NÅGRA ANTECKNINGAR OM UTLÄNDSKMEDBORGARES PERSONLIGA FRIHETENLIGT SVENSK RÄTT.
AV
JUR. DR HILDING EEK.
De handlingsregler som svensk lagstiftning innehåller äga i princip tillämplighet även på utländska medborgare, som vistas i Sverige. Undantag göres icke ens för de exterritoriella. Den exterritorialitet, som vissa personer på grundval av vedertagna folkrättssatser åtnjuta, innebär visserligen att de icke underkastas svensk jurisdiktion eller göras till föremål för tvångsåtgärder från svenska myndigheter, men i stället reagera dessa på diplomatisk väg mot åsidosättande från sådana personers sida av svenska rättsregler. Intrång i de exterritoriellas personliga frihet kommer på detta sätt icke i fråga så länge exterritorialiteten består och försåvitt icke svenska myndigheters ingripande påkallas av den exterritorielles hemstat. Beträffande övriga utlänningar i Sverige följer av den angivna principen, att de frihetsberövanden som förekomma i svensk rätt även kunna gälla dem.
Detta betyder först och främst att en utlänning, som vistas i riket, kan ådömas frihetsstraff i anledning av brott mot svensk lag. Förutsättningarna härför med hänsyn till orten för brottets begående framgå av SL 1: 2. Om brottet begåtts »inom riket» är utlänningen alltid underkastad svensk straffrätt. Brottsrekvisiten och straffsatserna äro i allmänhet desamma för svenskar och utlänningar. Emellertid blir utlänningen i en del fall ställd på särskilt sätt. Vissa brott kunna således endast begås av honom
som gärningsman, t. ex. överträdelse av ett förbud för utlänning att beträda visst område. Å andra sidan kan en utlänning icke straffas för t. ex. undandragande från krigstjänstgöring, eftersom värnplikt icke åligger honom. Utlänningens frihet från krigstjänstgöring står i överensstämmelse med en i allmänhet vedertagen folkrättslig grundsats. Utländsk medborgare kan emellertid tvångsvis uttagas för utförande av luftskyddstjänst inom industriluftskydd och enskilt hemskydd och kan följaktligen även straffas för underlåtenhet att utföra ålagda uppgifter. Vissa begränsningar av utländsk medborgares straffbarhet följa av speciella folkrättsliga grundsatser. Fientliga krigsmän, vilka i sitt eget lands uniform bedriva underrättelseverksamhet å krigsmaktens operationsområde, skola sålunda, om de gripas, behandlas som krigsfångar.1 Det finns emellertid icke några folkrättssatser av större räckvidd, som enligt sitt innehåll begränsa de enskilda staternas handlingsfrihet vid utformningen av den nationella straffrätten.2
Av principen om strafflagens tillämplighet även på den utländske medborgaren följer, att också de straffprocessuella frihetsberövandena kunna drabba honom. I vår rätt förekommer jämväl skilda former av administrativa frihetsberövanden,3 internering enligt sinnessjuklagen, alkoholistlagen, epidemilagen och lex veneris, tvångsarbete, kvarhållande på fattigvårdsanstalt, skyddsuppfostran. I den mån dessa ingrepp företagas provisoriskt, i avbidan på efterföljande prövning av frågan om ingreppets fortvaro, sammanhållas de i stort sett av det gemensamma syftet att motverka en i den ifrågavarande personens »sociala attityd» liggande aktuell fara för samhället. Det blir därför en självklar sak att ett sådant ingrepp måste kunna företagas också mot en »farlig» utlänning. De icke provisoriska administrativa frihetsberövandena uppbäras av skilda socialpolitiska syften.4 Här är det i vidsträckt omfattning fråga om att bereda vård åt den, som icke är förmögen att draga försorg om sig själv. Den meningen har vissa skäl för sig, att var stat har att sörja för den
sociala omvårdnaden om egna medborgare. Å andra sidan kunna vårdbehövande utlänningar, som vistas här i landet, icke gärna lämnas vind för våg. Ett sådant handlingssätt skulle strida mot den anda av humanitet, varav man i Sverige önskar se lagstiftningen och lagtillämpningen besjälade, och kunde även vara ägnat att störa den goda ordningen. Principen är därför att de socialpolitiskt motiverade ingreppen i personlig frihet även kunna avse utlänningen; han kan interneras enligt lex veneris, epidemilagen, sinnessjuklagen och alkoholistlagen och kan även omhändertagas för skyddsuppfostran. I fattigvårdshänseende är den utländske medborgaren såtillvida likställd med svenska medborgare som fattigvård enligt fattigvårdslagen § 1 skall utges även till honom. Utlänningen förvärvar dock icke hemortsrätt; vederbörande fattigvårdssamhälle erhåller enligt fattigvårdslagen § 60 gottgörelse av staten för den fattigvård som lämnas utlänningen. Emellertid skola åtgärder företagas för den utländske understödstagarens hemsändande, varom beslut fattas av K. M:t (fattigvårdslagen § 61). Enligt kungörelsen den 23 febr. 1934 ang. handläggningen av ärenden om hemsändande av vissa nödställda utlänningar skall hemsändande icke ske, då humanitära skäl tala däremot. Det kan alltså i en del fall bli fråga om att kvarhålla en utländsk medborgare på svensk fattigvårdsanstalt. Även kvarhållande efter arbetsföreläggande är möjligt. Teoretiskt torde väl också frihetsberövande enligt fattigvårdslagen § 73 av den, som efter att ha gjort sig skyldig till lösdriveri eller bettleri överförts till fattigvårdsanstalt, kunna förekomma mot utländsk medborgare, men man måste räkna med att åtminstone under normala förhållanden beslut i stället i allmänhet träffas om utvisning. Enligt utlänningslagen § 31 äger länsstyrelse förordna om utvisning från riket av bland andra »den som beträdes med lösdriveri eller bettlande» eller som »gör sig skyldig till yrkesmässigt hasardspel, yrkesmässigt utövande av otukt eller utnyttjande av annans otuktiga levnadssätt». Administrativt frihetsberövande i form av tvångsarbete för lösdriveri behöver icke annat än undantagsvis ifrågakomma beträffande utlänning. Det finns möjlighet för K. M:t att hemsända även t. ex. en sinnessjuk eller en könssjuk, som man icke önskar i fortsättningen behålla på svensk anstalt.
