GRUNNLOV OG RETTSSIKKERHET.

 

AV

 

UNIVERSITETSSTIPENDIAT JOHS. ANDENÆS.

 

Med uttrykket rettssikkerhet kan en tenke på to forskjellige ting. Enten på sikkerheten mot rettsforstyrrelser fra andre borgeresside. Eller på rettssikkerheten mot overgrep ovenfra, fra statsmakten selv. Det er grunnlovens vern mot slike misbruk av statsmakten jeg skal tale om her i kveld.
    Det er vel en generell psykologisk erfaring at vi mennesker er mer opptatt av det vi mangler enn av det vi har. De goder en har vennet seg til betrakter en snart som selvfølgelige og tenker ikke over den verdi de har før en står i fare for å miste dem. Det er nok dette som er grunnen til at ordet rettssikkerhet i det 19. og i begynnelsen av det 20. århundre her i Norge ikke forekom stort annet enn i juridiske bø-

 

Radioforedrag 21 mai 1945.

ker. Det var andre ting som la beslag på oppmerksomheten. Nasjonal selvstendighet, alminnelig stemmerett, økonomisk likestilling, det var slagord som etter hverandre fenget i sinnene og opptok tankene. Rettssikkerhet, javel, det var en utmerket ting og det hadde en — og dermed var det ikke mer å snakke om.
    Idag er stillingen en annen. Ved hårdhendt anskuelsesundervisning har vi fått prøve hva det vil si å være rettløst undergitt makthavernes godtykke. Rettssikkerhet, rettsstat, det er ord som har fått nytt innhold og ny klang. Det er begreper som er blitt ledd i det ideologiske grunnlaget for kampen mot diktaturet. Men en skal ikke glemme at demokratiet i seg selv likke gir noen garanti for rettssikkerhet. Demokrati betyr flertallsstyre, og et flertall uten den tilstrekkelige rettslige kultur, kanskje i de politiske lidenskapers vold, kan misbruke sin makt likeså vel som en diktator. Det klassiske eksempel er det gamle Hellas. »Vi kjenner riktignok relativt lite til de greske demokratiers egentlige forfallstid», sier den svenske professor STJERNBERG. »Men vi skimter dog i næsten alle de sengreske demokratiene etter Alexanders død de mest energiske innbyrdes partiforfølgelser med gjensidige landsforvisninger og formueskonfiskasjoner i det suverene folkets hellige navn.»
    Den tid som vi nå har gjennomlevd, gir oss bedre forutsetninger enn tidligere til å forstå mange sider av grunnlovverket fra 1814. På mange måter er der likhet mellom situasjonen i 1814 og situasjonen idag. Å sikre individet mot overgrep fra statsmaktens side var etter datidens syn en av de viktigste oppgaver for en forfatning, kanskje den aller viktigste. Og den historiske bakgrunn for dette syn var overgrepene under eneveldet. Under det gamle kongelige enevelde som under det moderne førerdiktatur stod herskerens ord over loven. En slik ubunden makt fører naturligvis med seg en nærliggende fare for vilkårlighet og maktmisbruk. Vi husker vel alle fra verdenshistorien de beryktede lettres de cachet under det franske enevelde, hemmelige ordrer i Kongens navn, som sendte den rammede i Bastillen på ubestemt tid, undertiden på livstid. Stormen på Bastillen den 14. juli 1789 var en begivenhet som ga gjenlyd over hele Europa. Og enda har vi i våre dager opplevd forhold som får det førrevolusjonære Frankrike til å virke som en gammeldags idyll.
    Skal vi være rettferdige, må vi forresten si, at vårt eget gamle enevelde hadde lite av den rettsusikkerhet som var kjent fra andre land. Stort sett var det ett både rettferdig og humant styre, især i den siste tid av eneveldet. Den faktiske makt lå i hendene på embetsmennene, og de var oppdradd i de samme rettssikkerhets- og humanitetsidealer som senere preget lovgivningsverket på Eidsvoll. Det er mer de mørkeer faringer fra andre land enn fra vårt eget som ligger bak de regler til vern om den personlige rettssikkerhet som kom inn i grunnloven. Disse rettssikkerhetsparagrafene, som jeg kaller dem, er blitt til etter forbilde av de menneskerettserklœringer som de franske og amerikanske forfatninger fra den foregående tid hadde utformet — mest berømt blant dem den franske Erklæring om menneskets og borgerens rettig-

