FOLKERETTSLIGE TEORIER SOM HINDRINGER FOR INTERNASJONAL
ORGANISASJON.
AV
PROFSSOR FREDE CASTBERG.
I debatten om fredspolitiske mål og midler spiller en del folkerettslige grunnbegreper altid en mere eller mindre fremtredende rolle. Undertiden forekommer disse begreper — spesielt det folkerettslige suverenitetsbegrep — i juridiske resonnementer, som munner ut i at den ene eller annen traktatordning er folkerettslig uforbindende. Undertiden — og som oftest — må det folkerettslige grunnbegrep tjene som en prinsippiell, rettspolitisk barrière mot radikal internasjonalisme. Dette gjelder både statssuverenitetens, den statlige likhets og nøitralitetens begreper.
I det følgende skal de folkerettslige grunnbegrepers funksjon i kampen mot fredspolitikken bli nærmere påvist. Når det gjelder forsøkene på å bruke et folkerettslig begrep i en rent juridisk argumentasjon, knytter jeg enkelte kritiske bemerkninger til dette. Men bruken av grunnbegrepene i ikke juridiske, men prinsippielle, politiske resonnementer og disse begrepers politiske funksjon i denne henseende, skal jeg bare redegjøre for som historisk kjennsgjerning. Jeg gir her ingen kommentar. Hvis man nemlig for alvor vil realisere stabil og rettferdig fred, og hvis de tradisjonelle idéer om suverenitet, likhet og nøitralitet nødvendigvis må kollidere med dette formål, da er dommen over disse idéer dermed gitt.
I. SUVERENITETEN SOM RETTSLIG HINDRING.
Den moderne folkerett er i stor utstrekning bygget opp på et naturrettslig grunnlag. Folkerettens klassikere — i første rekke HUGO GROTIUS — ga naturrettens grunnsetninger anvendelse på
statenes samliv. Og til de naturrettslige læresetninger som efterhånden fikk prinsippiell tilslutning i statenes praksis, hørte også teorien om statenes grunnrettigheter. Statene hadde en opprinnelig, naturlig rett til uavhengighet, likhet, aktelse, o. s. v. Uavhengigheten er nettopp suvereniteten. Staten er ikke underkastet noen fremmed vilje.1 Vel er statssuvereniteten ikke til hinder for at staten er underkastet folkerettens regler. Men ingen beslutning om nye folkerettslige regler er bindende for den enkelte stat, uten at staten selv har deltatt i den.
Suverenitetsbegrepet innebærer altså prinsippiell uavhengighet av fremmed vilje. Og herav har man så på mange hold villet trekke visse juridiske konsekvenser for gyldigheten av statens folkerettslige forpliktelser. Dersom en suveren stat har sluttet avtale om at den skal bøie seg for en internasjonal institusjons avgjørelser i fremtiden, da har det vært påstått att en slik avtale skulle være uforbindende. Folkeretten opprettholder ikke — efter denne oppfatning — en slik oppgivelse av statens uavhengighet. Professor BRUNS har uttrykt denne lære på følgende måte: »Et hvert forsøk på en autoritativ avgjørelse av statstvister må komme i strid med folkerettsordningens grunnstruktur; enhver bindende avgjørelse av en tredje person strider nemlig mot suverenitetens prinsipp: Den setter tilside de interesserte staters eget herredømme over saken, og opphever for så vidt deres suverenitet.»2 På den 2. Haagkonferanse hevdet Ruy BARBOSA at en stats underkastelse under en fast internasjonal domstol ville være ensbetydende med en »flagrant oppgivelse av suvereniteten». En slik avtale ville være ugyldig.3 Professor GJELSVIK anser rent generelt »ikke noko folk skyldigt til å halda ei traktat, som vilde øydeleggja sjølvstendet eller berrsynt settja det i fåre».4