Överhuvudtaget är den utländske medborgarens ställning särpräglad genom att han icke anses ha någon obetingad rätt att vistas här i riket; vid sidan av utvisningsbestämmelserna i ut
länningslagen § 31 samt stadgandena där om avvisning, förpassning och förande ur riket finns i § 37 en generell bestämmelse, enligt vilken K. M:t må förordna om utvisning, »där sådant av hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse finnes påkallat». Medan den svenske medborgaren numera icke kan förvisas från statsområdet är utlänningens personliga frihet alltid villkorad genom möjligheten av utvisning eller till sin verkan motsvarande åtgärder. Staterna anses visserligen enligt särskilt äldre folkrättsdoktrin skyldiga att upprätthålla viss samfärdsel med varandra. Ett principiellt avvisande av all handels- och personsamfärdsel skulle vara oförenligt med grunderna för den europeiska folkrätten, säger sålunda HOLTZENDORFF.1 Men denna syn på tingen delas i allmänhet icke av moderna författare.2 Och även de äldre anse det överensstämmande med folkrätten att en stat själv i särskilda fall avgör om den vill mottaga eller fortsätta att hysa en främling eller icke. Enligt det svenska kungliga brevet av den 19 febr. 1811 fordrades K. M:ts särskilda tillstånd för att en utlänning skulle vinna tillträde till riket. I överensstämmelse med en allmän liberal utveckling mildrades efterhand de stränga bestämmelserna och efter förordningen den 21 sept. 1860 behövde utlänningen icke ens längre vara försedd med pass. Inga särskilda hinder kvarstodo för en utlänning att inkomma i riket och bosätta sig där.3 Lagen den 14 sept. 1914 ang. förbud för vissa utlänningar att här i riket vistas byggde helt på det fria folkbytets princip. De restriktiva tendenser som framträtt under världskriget och tiden därefter satte emellertid sin prägel på utlänningslagen av den 2 aug. 1927 och ha i än högre grad tagit sig uttryck i nu gällande lagstiftning.
Det liberala folkutbytets princip var möjlig så länge knapphet på arbetstillfällen icke rådde och utomeuropeiska länder, särskilt i Amerika, alltjämt utan restriktioner mottogo invandrare. Möjlighet att befria sig från enskilda icke önskliga individer stod under denna tid alltid till buds och det fanns icke särskild anledning att tillsluta gränserna. Restriktionerna inträdde på grund av ar
betslösheten, de utomeuropeiska ländernas nya immigrationspolitik och den politiska oro, som i allt högre grad kom att känneteckna förhållandena såväl inom som mellan de olika staterna. Utlänningspolitiken har ytterligare komplicerats av flyktingsproblemet. Efter världskriget har en mängd statslösa personer måst omhändertagas och därefter har ett nytt flyktingsproblem uppstått genom utvandringen från skilda diktaturstater. Under de senaste krigsåren ha slutligen många människor från krigshärjade länder sökt skydd bland annat i Sverige. Gentemot dessa flyktingar är Sverige att betrakta som asylland. När det inom folkrätten talas om »asylrätt» förstås därmed icke som ofta i det allmänna språkbruket någon rätt för en politisk flykting att mottagas i ett främmande land och få kvarstanna där. »Asylrätten» tillkommer enligt folkrättsdoktrinen varje suverän stat. Den är ett utflöde av den s. k. territorialhögheten och innebär att staterna icke äga inskrida mot personer som befinna sig på en annan stats territorium samt att varje stat själv äger avgöra vilka personer den önskar mottaga på sitt område.1 Emellertid har mellan staterna utbildat sig en viss ordning, enligt vilken de till varandra utlämna personer, som gjort sig skyldiga till brott, med undantag för s. k. politiska förbrytare.2 Enligt lagen den 4 juni 1913 ang. utlämning av förbrytare sker utlämning från Sverige även till stat med vilken särskild generell överenskommelse härom icke träffats. Bland de närmare villkoren för utlämning återfinnas bestämmelser, att utlämning ej må medgivas för gärning, som enligt svensk rätt skulle vara att anse som tryckfrihetsbrott (§ 5) eller, med vissa inskränkningar, för politiskt brott (§ 7) eller för gärning, som enligt svensk rätt skulle vara att anse som brott mot strafflagen för krigsmakten (§ 6). Personer som till följd av dessa bestämmelser icke skola utlämnas kunna emellertid utvisas, om deras närvaro i landet icke är önsklig. Men de böra icke utvisas