heter av 1789. Men grunnloven har ikke den samme pompøse formulering og filosofiske begrunnelse som disse fremmede forbildene. Nøkternt og greit stiller den opp de rettsreglene den finner det nødvendig å ta med, ofte i en knapp, næsten slagordmessig formulering.
    Vi skal nå se på disse reglene i grunnloven som har til formål å verne individet mot overgrep fra statsmaktens side.
    Av grunnleggende betydning er den selvstendige og uavhengige stilling som grunnloven gir domstolene med Høyesterett i spissen. »Høiesteret dømmer i sidste Instans», heter det i grl. § 88. De politiske myndigheter, Storting og Regjering, kan ikke blande seg inn i domstolenes virksomhet. Og denne uavhengighet har bestandig vært respektert hos oss. I de 125 år fra 1814 til 1940 har vi ikke et eneste eksempel på at Storting eller Regjering har prøvd å foreskrive domstolene hvordan de skal dømme eller har nektet å bøye seg for en avsagt dom. Selv om enkelte domsavgjørelser kan ha vakt stærk kritikk og til med har førttil interpellasjoner i Stortinget, har det fra alle hold vært erkjent at det ikke kunne være spørsmål om å gripe inn i domstolenes virksomhet på annen måte enn ved å gi nye og bedre lover for derved å unngå liknende domsutslag i fremtiden.
    Dommerne er også sikret mot indirekte press ved at grunnloven har gjort dem til uavsettelige embetsmenn. De er naturligvis ikke uavsettelige i den forstand at en overhodet ikke kan bli kvitt en dommer som f.eks. begår underslag eller blir sinnsyk. Men administrasjonen må isåfall, hvis dommeren ikke trekker seg tilbake frivillig, anlegge sak og få ham dømt fra embetet. Regjeringen kan ikke selv gripe inn og avsette en dommer som den er misnøyd med.
    Blant de enkelte grunnlovsparagrafene vil jeg forst nevne regelen i grl. § 96 om at ingen kan straffes uten etter dom. Vilkårlige straffer har alltid vært makthavernes sikreste middel til å holde enhver opposisjonnede — konsentrasjonsleirene i våre dagers diktaturstater gir ikke bare det ferskeste, men også det mest storstilte eksempel på det. Slik administrativ vilkårlighet setter grl. en bom for gjennom forbudet mot å straffe uten etter dom. Dom betyr her en avgjørelse truffet av en uavhengig domstol på grunnlag av en rettergang hvor den tiltalte får anledning til å forsvare seg. Lovgivningen kan f.eks. ikke overlate til politimesteren eller til justisdepartementet å treffe avgjørelse selv i visse slags straffesaker. Det ville være grunnlovstridig. Det ville heller ikke hjelpe om avgjørelsen i loven ble kalt for dom. Det er realiteten — at avgjørelsen treffes av en uavhengig domstol på grunnlag av rettergang — grunnloven tenker på, ikke det navn avgjørelsen går under.
    Grl. § 96 handler om all slags straff, både frihetsstraff og bøtestraff og andre straffer som det kan være tale om. Men den handler ikke om en frihetsberøvelse som ikke er straff, f.eks. vare tektsarrestmens undersøkelsen pågår. Men her er det en annen regel som griper inn, § 99 som sier at »Ingen maa fængslig anholdes, uden i lovbestemt Tilfælde og paa deil ved Lovene foreskrevne Maade.» Om politiet har