Beslektet med dette standpunkt er den radikale bruk av læren om at alle traktater er inngått sub clausula rebus sic stantibus
(d. v. s. under den forutsetning at situasjonen på traktatavslutningens tid ikke endres). Det er naurligvis riktig at en traktat på samme måte som en privatrettslig kontrakt kan bli rettslig uvirksom, dersom der i fremtiden inntrer en helt endret og uforutsett situasjon. Men dette synspunkt blir på visse hold brukt som utgangspunkt for en lære hvorefter folkerettslige forpliktelser overhodet ikke gjelder, når de kolliderer med vesentlige, nasjonale interesser. Særlig hevder man dette om traktater av mere eller mindre utpreget politisk innhold. »I de politiske traktater, i forbundstraktater, garantipakter, ikke-angrepps- eller nøitralitetstraktater blir der ofte ikke talt om traktatens egentlige grunn. Og dog er enhver av disse traktater oppstått ut fra et bestemt politisk forhold mellem traktatpartene og tredje stater. Dette forhold er den politiske forutsetning for traktaten og dens faktiske effektivitet; men det er også den rettslige betingelse for dens gyldighet. . . Også en voldgifts- og meglingstraktat forutsetter at der ikke består noen dyptgående, politiske interessemotsetninger mellem traktatpartene, og at disse stater er av den overbevisning at de vil kunne løse eventuelle meningsforskjeller eller interessemotsetninger på den måte som traktaten bestemmer, likesom traktatordningen forutsettes i sin almindelighet å svare til statenes interesser og behov.»1
Faktisk blir den politiske betydning av et slikt resonnement at det dekker en stormakts hensynsløse tilsidesettelse av internasjonale forpliktelser i det øiemed å realisere maktpolitiske mål. Juridisk er resonnementet uriktig. Når to nabostater f. eks. garanterer hverandres territoriale besiddelser, eller forplikter seg til ikke å gå til krig mot hverandre eller til å henskyte alle sine rettstvister til avgjørelse av en internasjonal domstol, da er det selvsagt den naturlige fortolkning av en slik avtale at den også skal gjelde for det tilfelle at forholdet mellem partene av en eller annen grunn blir tilspisset. Det er da avtalen skal få sin nytte. Å frakjenne avtalen gyldighet nettopp når der er mest behov for den, strider mot tro og lover. Der er ingen hjemmel i internasjonale avtaler eller internasjonal sedvanerett for den lære at en stats suverenitet gir den ret til å sette sine løfter tilside til fordel for sine såkalte vitale interesser. Og for å kunne påberope seg clausula rebus sic stantibus må en stat kunne peke på endrede forhold som gjør det urimelig at det gitte tilsagn skal gjelde fremdeles.
Det er ikke nok at der mellem partene er oppstått en politisk spendingstilstand, som den aggressive stat først og fremst selv har fremkalt.