till det land varifrån deras utlämnande begärts. Om utvisning gäller, att utlänningen ej bör befordras till »land varifrån han av politiska orsaker flytt eller till land varest han kan antagas icke åtnjuta trygghet mot att bliva återsänd till förstnämnda land» (utlänningslagen § 37, jfr § 36). Motsvarande restriktion gäller enligt utlänningslagen § 30 beträffande verkställigheten av beslut om förpassning. Icke heller bör utlänning, som ankommer till rikets gräns, avvisas, om han av politiska orsaker flytt från annat land och söker skydd i Sverige (jfr utlänningslagen § 20). De nu återgivna bestämmelserna bereda den politiske flyktingen en viss trygghet, ehuru de ju icke i och för sig innehålla något om att han äger kvarstanna i riket. Det förhåller sig blott så, att han härifrån skall befordras till land, dit han utan risk kan bege sig. Nu medföra särskilt krigsförhållandena att med tilllämpning av denna grundsats i ett stort antal fall möjlighet icke föreligger att avvisa en utlänning eller att verkställa beslut om utvisning eller förpassning. Enligt uppgifter i den promemoria ang. utlännings omhändertagande i förläggning eller tagande i förvar, som den 1 augusti 1943 avgivits av sakkunniga för översyn av gällande utlänningslag m. m., (i fortsättningen kallad Promemorian)1 uppgick antalet flyktingar här i landet vid nämnda tid till 22,000, varav omkring 17,000 norrmän. Siffrorna visa en tendens till fortgående stegring. Det må blott erinras om det icke obetydliga antal danskar som under senare delen av 1943 flytt till Sverige.2 I och för sig betraktas åtskilliga av de utlänningar som mottagits i Sverige såsom icke önskliga i riket och i en del fall anses statens intresse av att icke behålla dem inom gränserna som särskilt starkt. Vissa utlänningar kunna exempelvis misstänkas för avsikt att här bedriva en verksamhet som riktar sig mot rikets säkerhet.3 På detta sätt har problemet uppkommit om spe-
ciella frihetsberövande åtgärder mot utlänningar vid sidan av de judiciella och administrativa frihetsberövanden, vartill även svenska medborgare göras till föremål. Det är av intresse att undersöka i vad mån omständigheter av konstitutionell eller internationellt-rättslig art påverka detta problem.
RF § 16 innehåller bestämmelsen, att »konungen bör . . . ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, utan att han lagligen förvunnen och dömd är». Frågan uppställer sig, om detta stadgande har avseende också på utländska medborgare. Med hänsyn till paragrafens ålderdomliga ursprung kunde man vara böjd att förneka detta. För staten i modern mening är kännetecknande, att den omspänner ett visst territorium, inom vilket den har monopol på utövande av sin tvångsmakt.1 Rättsreglerna ha i allmänhet en viss anknytning till territoriet; de förutsätta andra regler som ange territoriets omfattning. Under äldre tider hade territoriebestämningen emellertid mindre betydelse än den personella bestämningen. Staten var framför allt en organisation av vissa människor.2 Ett utmärkande drag i de germanska folkens samhällsordning var, skriver KREUGER, den så kallade förbundsförfattningen, varigenom samhällets medlemmar bildade ett slags bolag med gemensamt ansvar för rättstillståndets upprätthållande; då bördorna ensamt ålågo bolagsmännen, kommo också fördelarna ensamt dem tillgodo.3 Att med utgångspunkt från dessa tankegångar undersöka innebörden under rättsutvecklingen av det rättsmaterial, som från landslagens konungaed vandrat över till § 16 i gällande regeringsform, synes vara en intressant uppgift. Resultatet skulle ha aktuell betydelse, om de nyss återgivna orden i paragrafen alltjämt tolkades så, att konungen och honom underordnade myndigheter icke äga till verkställighet befordra andra beslut om frihetsberövande än sådana, som innefatta att den ifrågavarande personen blivit »lagligen förvunnen och dömd», d. v. s. efter rannsakning övertygad om brott och därefter genom dom i teknisk mening — icke genom ett myndighetsbeslut vilket som helst — ålagd att mista friheten. Denna tolkning upprätthålles emellertid icke. RF § 16 har varit före
mål för en »förvittring». Stadgandet anses numera icke innebära annat än ett förbud mot godtyckliga, på föreskrifter av lagstiftnings allmängiltiga natur icke stödda åtgärder från K. M:ts eller de K. M:t underställda myndigheternas sida, som innebära eller medföra »fördärvande» till personlig frihet.1 Då RF § 16 sålunda numera endast innehåller en låt vara viktig högsta förvaltningsprincip, som måste anses gälla för all förvaltningsverksamhet, komma dess föreskrifter även utlänningar till godo.2 Till följd av RF § 16 bör därför t. ex. polismyndighet anses förhindrad att utan stöd av särskilt lagstadgande mot en utlänning företaga en frihetsberövande åtgärd, som med hänsyn till sin varaktighet och intensitet är att beteckna som ett »fördärvande» till personlig frihet.3 Lagstiftningen innehåller särskilda bestämmelser om frihetsberövande åtgärder mot utlänningar. Några »säkerhetsåtgärder» el. dyl. vid sidan härav kunna icke anses förenliga med RF § 16.