lyst til å fengsle en mann kan det ikke gjøre det hvis der ikke er hjemmel for det i loven. Men grunnloven legger ikke noe slikt bånd på lovgivningen her som når det gjelder straff. Fengslingen kan bare skje i lovbestemte tilfelle, sier grunnloven, men den overlater til lovgivningen selv å fastsette vilkår og fremgangsmåte. Der er f.eks. ingen forskrift i grunnloven om at den som er satt i varetekt har krav på å fremstilles for en dommer, slik som det er fastsatt i den berømte engelske Habeas corpus-akten fra 1679, som den dag idag blir betegnet som selve hjørnesteinen for den borgerlige frihet i England. Men vår straffeprosesslov av 1887 har uten at grunnloven krever det, gjennomført det prinsipp at den arresterte kan forlange å fremstilles for retten så snart som mulig og som regel innen 24 timer etter arrestasjonen. En provisorisk anordning av 1943 om polititjenesten i Norge under krig har likevel på grunn av de spesielle krigsforhold gitt politiet rett til å holde den mistenkte fengslet i opptil 120 dager uten fremstilling for retten. Dette er i full overensstemmelse med grunnloven. Men hvis Regjeringen eller politiet ville omgå forbudet i § 96, ved å holde politisk emotstandere fengslet på ubestemt tid uten å kalle det for straff, ville dette være et grunnlovsbrudd. En hadde eksempler på det under okkupasjonen, da statspolitiet hadde myndighet til »i sikringsøyemed», som det hette, å holde fengslet personer som var mistenkt for å ha fremmet »folke- eller statsfiendtlige tiltak», det vil i virkeligheten si personer som hadde opptrådt som gode nordmenn.
    § 96 forbyr ikke bare å straffe uten etter dom, men også å straffedømme uten etter lov. Med dette har grunnloven ment å skape en garanti mot vilkårlighet fra dommernes side. Det er lovgivningens sak, ikke dommerens, å fastsette hva som skal være straffbart og hva som skal være tillatt. Om en dommer finner at en handling er umoralsk og straffverdig, kan han likevel ikke dømme den tiltalte til straff hvis der ikke er en lov som passer på handlingen. Det kan føre til at handlinger, som alle anstendige mennesker er enige om fortjener straff, må passere upåtalt, fordi lovgivningen ikke har vært forutseende nok til å tenke på tilfellet. Men grunnloven har betraktet dette som en mindre ulempe enn den rettsusikkerhet som ville være følgen av at den enkelte dommer kunne ilegge straff etter sitt eget skjønn overstraffverdig eller ikke straffverdig. Derimot hindrer ikke grunnlovenat lovgivningen gir dommeren en høy grad av frihet når det gjelderstraffutmålingen. Det er en fremgangsmåte som nyere norsk lovgivning i høy grad har benyttet seg av for å skape muligheter for en individuell behandling av lovbryterne.
    I nær sammenheng med § 96 står § 97, som bestemmer at ingen lov må gives tilbakevirkende kraft. Her er det vilkårlighet fra lovgivningens side grunnlovens vil verne borgene mot. En handling, som var lovlig da den blev foretatt, kan ikke belegges med straff av en senere lov. Og selv om handlingen var straffbar da den ble foretatt, kan den ikke belegges med strengere straff ved en ny lov. En kan således ikke bruke dødsstraff for en forbrytelse, hvis der etter lovgivningen på hand-

