnande icke utfärdas om riksdagen är samlad. Om den efterföljande parlamentariska kontrollen är i Sverige i vissa lagar stadgat, att om meddelat förordnande icke gillas av nästföljande riksdag, som skall sammanträda inom 30 dagar från det förordnandet utfärdats, skall detsamma upphöra att lända till efterrättelse. Skillnaden i den efterföljande parlamentariska kontrollen i Sverige och Finland är således den att i Sverige nödförordnandet måste gillas av riksdagen inom en viss tid för att icke upphöra att lända till efterrättelse, medan det i Finland förblir gällande, om riksdagen ej beslutar att det skall upphävas. Det svenska kontrollsystemet innehåller noggrannare korrektiv mot maktmissbruk och tager mera i betraktande riksdagens rättigheter, det finska lägger mera an på det praktiska behovet. Det är att hoppas att Sverige icke skall råka i ett sådant nödläge att det svenska systemet icke mera skulle förmå fungera.
    Det är även i ett annat hänseende som de svenska och finska konstitutionella fullmaktslagarna avvika från varandra. De förra äro mycket restriktivare i fråga om delegation av befogenheter till regeringen än de finska. Finland befinner sig i denna punkt dock i gott sällskap. Det är icke blott i vissa av de krigförande länderna, såsom England, som regeringen såväl nu som under

 

700 KAARLO KAIRA.föregående världskrig utrustats med långtgående diktatorisk myndighet, utan detsamma har varit fallet även i ett neutralt land med så gamla demokratiska traditioner som Schweiz. Under krigstider behövas långtgående fullmakter för regeringsmakten. Ju svårare krisen är desto vidsträcktare fullmakter behövas för att möta plötsligt uppkommande nya situationer. Det är genom en smidig anpassning av maktfördelningen som en statsförfattning förmår gå oskadd genom kristiderna. Även de demokratiska länderna måste härvidlag kunna anpassa sig efter tidens krav.
    Risken för att en tillfällig koncentration av makten hos regeringen skulle medföra vittgående följder för folkstyret paralyseras, åtminstone under tider av stark yttre fara, sådan som vi i Finland på sistone haft, av den synnerligen starka psykologiska inverkan dylik fara utövar på den enskilda individen, även i hans ställning såsom bärare och utövare av statsmakten. Det är typiskt för fredstidsförhållanden, att det existerar ett slags motsättning individer emellan, icke endast såsom enskilda individer med personliga särintressen, utan även mellan dem såsom utövare av stats- och politiska funktioner, liksom det även råder en viss spänning mellan individ och stat. Denna motsättning, denna spänning minskas, ja rentav försvinner vid stor yttre fara ─ därom hava vi i Finland erfarenhet från krigstiden. De personliga särintressena, den personliga maktställningen ─ allt det som skapar den normaliter så naturliga spänningen individer emellan och mellan individ och stat ─ hade ju ingen betydelse inför den stora frågan, frågan om statens, folkets, varje individs vara eller icke vara. Under dessa förhållanden förlorade även den dualistiska maktfördelningsprincipens stränga upprätthållande sin betydelse. Även de politiska organen tydde sig i sin maktutövning till varann. Så visar erfarenheten från Finland att oaktat regeringen fått vidsträckta fullmakter ville den i sitt görande och låtande ha en så intim beröring som möjligt med riksdagen och utöva sin makt i fullt samförstånd med folkets förtroendemän i riksdagen. Regeringen stod i oavbruten kontakt med riksdagens utrikesutskott─ som i Finland jämsides med sin egentliga uppgift såsom förberedande organ för riksdagens plenum tilldelats samma funktion som den svenska utrikesnämnden, således ställning av rådgivande organ för regeringen i utrikespolitiska frågor. Och i andra frågor rådgjorde regeringen oavbrutet med en delegation

 

FINLANDS REGERING OCH RIKSDAG I KRIGSTID. 701av riksdagspartiernas förtroendemän, en inofficiell institution som möjliggjorde formfria förtroliga rådplägningar mellan regeringen och riksdagsgrupperna.
    Jag vågar fälla omdömet, att Finlands statsförfattning med sin dubbelkaraktär av en blandning av konstitutionalism och parlamentarism och sin därav härflytande naturliga böjelse för att anpassa sig efter de förhandenvarande förhållandena och det praktiska behovet under den svåra tid som landet genomgått i stort sett bestått provet.
    Det förtjänar i detta sammanhang att omnämnas, att av de många demokratiska författningar, som efter världskriget 1914—1918 uppstodo, Finlands konstitution är den enda som numera är gällande. Viktiga förutsättningar härför ha säkerligen varit en smidig anpassning av maktfördelningen, som gjort den nödvändiga maktkoncentrationen hos regeringen under krigstiden och andra kristider möjlig, och ett taktfullt bruk av de exceptionella fullmakterna i nära samförstånd med folkets förtroendemän i riksdagen.