II. SUVERENITETEN SOM RETTSPOLITISK HINDRING.
Statens suverenitet er ikke bare blitt påberopt som en juridisk — statsrettslig eller folkerettslig — hindring for forpliktelser til å tåle dom i internasjonale tvister. Men også som en rent prinsippiell, politisk innvending mot obligatorisk, internasjonal rettspleie har man anført statssuverenitetens idé. Og ikke bare overfor ubetingede forpliktelser til å tåle dom. Men selv den ordning at Folkeforbundets råd eller forsamling i en tvist skal kunne innhente en rettslig uforbindende betenkning av den faste internasjonale domstol i Haag, er blitt ansett stridende mot partenes suverenitet. Bare hvis de tvistende stater selv aksepterte denne fremgangsmåte, skulle den vare tilstedelig. Da den belgiske, hollandske, norske, sveitsiske og svenske delegasjon i Genève i 1935 foreslo for Folkeforbundets forsamling å få fastslått autentisk hvordan paktens regler på dette punkt var å forstå, hevdet den jugoslaviske delegerte at dette spørsmål »berørte prinsippet om statenes suverenitet innen Folkeforbundet, — suvereniteten, som alle stater, idet de ble medlemmer av Folkeforbundet, spesielt har påtatt seg å opprettholde.»1 Og Romanias delegerte tok ved samme anledning avstand fra alle bestrebelser på å erstatte enstemmighetsregelen med majoritetsprinsippet. »Denne tendens hitrører direkte fra en hel bevegelse i den offentlige mening, som går i retning av å endre den forestilling statene gjør seg om sin suverenitet.»2
Ved opprettelsen og starten av Folkenes Forbund så man klart frykten på så mange hold for at forbundet skulle bli en slags overstat. »Folkeforbundets mål skal ikke være å opprette en internasjonal, politisk stat», uttaltes det i utkastet fra den kommisjon som den franske regjering hadde nedsatt for å behandle disse problemer.3 Og i den britiske regjerings offisielle kommentar til pakten, som ble utgitt i 1919, heter det: »Det dokument som er blitt resultatet av disse drøftelser» (i forbindelse med fredsforhandlingene) betyr ikke opprettelsen av en overstat, men, som
titelen gir »uttrykk for, en høitidelig overenskomst mellem suverene stater, som samtykker i å begrense sin fullstendige handlefrihet på visse punkter til desto større gavn for dem selv og verden i det hele. Idet kommisjonen har erkjent at en generasjon ikke kan håpe å binne sine efterkommere ved skrevne ord, har kommisjonen hele tiden arbeidet under den forutsetning at forbundet stadig i siste instans må bero på fri tilslutning av dets medlemsstater. Denne forutsetning er åpenbar i nesten alle artiklene i pakten, hvis siste og mest effektive sanksjon må vare den offentlige opinion i den siviliserte verden.»
Det var i full overensstemmelse med denne markering av de enkelte staters suverenitet innen Folkeforbundet at forbundets forsamling i 1920 og 1921 fastslo hver enkelt medlemsstats selvstendighet ved avgjørelsen av hvorvidt den skulle delta i forbundssanksjoner mot en angriperstat. Det måtte tilkomme hvert enkelt medlem av forbundet i kraft av sin suverenitet å avgjøre om der forelå brudd på pakten.1
Ikke bare overfor den internasjonale rettspleie og Folkeforbundets sanksjonssystem har statene i stor utstrekning hevdet sin frihet under påberopelse av suverenitetens prinsipp. Men selv forpliktelser til å renonsere på krig som middel i den nasjonale politikks tjeneste, er blitt belastet med reservasjoner på samme prinsippielle grunnlag. Under forhandlingene angående pakten om avkall på krig, den såkalte Kellogg-pakt, av 27. august 1928, uttalte De Forente Staters regjering i en note til en rekke andre regjeringer: »Ethvert folk har alltid og uten hensyn til traktatbestemmelser rett til å forsvare sitt område mot angrep efter innfall, og det er selv alene kompetent til å avgjøre om omstendighetene krever at det går til krig for å forsvare seg.» Og da senatets utenrikskomité foreslo at traktaten skulle godkjennes, presiserte komitéen samme tanke: at enhver nasjon står fritt m. h. t. retten til selvforsvar og selv alene avgjør hvori denne rett består, og hvor langt den strekker seg.
Det skulle synes klart at en effektiv fredsorganisasjon ikke er mulig, dersom man under suverenitetens banner bekjemper enhver ordning som vil gi alle tvister en bindende løsning og gi internasjonale organer myndighet til å avgjøre når et rettsstridig angrep er skjedd og sanksjoner bør settes iverk.