lingstiden bare kunne brukes frihetsstraff. Når forholdene eller rettsoppfatningen har forandret seg uten at lovgivningen har fulgt med, kan det av og til fore til at en står i beit for en bestemmelse som svarer til nåtidens rettsoppfatning. Det er en ulempe som grunnloven har tatt med på kjøpet for å hindre de misbruk som tilbakevirkende straffelover kan føre til, især i politisk opprørte tider.
    Forbudet mot tilbakevirkende lover gjelder ikke bare innen for strafferetten, men også for andre rettsområder. Har to parter sluttet en kontrakt, må kontraktsforholdet således som regel bedømmes ut fra lovgivningen på den tid da kontrakten ble inngått. Ny lovgivning kan ikke gripe inn og forrykke forholdet mellom partene. Men når en kommer utenfor strafferetten er det ofte vanskelig å vite hvor langt forbudet mot tilbakevirkning fører. Det er et spørsmål som domstolene ikke så sjelden må ta standpunkt til. Men det ville føre altfor langt om jeg skulle gå inn på alle de tvilsmål som reiser seg her.
    Grunnloven har et absolutt forbud mot tortur. »Pinligt Forhør maa ikke finde Sted», heter det i annet punktum av § 96. Torturen har i det hele spilt mindre rolle i Norge enn i de fleste andre land. Våre gamle norske lover tillot i en viss utstrekning tortur overfor treller, men ikke overfor frie menn. Og senere, i det 17 og det 18 århundre, datorturen hadde en sentral plass i strafferettspleien i de fleste europeiske land, var den næsten ukjent i Danmark og Norge, bortsett fra den militære prosess, hvor den var blitt innført av tyske jurister som var vant til den fra sitt hjemland. Men også på dette område var den avskaffet ved et reskript av 1790, som taler om »hvor usikkert og tillige grusomt et Middel Torturen er til at opdage Sandheden». Grunnlovens absolutte forbud faller altså godt i tråd med den tidligere utvikling.
    Det er pinlig forhør grunnloven forbyr, ikke pinsler som straff. Lovgivningen i 1814 hadde enda igjen fra eldre tid mange lovbud som gaanvisning på radbrekning, brennemerking, utrivning av tungen, avhugning av en hånd eller andre lemlestelsesstraffer. Disse bestemmelsene falt ikke uten videre bort ved grunnloven. Men alt året etter at grunnloven var git, tog Stortinget for seg å oppheve dem. En fant at disse reglene ikke stod »i passende Harmonie med de liberale Grundsætninger Constitutionen forkynder», som lovkomitéen uttrykte det. Fullbyrdelsen av slike straffer var forresten gått ut av bruk lang tid i forveien; de ble nok idømt, men som regel ved benådning forandret til frihetsstraff.
    Stort sett har lovgivningen frihet til å foreskrive de straffer den vil. Der er f.eks. ingen hindring i grunnloven mot at dødsstraff blir anvendt selv for små forbrytelser. Men to slags straffer forbyr grunnloven helt: Nemlig konfiskasjon av jord eller av en persons hele formue. »Jord og Boslod kan i intet Tilfælde forbrydes», heter det i § 104. Når nettopp disse to straffene blev forbudt, skyldtes det ikke hensynet til forbryteren selv, men hensynet til hans familie. Etter lovgivningen i da tiden var konfiskasjonsstraffen næsten bare i bruk ved forbrytelser av så grov art at de var belagt med dødsstraff; konfiska-

 

33—457004. Svensk Juristtidning 1945.

sjonen kom da utelukkende til å gå ut over de etterlatte. Og dette at straffen gikk ut over uskyldige var noe grunnloven ville gjøre slutt på.
    »Hus-Inkvisitioner maa ikke finde Sted, uden i kriminelle Tilfælde», sier § 102. Når en straffbar handling er foretatt må politiet naturligvis ha rett til å foreta husundersøkelser der hvor forbrytelsen er begått eller der hvor en har mistanke om at forbryteren er å finne. Her må hensynet til straff-forfølgningen gå foran hensynet til privatlivets fred. Men forutsetningen må alltid være en bestemt mistanke om en konkret forbrytelse. Husundersøkelser på måfå, f.eks. som ledd i en rassia etter ulovlige skrifter eller varer, hører til de ting grunnloven forbyr.
    Blant rettssikkerhetsparagrafene må en også nevne påbudet i § 105 om full erstatning ved ekspropriasjon. »Fordrer Statens Tarv, at Nogen maa afgive sin rørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Bruk», heter det her, »saa bør han have fuld Erstatning af Statskassen». Tanken er, at tapet ikke skal gå ut over den enkelte, som sitter inne med en ei endom eller en gjenstand som det offentlige har bruk for, men at det skal fordeles på alle medlemmer av samfunnet gjennom skattene. Samtidig har riktignok § 105 en betydning som går videre; den verner ikke baremot enkelt stående brudd på likhetsprinsippet, men den er et vern forden private eiendomsrett i det hele. Den er et utslag av det syn på eiendomsretten som en hellig menneskerett som var så vanlig på grunnlovens tid.
    Disse enkeltreglene som jeg nå har nevnt har en særlig effektivitet i vår rett på grunn av en annen forfatningsregel, som ikke er uttrykkelig uttalt i grunnloven, men som er slått fast gjennom en langvarig praksis, nemlig regelen om at domstolene kan prøve om lovgivningen og forvaltningen har holdt seg innenfor sine forfatningsmessige grenser. Strider en lov mot grunnloven, f. eks. fordi den er i strid med tilbakevirkningsforbudet i § 97, må domstolene sette den til side. Og en forvaltningsavgjørelse, f. eks. et forbud nedlagt av Regjeringen eller av politiet, kan domstolene kjenne ugyldig ikke bare når den strider mot grunnloven, men også når den er lovstridig. Domstolene er rettens tjenere, også når det kommer på tverke for de andre statsorganer. I tiden som kommer vil domstolene således få til oppgave å ta standpunkt til rettsgyldigheten av de anordninger som Regjeringen har gitt i sin utlendighet.
    Noe gjennomført system til vern for rettssikkerheten har ikke grunnloven bygd opp. Det beror på nok så tilfeldige historiske hensyn hvaden har tatt med og hva den har latt ligge. Likevel er det ikke noe dårlig utvalg den har gjort. De fleste av de individuelle overgrep som det har vært så mange av under okkupasjonstiden ville vi vært spartfor dersom grunnlovens regler hadde vært respektert.
    Vi vet alle at de ikke ble respektert. Her står vi ved et punkt som kan få oss til å tvile på nytten av slike verneregler i grunnloven. Hva sikkerhet har en for at de ble respektert selv om de står der? Utenden rette innstilling hos dem som håndhever reglene, blir alle rettslige garantier uten reell verdi. Hvis domstolene blir bestikkelige, eller hvis