Emellertid innehåller RF § 16 enligt den vedertagna tolkningen icke någon legislativ princip, några riktlinjer för lagstiftningen. Och icke heller på annan plats i grundlagarna ges några föreskrifter om innehållet i särskild lagstiftning angående utländsk medborgares personliga frihet. En inskränkning i lagstiftarens handlingsfrihet kan däremot tänkas föranledd av traktater, däri Sverige åtager sig att behandla viss främmande makts undersåtar på särskilt förmånligt sätt. Det har sålunda förekommit i äldre traktater, att Sverige förbundit sig att tolerera viss stats medborgare inom territoriet.4 Vid sidan härav innehåller också folkrätten en del grundsatser om utlänningars behandling. Dessa grundsatser föra icke långt. I den senaste systematiska folkrättsframställningen i nordisk doktrin, Ross' »Lærebog i Folkeret»,5 heter det, att varje medlem av de civiliserade staternas samfund är skyldig att respektera »et vist Mindstemaal af menneskelige Rettigheder», »Civilisationens Mindstekrav». Staten måste visa aktning även för utlänningens person. Bland annat måste den skydda honom mot »vilkaarlig Frihedsberøvelse». Så långt stämmer den allmänna folkrättsliga grundsatsen med den nyss behandlade
maximen i RF § 16. Ross anför även, att »som det nødvendige Supplement til de materielle Rettigheder» kräves att utlänningen har möjlighet till rättegång. Uppehållsstaten har att bereda honom »em hæderlig Retspleje», som uppfyller elementära fordringar på en rättslig procedur. Eljest föreligger ett brott mot folkrätten, denial of justice. Detta utlänningens i folkrättens namn framförda krav på »hederlig rättegång» tar i första hand sikte på att ett straffprocessuellt förfarande mot en utlänning skall vara korrekt, han skall ha tillfälle att försvara sig och att rådgöra med advokat, han skall behandlas som oskyldig intill dess lagakraftvunnen dom föreligger o. s. v. Det avser också hans möjlighet att vid domstol försvara sina ekonomiska och andra privaträttsliga intressen. Men den ifrågavarande folkrättsgrundsatsen måste också kunna åberopas vid tillfällen, då en frihetsberövande åtgärd mot en utlänning ifrågasättes på andra grunder än straffrättsliga. Frihetsberövanden efter beslut av administrativ myndighet äro alltid diskutabla ur rättssäkerhetssynpunkt. Emellertid torde det icke kunna sägas, att varje ingrepp i administrativ väg mot t. ex. en sinnessjuk eller en alkoholist måste strida mot »Civilisationens Mindstekrav». Något annorlunda ställer det sig med de speciella ingripandena mot en utlänning, som icke skulle kunna berövas friheten med stöd av de lagföreskrifter, som äro tilllämpliga på uppehållsstatens egna medborgare. Här kunde den meningen förfäktas, att folkrättsliga grundsatser borde leda till, att en frihetsberövande åtgärd av större varaktighet endast borde ske efter det utlänningen erbjudits en »hederlig rättegång». I varje fall borde förfarandet vara så anordnat, att det skänkte utlänningen en trygghet som ungefär svarar mot den som den hederliga rättegången erbjuder. Man kommer på detta sätt fram till resultatet, att folkrätten innehåller vissa krav på lagstiftaren och följaktligen går längre än RF § 16. I vad mån är då den svenska lagstiftaren »bunden» av en sådan folkrättssats? — i vad mån kan den, för att uttrycka förhållandet mer realistiskt, verka motivbildande på honom? Härom må i detta sammanhang blott anföras, att det system av handlingsregler, som folkrätten utgör, enligt folkrättens begrepp ju har avseende på staterna. Staternas »laglydnad» gentemot folkrätten är dock ingalunda jämförlig med individens gentemot den interna rättsordningen. Ju mer vag en folkrättsgrundsats är, ju lättare är det för en stat att »tolka» den efter vad som passar dess intressen. Och något konstant intresse
av att följa folkrättens grundsatser ha staterna icke.1 Den svenske lagstiftaren har likväl anledning beakta, att en behandling av utländska medborgare i Sverige, som i dessas hemländer uppfattas som folkrättsstridig, kan ge anledning till en motsvarande oförmånlig behandling av svenska medborgare som vistas där. De »statslösa» främlingarna sakna visserligen omedelbart en skyddsmakt, som kan taga sig an deras intressen. Men de ha å andra sidan ett visst stöd av den uppfattning, som är förhärskande inom civiliserade stater, att ett minimum av rättigheter även bör tillförsäkras dem.2
Mot denna bakgrund har man nu att betrakta de särskilda frihetsberövande åtgärder mot utlänningar som förekomma i Sverige. Huvudtyperna därav äro två, förvar och omhändertagande för vistelse i förläggning.
Institutet förvar avser enligt sin konstruktion i utlänningslagen en provisorisk åtgärd, syftande till att trygga genomförandet av ifrågasatt eller beslutat avlägsnande ur riket av en utlänning. Polismyndighet äger enligt skilda stadganden i utlänningslagen (§§ 20, 24, 27 och 33) taga utlänning i förvar.3 Anmälan om åtgärden skall göras till länsstyrelsen. Beslut om förvar kan även träffas av länsstyrelsen enligt utlänningslagen §§ 27, 30, 32 och 38. Vidare äger enligt kungörelsen den 1 sept. 1939 med vissa särskilda föreskrifter om tillsyn över utlänningar § 13 länsstyrelse även förordna om tagande i förvar av utlänning, till vars omhändertagande i förläggning anledning anses föreligga. Länsstyrelsen skall i samtliga fall underställa fråga om utlännings hållande i förvar K. M:ts prövning, om behov föreligger att kvarhålla utlänningen utöver två månader. Det torde emellertid endast i undantagsfall bli fråga om att utsträcka förvar som provisorisk åtgärd över så lång tid. I den mån bestående hinder föreligga mot utlänningens avlägsnande ur riket blir han nämligen, om han icke kan friges, som regel omhändertagen för att vistas i förläggning. Utlänningslagens föreskrifter ge vid handen, att frågan om förvar som provisorisk åtgärd skall bedömas efter en avvägning mellan utlänningens frihetsintresse och riskerna av att han lämnas fri. I utlänningslagen §§ 27 och 33 uppställes uttryckligt som
förutsättning för polismyndighets tagande i förvar av utlänning, som den anser böra förpassas ur riket eller utvisas enligt § 31, att det kan »skäligen befaras att utlänningen avviker». I §§ 27, 32 och 38, som röra beslut av länsstyrelse, heter det, att denna äger taga utlänning i förvar, »när omständigheterna därtill föranleda». Ovillkorlig är åtgärden icke i något fall. Utlänning som tages i förvar skall enligt kungörelsen den 18 sept. 1943 med vissa föreskrifter ang. utlännings hållande i förvar intagas i statens fångvårdsanstalt, polisarrest eller härads- eller stadsfängelse. Frihetsberövandet har alltså en betydande intensitet. Även den tid, varunder det kan äga bestånd utan att K. M:ts prövning erfordras, gör åtgärden till ett allvarligt ingrepp i den personliga friheten och någon särskild utredning till stöd för dess företagande utöver den som verkställts för bedömande av frågan om utlänningens avlägsnande ur riket behöver icke föreligga ens då K. M:t fattar beslut i ärendet. Åtgärden kan under dessa omständigheter lätt te sig godtycklig för utlänningen. Behovet av snabba provisoriska ingripanden är emellertid uppenbart och svårigheter möta utan tvivel, särskilt under oroliga tidsomständigheter, att ytterligare begränsa eller fixera ingreppets varaktighet. Annorlunda ställer sig bedömandet då institutet förvar innebär ett »definitivt» frihetsberövande.