Mere forståelig er den sterke opposisjon som alltid ytrer seg
overfor forslag om å gi internasjonale myndighetsorganer rett til å revidere bestående traktater. Allikevel står vi her overfor et generelt utenrikspolitisk problem, som krever sin løsning. Vel kan man si at erkjennelsen av det dynamiske element i den internasjonale politikk var øket i årene før den annen verdenskrig. Det hadde det nasjonalsosialistiske Tysklands og det fascistiske Italias voldsomme pågangspolitikk i all fall ført med seg. Traktater var blitt revidert radikalt som følge av krav fra de misfornøide staters side. I 1936 oppnådde Tyrkia på Montreux-konferansen revisjon av den gjeldende traktatordning om stredene. Og først og fremst hadde Tyskland dels selv sagt seg løs fra traktatbestemmelser som føltes som urimelige og antikverte, dels under trusler oppnådd »frivillig» traktatrevisjon. Opprustningen, innrykningen i Rhinland, oppgjøret i München er etapper på Tysklands vei mot total revisjon av Versailles-freden. — Allikevel lå det i dagen hvor litet tilfredsstillende det var å overlate spørsmålet om revisjon av bestående ordninger til det maktpolitiske spill.
Den radikaleste løsning er den som går ut på å overlate avgjørelsen av spørsmålet om en traktatrevisjon til en internasjonal domstol, som dømmer fritt etter billighet. Det er den løsning som er gjennemført f. eks. i den norsk—spanske voldgiftsavtale av 1928. Nu kan man ganske visst ikke mot denne ordning innvende att den gir en internasjonal domstol myndighet til å erstatte f. eks. en hel handelspolitisk traktat med en ny traktat med nytt innhold.1 For der må kunne skjelnes mellem myndighet til å revidere en rettsordning på et bestemt område, og myndighet til å revidere et spesielt rettslig, traktatbestemt forhold, f. eks. en territorial grensebestemmelse. En internasjonal domstols revisjonsmyndighet behøver jo i tilfelle ikke nødvendigvis å omfatte mere enn det siste. Allikevel er det forståelig at man synes at det å tillegge en domstol myndighet til fritt å revidere bestående traktatmessige forhold, betyr et for vidtgående inngrepp i statenes suverenitet.
I folkeforbundspaktens art. 19 heter det at Folkeforbundets forsamling kan »oppfordre forbundets medlemmer til å ta under ny overveielse traktater som er blitt uanvendelige, eller mellemfolkelige forhold som, hvis de skulle vedvare, ville kunne medføre fare for verdensfreden».
Denne bestemmelse er blitt fortolket forskjellig. Det politisk mest konservative standpunkt kommer til uttrykk i den fortolkning som den franske og visse andre regjeringer gjorde gjeldende i 1933, og som gikk ut på at en slik oppfordring ikke kunne komme i stand uten at også den stat som den ble rettet til, stemte for den i Folkeforbundets forsamling.1 Selv om en så rigorøs fortolkning ikke er holdbar, bl. a. fordi den gjør bestemmelsen totalt betydningsløs, så står det dog fast at Folkeforbundets forsamling efter paktens art. 19 ikke har noen myndighet til å pålegge en stat å renonsere på noen rett den som suveren stat er i besiddelse av.
Fredspolitikkens oppgave må være å finne frem til en løsning som ligger ett eller annet sted mellem disse to ytterpunkter: en domstols ubegrensede revisjonsmyndighet og statenes fullstendige frihet til å forkaste et hvilket som helst revisjonsforslag.
III. STATENES RETTSLIGE LIKHET.
I de tradisjonelle fremstillinger av folkeretten er retten til likhet en av statenes grunnrettigheter. Det er her fremdeles den naturrettslige lære som dominerer i den folkerettslige teori. Men denne lære om statenes rettslige likestilling er allikevel ikke uten basis i det praktiske, mellemfolkelige rettsliv. I praksis innebærer den at en stat - uansett hvor stor og mektig den er - ikke har noen folkerettslig myndighet til i kraft av sin faktiske overlegenhet å treffe bindende bestemmelser om en annen stat. Skal der bringes istand en ordning som skal være bindende for en gruppe stater, er den enes tilslutning like nødvendig som den annens. Videre ligger det i likhetsgrunnsetningen at alle de rettigheter som efter folkerettens almindelige regler tilligger statene, og alle de plikter som påhviler dem, gjelder på samme måte for alle, uansett den faktiske forskjell mellem dem i territorial utstrekning, befolkningsantall, økonomisk og militær makt.