de begynner å føle seg som en maktfaktor i den politiske kamp, hvilken betryggelse for den enkelte ligger der da i at han har krav på å se domstolsavgjørelse i sin sak? Og hvis de som sitter med maktmidlene i staten nekter å bøye seg for domstolenes avgjørelser —politiet nekter f. eks. å slippe ut en fange som er frifunnet av domstolene — hva blir da domstolenes avgjørelser annet enn meningsuttalelser som de styrende følger eller setter seg ut over ettersom det passer dem? Grunnlovens og lovens betydning beror på den motiverende makt de har hos dem de retter seg til. Det nytter derfor lite å bygge opp et system av rettslige garantier mot maktmisbruk og overgrep dersom en ikke samtidig kan skape de psykologiske forutsetninger for å få dem respektert.
    Og på den annen side: Der som sansen for rettssikkerhetsidealet erlevende i alle lag og der samtidig finnes en fri presse som kan påtale alle misbruk, da er derved skapt en faktisk garanti som gjør de rettslige mer eller mindre overflødige, samtidig som en unngår de vanskeligheter som de grunnlovmessige garantier undertiden kan skape, vedat de ikke alltid tilstrekkelig smidig lar seg tilpasse til situasjonens krav. Ingen kan tro at tortur eller vilkårlige fengslinger ville værtdaglig kost i det demokratiske Norge hvis det ikke hadde vært forbudt i grunnloven. Opinionens trykk ville vært nok til å sette en stopper for tilløp i denne retning. I stor utstrekning var de prinsippene som grunnloven gir uttrykk for anerkjent i praksis allerede under eneveldet, fordi det var prinsipper som de ledende statsmenn og jurister i datiden var enige om. Vår tradisjon som rettsstat ble ikke innledet i 1814 men har røtter langt tilbake i enevoldstiden.
    Det ville likevel være galt å tro at det er uten betydning at grunnloven har stillet opp disse prinsippene. Allerede den ting at slike bestemmelser finnes i et så ærverdig forfatningsdokument som grunnloven av 1814, er en mektig støtte for forestillingen om rettsidealer som bør respekteres uten hensyn til politiske maktforhold. I den stadige kamp mellom rettferds- og humanitetsidealene på den ene side, maktprinsippet og den politiske lidenskap på den annen side, står disse grunnlovbestemmelsene der som faste støttepunkter, hevet over kompromisser og døgnets nytte betraktninger.
    For den som mener det alvorlig, at de rettssikkerhets- og humanitetsidealer som grunnloven gir uttrykk for hører til vår mest verdifulle rettstradisjon, ja, til vår mest verdifulle tradisjon som folk i det hele, må det være en hjertesak at disse prinsipper blir uavkortet lagt til grunn også i oppgjøret med dem som stod på den annen side i den kamp som nå er endt. Det kan kanskje i enkelte tilfelle hindre oss i å treffe den avgjørelse som vi i øyeblikket finner ville være den rette. Men umåtelig mye større ville skaden være dersom fremtiden skulle få grunnlag for den dom over oss, at vi i seirens øyeblikk selv satte oss ut over de prinsipper som vi hadde angitt å kjempe for.