Definitivt frihetsberövande genom förvar förekommer i två former. Den ena formen grundar sig på stadgandena i utlänningslagen. Fall kunna nämligen förekomma, då hinder möta mot en utlännings avlägsnande ur riket och omhändertagande i förläggning icke anses innebära ur säkerhetssynpunkt tillräckligt sträng övervakning av honom. Det provisoriska frihetsberövandet genom förvar kan då övergå till ett definitivt sådant. Den andra formen grundar sig på bestämmelse i den nyss nämnda kungörelsen d. 1 sept. 1939 i dess nuvarande, genom kungörelse d. 18 sept. 1943 (nr 714) senast ändrade lydelse. Denna kungörelse har utfärdats med stöd av § 54 i utlänningslagen, där det heter, att K. M:t »i händelse av krig eller fara för krig eller där sådant för rikets försvar eller eljest på grund av särskilda omständigheter prövas erforderligt», äger meddela de särskilda bestämmelser som finnas nödiga med avseende bland annat å utlännings rätt att uppehålla sig i riket eller att vistas å viss ort inom riket. Ehuru ordalydelsen i stadgandet icke ger direkt stöd åt en sådan tolkning har det ansetts ge K. M:t fullmakt att meddela föreskrifter också om verkliga frihetsberövande åtgärder mot utlänningar. I § 14 av kungörelsen heter det, att socialstyrelsen må förordna, att utlänning som omhändertagits i förläggning i stället skall tagas i förvar. Finner styrelsen behov föreligga att hålla utlänningen i förvar utöver två månader skall frågan därom inom samma tid underställas K. M:t. Förutsättningen för dylik förvandling av ett omhändertagande till förvar är enligt sistnämnda lagrum, att utlänningen avvikit från förläggningen, visat upprepad ohörsamhet mot de för denna gällande ordningsföreskrifterna eller att »eljest sådana särskilda omständigheter föreligga att utlänningen bör på kortare eller längre tid omhändertagas på annat sätt än i förläggning». I detta sista fall behöver man
alltså inte ha att göra med en rent disciplinär åtgärd; det är fastmer så att omhändertagande i förläggning anses som en alltför lindrig åtgärd med hänsyn till utlänningens farlighet för statens säkerhet.
I Promemorian1 omtalas, att K. M:t i vissa fall direkt förordnat om utlännings hållande i förvar i avbidan på verkställighet av beslut om hans avlägsnande ur riket. Sådant förordnande — som skulle kunna betecknas som en tredje form av definitivt frihetsberövande genom förvar — synes grunda sig på utlänningslagen § 54. Det kan ifrågasättas om det står i överensstämmelse med RF § 16 att K. M:t genom förfogande in casu berövar en utlänning friheten, särskilt om åtgärden icke avser ett i tiden näraliggande avlägsnande ur riket utan i verkligheten innebär ett definitivt frihetsberövande i det att man ingenting vet om den tidpunkt då avlägsnandet kan bli möjligt.