Ved internasjonale overenskomster kan statene naturligvis opprette ordninger som medfører en mere eller mindre vidtgående differensiering, slik at de større stater f. eks. får en sterkerere presentasjon i visse internasjonale institusjoner. Men likheten er ikke bare en rettslig grunnsetning som gjelder i den utstrek-
ning statene ikke seg i mellem har truffet avtale om avvikelser fra den. Den er også et politisk prinsipp som de små og middelstore stater har klamret seg til i maktkampen med stormaktene. Utenfor storstatenes krets har det vært et utenrikspolitisk dogme at statenes rettslige likestilling ikke i noen henseende må oppgis. Mens både små og store stater har svoret til suverenitetsprinsippet som politisk idé, er det naturligvis de mindre stater som har skutt seg inn under likhetsidéen. Og nettopp fredspolitikkens historie viser mange utslag av de små og middelsstore staters fanatiske kamp for å få likhetsprinsippet realisert i internasjonale nyordninger.
På 2. Haagkonferanse i 1907 forsøkte man å få opprettet en fast internasjonal domstol, — altså en domstol som i motsetning til en voldgiftsdomstol ikke skulle opprettes for den enkelte sak, men bestå av fast ansatte medlemmer. Disse bestrebelser førte imidlertid ikke til noe resultat. De Forente Stater hadde foreslått at domstolen skulle bestå av 17 medlemmer, hvorav stormaktene skulle utpeke de 8, og de 36 andre stater de øvrige 9. Brasil, som særlig energisk gikk inn for likhetsprinsippet, foreslo at domstolen skulle bestå av 44 medlemmer, nemlig ett medlem for hver stat. Domstolen skulle så arbeide i 3 avdelinger, hvorav hver skulle fungere i 3 år. Ingen av disse forslag kunne godtas av alle de representerte stater. De ble derfor begge trukket tilbake.1— Først i 1920 lyktes det å få organisert en fast internasjonal domstol. Folkeforbundets forsamling i 1920 vedtok protokollen om Haagdomstolen. Dens medlemmer må velges både av Folkeforbundsforsamlingen og av rådet, hvor stormaktene er fast representert. På denne indirekte måte er der altså gitt stormaktene en viss, traktatbestemt fortrinnsstilling ved besettelsen av de faste dommerstillinger i den internasjonale domstol i Haag.2
Da pakten for Folkeforbundet ble utarbeidet på fredskonferansen i Paris i 1918—19, hadde de små stater, som hadde vært nøitrale i verdenskrigen, praktisk talt ingen innflytelse på utformningen av paktens bestemmelser. Men der ble dog holdt noen møter mellem medlemmene av den kommisjon som utarbeidet pakten, og representanter for de nevnte små stater. Det utkast til pakt som forelå i disse møter, avvek ikke meget fra pakten i dens endelige skikkelse. Det inneholdt bl. a. bestemmelsen om fast
representasjon for de fem stormakter1 i forbundets råd, mens de øvrige medlemmer av forbundet tilsammen skulle velge fire medlemmer. Under drøftelsene med fredskonferansens folkeforbundskommisjon gjorde man fra norsk side gjeldende at rådets medlemsantall burde økes til minst 15.2 Man ville redusere stormaktenes fortrinnsrett på denne måte. Og da Tyskland syv år senere skulle opptas i Folkeforbundet med fast representasjon i rådet, og da tre middelsstore stater ved samme anledning også selv forlangte sin faste rådsplass, søkte Norge og Sverige sammen med en rekke andre stater å hindre en så sterk økning av de faste rådsmedlemmers tall. Den nye faste plass for Tyskland aksepterte man, fordi Tyskland måtte betraktes og behandles som en stormakt. Men man aksepterte ikke fast rådsrepresentasjon for andre stater enn de som uomtvistelig var stormakter. Den norske regjerings standpunkt var imidlertid nu at enhver utvidelse av rådet var uheldig, selv om det bare gjaldt en utvidelse med medlemmer som skulle velges av forsamlingen. For så vidt inntok man nu det motsatte standpunkt av det som var hevdet under forhandlingene med fredskonferensens folkeforbundskommisjon.