Lagstiftningen innehåller numera vissa möjligheter för den som blivit tagen i förvar att få framföra sina synpunkter angående frihetsberövandets fortvaro samt att söka gendriva de skäl, som för myndigheterna motivera åtgärden. Den som tagits i förvar av socialstyrelsen enligt § 14 i 1939 års kungörelse skall sålunda inställas till förhör inför länsstyrelsen på samma sätt som personer, vilka omhändertagits i förläggning.2 Något obligatoriskt förhör förekommer icke i fråga om andra i förvar tagna utlänningar. Men då fråga om förvar underställts K. M:t kan före ärendets avgörande förhör inför länsstyrelsen anställas efter K. M:ts förordnande. Och vidare har efter beslut av 1943 års riksdag genom införande i utlänningslagen av en ny paragraf, betecknad 49 a §, möjlighet beretts K. M:t att förordna om förhör vid underrätt angående omständighet av betydelse för avgörande av ärende om bland annat förvar.3 I kungörelsen d. 18 sept. 1943 med vissa föreskrifter angående utlännings hållande i förvar § 13 har föreskrivits, att fångvårdsstyrelsen senast sex månader efter K. M:ts beslut om utlännings hållande i förvar skall med eget utlåtande hos K. M:t anmäla frågan om utlänningens kvarhållande. Meddelas ej beslut att förvaringen skall upphöra skall ny anmälan göras senast var sjätte månad. De garantier för utlänningens intressen som dessa stadganden innehålla äro icke särskilt långtgående. Fallen av definitivt frihetsberövande i form av förvar äro emellertid relativt fåtaliga. Enligt Promemorian4 höllos i början av mars 1943 sammanlagt 105 utlänningar i förvar, varav 20 enligt K. M:ts medgivande fingo kvarhållas längre tid än två månader. Antalet utlänningar, som voro tagna i förvar d. 15 juli 1943 och då hållits i förvar längre tid än två månader, var 36. Av 13 utlänningar, som sistnämnda datum höllos i förvar och varit berövade friheten mer än ett år, har K. M:t genom beslut d. 30 juni 1943 förordnat, att 10 skulle försättas på fri fot före d. 15 aug. 1943.5
Om utlännings omhändertagande i förläggning lämnas
bestämmelser i den med stöd av utlänningslagen § 54 utfärdade kungörelsen d. 18 sept. 1939 med de ändringar däri som vidtagits senast genom kungörelsen d. 18 sept. 1943. K. M:t har med ledning av i Promemorian angivna synpunkter utfärdat nytt reglemente för utlänningsförläggningarna i Långmora, Smedsbo, Rengsjö och Hälsingmo, varav frihetsberövandets art närmare framgår. Omhändertagande i förläggning är, bedömt på grundval av reglementes bestämmelser, utan tvivel i fråga om sin intensitet sådant, att det måste betraktas som ett frihetsberövande jämförbart med tvångsinternering i andra förekommande former eller m. a. o. som ett »verkligt» frihetsberövande.
Enligt § 11 i 1939 års kungörelse äger socialstyrelsen förordna om utlännings omhändertagande i förläggning, då beslut om avvisning, förpassning eller utvisning ej kunnat verkställas eller eljest särskild anledning föreligger. Det kan under nu rådande förhållanden naturligtvis tänkas, att det visar sig meningslöst med beslut om avlägsnande ur riket av en i och för sig icke önsklig utlänning. Han skall då likväl kunna omhändertagas. Några närmare bestämmelser om de normer, som socialstyrelsen skall följa vid sin prövning av frågan om omhändertagande, innehålla författningarna icke. Häri ligger självfallet ett visst osäkerhetsmoment för utlänningen. Vad beträffar förfarandet vid beslut om omhändertagande gäller, att yttrande skall inhämtas från utlänningsnämnden innan förordnande meddelas; förordnande som icke gäller längre tid än trettio dagar kan socialstyrelsen dock meddela utan nämndens hörande, när »synnerliga skäl» föreligga. Utlänningen äger som regel icke klagorätt. I fall, då utlänningsnämnden icke hörts eller då nämnden hörts men denna eller någon dess ledamot yppat mot socialstyrelsen avvikande mening, äger utlänningen dock besvära sig hos K. M:t i den ordning som sägs i utlänningslagen § 47.
Det förekommer även, att K. M:t direkt meddelar beslut om omhändertagande. Den lagliga grunden härtill är något oklar. I utlänningslagen § 48 heter det visserligen, att socialstyrelsen äger överlämna ärende till K. M:ts avgörande, men här åsyftas närmast ärende om utlänningens avlägsnande ur riket, icke om frihetsberövande. Och det är, som ovan påpekats i fråga om förvar, mycket diskutabelt om K. M:t mot RF § 16 kan åberopa utlänningslagen § 54 som stöd för frihetsberövanden in casu.
Omhändertagande i förläggning avser en obestämd tid. Socialstyrelsen äger, »när anledning därtill finnes», förordna om upphörande av vistelse i förläggning, när fråga är om sådana kortvariga omhändertaganden, som icke ge anledning till förhör hos länsstyrelsen. I förhörsfallen går nämligen frigivningsbefogenheten över till K. M:t. Det heter i § 12 av 1939 års kungörelse att, om socialstyrelsen finner skäl föreligga att utlänning kvarhålles i förläggning utöver fyra månader — med inräknande av den tid han före omhändertagandet kan ha varit tagen i förvar —, förhör så snart som möjligt och senast inom fyramånaderstiden skall av styrelsen påkallas inför länsstyrelsen i det län, där utlänningen vistas. Utlänningen äger åtnjuta hjälp vid förhöret och kan han icke själv anskaffa biträde skall länsstyrelsen förordna lämplig person
att biträda honom. Vid förhöret skall utredning företagas om de omständigheter, som äro av betydelse för bedömandet av frågan om utlänningens hållande i förläggning. Över förhöret skall föras protokoll. Detta skall av länsstyrelsen tillställas socialstyrelsen, som efter utlänningsnämndens hörande skall med eget utlåtande överlämna ärendet till K. M:ts avgörande. Förordnar K. M:t, att utlänningen skall hållas i förläggning, skall socialstyrelsen senast sex månader efter K. M:ts beslut på nytt pröva frågan om fortsatt kvarhållande och, om styrelsen, utlänningsnämnden eller någon dess ledamot finner att kvarhållandet bör upphöra, göra anmälan därom till K. M:t. Liksom vid förvar skall, om K. M:t icke beslutar att kvarhållandet skall upphöra, ny prövning verkställas senast var sjätte månad efter nästföregående prövning. Bestämmelser saknas emellertid om nytt förhör inför länsstyrelsen inom ramen för den fortsatta proceduren. Förhör behöver överhuvud taget icke verkställas, då det gäller utlänning, som inom loppet av de närmast förflutna tre åren inom eller utom riket helt eller delvis undergått honom omedelbart ådömt frihetsstraff, och »det skäligen kan antagas att han skall komma att här i riket fortsätta brottslig verksamhet». Bestämmelserna om förhör äga icke heller tillämpning på utlänning, som d. 1 okt. 1943, då dessa bestämmelser trädde i kraft, var intagen i förläggning. Senast inom tre månader efter ikraftträdandet skall emellertid enligt övergångsbestämmelserna K. M:ts prövning av frågan om kvarhållandets fortbestånd påkallas. Det har redan vid behandlingen av bestämmelserna om förvar nämnts, att förhörsbestämmelserna gälla jämväl den som genom beslut av socialstyrelsen tagits i förvar enligt § 14 i 1939 års kungörelse.
En speciell form av frihetsberövande vid sidan av förvar och omhändertagande synes förekomma beträffande norska flyktingar. Enligt i Promemorian1 återgivna uppgifter av socialstyrelsen hållas vissa norrmän internerade i ett av norska legationen anordnat arbetsläger i Vägershult. Internerna där äro sådana, som »visat sig icke kunna vid arbete ute i öppna marknaden iakttaga sedvanlig ordning och disciplin». Socialstyrelsen och norska legationen samverka — alltjämt enligt Promemorian — i fråga om »utväljande av klientelet till detta arbetsläger». Denna form av frihetsberövande synes icke ha något direkt stöd i lag. Internernas disciplin upprätthålles genom hotet om omhändertagande i förläggning av den som rymmer från lägret. Ifrågavarande utlänningars skyddsmakt, Norge, är visserligen införstådd med förfarandet. Detta förhållande kan dock icke undanröja tveksamheten om dess laglighet.
Efter proposition till 1943 års riksdag (nr 352) har en ny paragrat, 49 a §, som ovan omnämnts, införlivats med utlänningslagen. Enligt detta lagrum äger K. M:t föranstalta om förhör vid domstol i ärende enligt utlänningslagen eller med stöd därav utfärdad författning angående omständighet av betydelse för ärendets avgörande. Sådant förhör kan förekomma i alla utlänningsärenden som komma under K. M:ts prövning, däribland sådana som röra såväl förvar som omhändertagande i förläggning. Lämplig person skall förordnas att vid förhöret tillvarataga statens intressen. Utlänningen äger, där han så äskar, vid förhöret
åtnjuta hjälp. Där han det begär skall rätten eller på landet domaren förordna lämplig person att biträda honom, där han är på fri fot dock allenast om han kan antagas icke äga tillgång till gäldande av biträdesersättning. Angående förhöret skall i tillämpliga delar gälla vad som är föreskrivet om rättegången i brottmål.
Denna nya lagbestämmelse grundar sig på förslag i den här flera gånger omnämnda Promemoria, som utarbetats av sakkunniga under ordförandeskap av justitierådet G. DAHLMAN. (Se SvJT 1943 s. 403 och 606 samt 1944 s. 153.) Promemorian ligger också till grund för de båda kungörelserna av d. 18 sept. 1943, varigenom förhörsförfarandet inför länsstyrelsen i ärenden om omhändertagande i förläggning tillkommit samt vissa närmare föreskrifter om utlännings hållande i förvar lämnats. Avsikten med dessa lagändringar har varit att tillmötesgå den kritik, som gång efter annan riktats mot den svenska rättens tidigare bestämmelser om frihetsberövanden mot utlänningar. Denna kritik har emellertid stundom syftat längre än till sådana reformer som de nu genomförda. I sin inom första kammaren väckta motion nr 182 till 1943 års riksdag ifrågasatte sålunda hrr Undén och Holmbäck införande i utlänningslagen av sådana bestämmelser, att beslut om utlännings tagande eller kvarhållande i fängsligt förvar icke skulle få meddelas av administrativ myndighet annat än som provisorisk åtgärd utan att ett domstolsförfarande föregått beslutet. Tanken på en sådan obligatorisk domstolsprövning har avvisats i så gott som samtliga över motionen avgivna yttranden1 och därefter även i Promemorian.2 Länsstyrelsen i Norrbottens län uttalade sig synnerligen bestämt mot domstols prövning av fråga om frihetsberövande mot utlänning med motivering, att en sådan fråga »bedömes och bör bedömas icke ur rättsliga synpunkter utan med hänsyn till statens säkerhet».3 I andra yttranden skänkes väl i princip större beaktande åt utlänningens frihetsintresse, vilket nog bör ur »rättsliga synpunkter» vägas mot hänsynen till »statens säkerhet». Men det har ansetts föga ändamålsenligt med en obligatorisk domstolsbehandling av utlänningsärendena och man har inte heller trott på uppgifterna, att rättssäkerheten skulle äventyras med den helt eller i huvudsak administrativa handläggningen av dessa ärenden. Invändningar av detta slag äro emellertid icke tillräckliga för mötande av kritiken, som framför allt kunnat åberopa sig på psykologiska skäl. Det har gällt att undanröja de föreställningar hos utlänningarna, enligt vilka deras fall prövas mycket summariskt och uteslutande från sådana synpunkter, som pläga vara vägledande för polisiära myndigheter. De vidtagna reformerna synas icke vara tillräckliga för att motverka den känsla av rättslöshet som utlänningen kunnat hysa under tidigare rådande ordning. Först och främst blir det ju i en del av förvarsfallen, liksom i de »kriminella» fallen av omhändertagande, icke alls fråga om något förhör inför länsstyrelsen.