Resultatet blev en utvidelse av rådet med ett nytt fast medlem — Tyskland — og tre nye medlemmer, som skulle velges av forsamlingen for tre år, med en begrenset adgang til gjenvalg.3
Faren ved å kreve likhetsprinsippet gjennemført i all internasjonal organisasjon ligger i dagen. Den rettslige likhet mellem statene kan jo ikke forhindre den enorme forskjell i faktisk makt. En organisasjon som ikkke tar hensyn til dette faktiske forhold, må nødvendigvis bli realpolitisk betydningsløs.4 Internasjonale institusjoner, hvor alle stater — små som store — har presis samme rettslige myndighet, kan ikke undgå å bli fortrengt fra den internasjonale politikk av andre maktorganer som mere svarer till realitetene. Stormaktskonferansenes seierrike konkurranse med Folkeforbundets organer i mellemkrigstiden er vidnesbyrd om dette. Det kan jo heller ikke forsvares ut fra alminde-
lige rettferdsprinsipper at en stat med noen få millioner mennesker ska ha den samme myndighet til å delta i internasjonal maktutøvelse som en verdensstat. Fra den demokratiske grunnsetning om individenes likhet i det enkelte statssamfund kan der ikke trekkes noen slutning til et tilsvarende prinsipp om statenes likhet. En stat er ikke en psykofysisk ener på samme måte som et individ. Staten er et tankebilde til forklaring av sosialpsykologiske og juridiske forhold. Hvis likhetsprinsippet lot seg effektivt gjennemføre i en internasjonal maktorganisasjon, ville statenes likhet bety individenes ulikhet og nettopp stride mot våre rettferdsbegreper.
IV. NØITRALITETSIDEOLOGIEN.
Et ledende synspunkt i den moderne nøitralitetsrett er det at de stater som ikke deltar i en krig, skal behandle begge parter i krigen likt. De skal ikke ta parti, — ikke gjøre forskjell ut fra sine sympatier eller antipatier eller sin oppfatning av hvem som har rett i striden.
Det har ikke alltid vært slik. I sitt banebrytende verk fra 1625: De jure belli ac pacis libri tres, sier HUGO GROTIUS:
»På den annen side er det deres plikt som holder seg utenfor krigen, å ikke gjøre noe hvorved man styrker den som kjemper for en dårlig sak, eller hvorved man hemmer i sine bevegelser den som fører en rettferdig krig, overensstemmende med hva vi før har sagt. I en tvilsom sak, derimot, bør de som har fred, vise seg upartiske til begge sider, idet de tillater transitt, sørger for forsyninger til troppene, og idet de undlater å hjelpe dem som blir beleiret.»1
Denne folkerettslige lære ble efterhvert i det 18. og 19. århundre avløst av den strengere oppfatning av den nøitrales folkerettslige plikter som i 1907 fikk sitt traktatmessige uttrykk i V og XIII Haagkonvensjon.2 Først med Folkeforbundet kommer skjelningen mellem rettmessig og urettmessig krig igjen til heder og verdighet. Hovedtanken i folkeforbundspakten er nettopp at krig skal være forbudt i visse tilfelle, og at forbundets medlemmer sammen skal støtte den medlemsstat som er rettsstridig angrepet, og bekjempe overfallsstaten ved anvendelsen av »sanksjoner».