I de fall, där sådana förhör förekomma, kan alltjämt den invändningen göras, att länsstyrelsen är polismyndighet och förfarandet anordnat därefter, varför alltså utredningen trots förhöret inför länsstyrelsen icke blir föremål för den objektiva granskning som man väntar just av en domstol. Utlänningen kan vidhålla, att frågan om det allvarliga ingrepp mot honom, som ett mer än fyra månader långvarigt frihetsberövande utgör, uteslutande behandlas av myndigheter, som av honom måste uppfattas som polisiära organ (länsstyrelsen, socialstyrelsen, regeringen). Denna synpunkt har beaktats av utlänningsnämnden, som i sitt yttrande d. 31 aug. 1943 över Promemorian uttalat tvekan om behovet av de föreslagna och nu genomförda förhören inför länsstyrelsen. De förhör som kunna komma i fråga enligt utlänningslagen 49 a § kunna icke göras till föremål för motsvarande kritik. Men här kan den invändningen göras, att det ju beror av K. M:t om något förhör överhuvud taget blir anställt. För att radikalt angripa den känsla av rättsosäkerhet, som kan vara rådande bland utlänningarna och som naturligtvis kan ha ett reellt underlag, synes man ha bort låta det förhör, som nu obligatoriskt skall förekomma i de flesta fall av frihetsberövanden mot utlänningar, utspelas icke inför länsstyrelsen utan inför domstol. Man skulle härmed också kunna vinna en avlastning av K. M:ts arbetsbörda. Efter domstolsförhör i alla de fall, då ett frihetsberövande av större långvarighet — t. ex. mer än fyra månader — ifrågasatts, kunde ju exempelvis utlänningsnämnden tilldelas de uppgifter som nu enligt § 12 i 1939 års kungörelse åvila K. M:t. Sin allmänna övervakning kunde K. M:t fullgöra som besvärsinstans och genom de direktiv som ges åt socialstyrelsen. En väsentlig saklig skillnad mellan förhör inför länsstyrelsen och inför domstol anges f. ö. i utlänningsnämndens nyss anförda utlåtande. Det sägs där, att vid förhör inför domstol enligt utlänningslagen 49 a § »av hänvisningen till brottmålsförfarandet och den till grund för detta förfarande liggande förhandlingsprincipen» torde följa, att utlänningen och hans biträde äga taga del av den utredning, som föreligger mot utlänningen, men att nämnden är tveksam om samma rätt med gällande sekretessbestämmelser föreligger vid förhörsförfarande inför länsstyrelsen. Även om man hyser en mer bestämd mening än nämnden i denna fråga och vill betrakta utredningen som partsoffentlig också vid förhörsförfarande inför länsstyrelsen, är synpunkten viktig, så länge sekretesspörsmålet icke blivit i rättskipningsväg avgjort i mot offentlighetskravet gynnsam riktning.1 Mot den genomgående administrativa handläggningen av ut-
länningsfrågorna torde även kunna anföras, att det ur den svenska rättsordningens egen synpunkt är av vikt, att en form av frihetsberövande icke får vinna hävd, som icke helt står i överensstämmelse med ledande svenska rättsgrundsatser.
Den omständigheten att utlänningsärendena i trots av nu anförda kritiska synpunkter efter 1943 års reformer faktiskt torde avgöras under ganska betryggande garantier för den enskilde utlänningens intressen är av betydelse, då man söker bedöma den svenska lagstiftningens förenlighet med folkrättsdoktrinens ovan refererade krav. Det är ju så att dessa avse förhållandena under normala tider. När sådana tidsomständigheter råda, som avses i utlänningslagen § 54, måste en stat med nödvändighet intaga en strängare hållning mot utlänningar; som folkrättsligt argument mot en invändning som påfordrar »hederlig rättegång» kan staten åberopa sig på sin »droit de conservation». Mot eventuella framtida anklagelser, att man från svensk sida under krigsåren skulle ha åsidosatt »Civilisationens Mindstekrav» vid främlingsrättens utformning, kan också invändas, att behandlingen av flyktingar i det demokratiska och neutrala Schweiz icke varit mindre sträng än i Sverige. I Schweiz äger justitiedepartementets polisavdelning förordna om utlänningars internering eller intagande på straffanstalt för längre eller kortare tid. En allmän grund för internering är, att utlänningen har skyldighet att lämna landet men att hans avlägsnande därifrån icke kan verkställas. Utlänningar kunna även interneras av försörjningsskäl eller emedan de gjort sig skyldiga till upprepade förseelser mot de schweiziska utlänningsförfattningarna. Här är alltså en motsvarighet till de svenska s. k. disciplinfallen. Det kan tilläggas att den svenska behandlingen av utlänningarna i schweizisk press betecknats som förebildligt human.
I sitt utlåtande nr 60 till 1942 års riksdag framhöll första lagutskottet som önskvärt, att utöver vad redan är förhållandet huvudgrunderna för utlännings berövande av friheten finnas reglerade i lag. Detta önskemål har utskottet upprepat i sitt utlåtande nr 53 till 1943 års riksdag. Utskottet förutsatte därvid, att det fortsatta utredningsarbetet på utlänningslagstiftningens område skul-
le leda till att nya lagförslag i sinom tid blevo framlagda för riksdagen. Det torde därvid särskilt bli fråga om att genom samfälld lag reglera de frågor om frihetsberövande och formerna därför som nu avgöras av 1939 års kungörelse i dennas redaktion av d. 18 sept. 1943.1 Jag vill till sist blott erinra om att utskottets ifrågavarande önskemål står i överensstämmelse med den grundsats i vår offentliga rätt, enligt vilken grövre ingrepp i den personliga friheten anses böra förekomma endast med stöd av samfälld lag.2 De av kriget föranledda förhållandena ha ägt bestånd så länge och den erfarenhet myndigheterna förvärvat är numera så betydande, att hinder icke borde möta mot att denna grundsats tillämpas även i fråga om de speciella frihetsberövande åtgärderna mot utlänningar.3