Som bekjent var de små stater i Folkeforbundet, særlig de som hadde vært nøitrale under første verdenskrig, lite begeistret for forbundspaktens sanksjonssystem. Dette standpunkt skyldtes mange forhold. Dels var det den almindelige, pasifistiske uvilje mot krig og internasjonal maktanvendelse overhodet, som gjorde seg gjeldende. Man fant det prinsippielt uriktig å bekjempe krig med krig eller annen militær maktanvendelse. Dels var det frykten for at sanksjonssystemet kunne trekke de små og militært svake stater inn i en stormaktskrig, som de helst burde holde seg utenfor. I den forbindelse måtte naturligvis den forestilling gjøre seg gjeldende at det for en liten stat, som kom med i krigen, ville kunne gjelde dens eksistens som selvstendig stat, mens det for stormaktene i all fall ikke kunne gjelde mere enn deres stormaktsstilling.
Da så Folkeforbundets sanksjonssystem ble bragt til anvendelse for første gang under Etiopiakonflikten i 1935—36, og da dette forsøk ikke førte frem, sa Norge og seks andre stater i Folkeforbundet1 seg løs fra sankjonsordningen. I en felles erklæring av 1. juli 1936 meddelte de offentligheten at så lenge folkeforbundspakten ikke ble efterlevet f. eks. i sine bestemmelser om nedrustning, måtte disse stater ta hensyn til dette, når det var spørsmål om å efterleve sanksjonsreglene.2
Nøitralitetsideologien hadde i det hele en renessanse i årene umiddelbart før den annen verdenskrig. I De Forente Stater gjennemførte man i 1935, 1936 og 1937 lovbestemmelser, hvis eneste formål var å sikre landet mot å bli trukket inn i en kommende krig. I det øiemed skulle det være forbudt for fremmede, krigførende stater å kjøpe krigsmateriell i De Forente Stater; andre varer skulle bare kunne kjøpes mot kontant betaling og måtte hentes av kjøperen selv; lån skulle ikke gis til de krigførende, og amerikanske skip skulle ikke ha lov til å seile i krigsområdene.
I sine ytterste konsekvenser måtte nøitralitetsideologien lede til en prinsippiell forkastelse av enhver etisk vurdering fra nøitral side av partenes stilling til en pågående krig. Her møtes den ekstremt pasifistiske nøitralitetsidealisme med maktpolitikkens tendens til å ville forby og stanse all kritikk fra nøitralt hold. »Vi kan ganske enkelt ikke anerkjenne som 'nøitral' en presse, som
ikke er nøitral, men fiendtlig, ikke anse for 'nøitral' en stat, som ikke bare tolererer dette fiendskap, men endog oppmuntrer det ved å henvise til de forfatningsmessige friheter.»1
Fra de små, europeiske kulturstaters synspunkt må det, efter alt som nu har hendt, være klart at nøitralitetspolitikken definitivt har spilt fallitt. Bare i en større sammenslutning av stater kan den militært svake, folkefattige stat håpe å vinne sikkerhet for sin eksistens og frihet. Og uten en kollektiv innsats av makt er ingen politisk sammenslutning av frie stater levedyktig.2 Men kollektiv sikkerhet lar seg nu engang ikke forene med nøitralitet. Den nøitrales prinsippielle likegyldighet for rett og urett i en pågående strid representerer heller ikke noe etisk høiverdig standpunkt. Det ville egentlig bare kunne forsvares, dersom det var prinsippiellt umulig å vurdere krigførende staters forhold til krigen ut fra objektive kriterier. Et sankjonssystem må knyttes til en differensiering mellem rettmessig og rettsstridig krig, eller angrepskrig og forsvarskrig, I mange tilfelle vil både spørsmålet om den materielle berettigelse og spørsmålet om hvem som er angrepet, ligge klart i dagen. Fra den nyeste tid kan man peke på tilfelle da en stat endog selv har erkjent at den har begynt krigen, og at dens formål har vært å erobre nytt land fra andre. Men ikke alltid ligger saken så klart an. Derfor kan ikke noe sanksjonssystem virke helt tilfredsstillende uten både internasjonale maktmidler og internasjonale organer som med bindende virkning kan fastslå om sanksjonene skal komme til anvendelse i det konkrete tilfelle.