OLE WESTERBERG. Om administrativ besvärsrätt. Ak. avh. Sthm 1945. Nordiska Bokhandeln. 224 s. Kr. 12.00.
Helt nyligen har vid Stockholms högskola inträffat den i vårt akademiska liv ovanliga händelsen, att en förvaltningsrättslig avhandling— vars titel läses här ovan — ventilerats för vinnande av den juridiska doktorsgraden. Under årens lopp ha helt naturligt i avhandlingar inom andra rättsdiscipliner skilda spörsmål inom förvaltningsrätten kommit att beaktas, men ett akademiskt specimen, som helt faller inom detta rättsområde, är en sällsynt företeelse, som förtjänar att uppmärksammas. Det torde bli av intresse att se, huruvida denna avhandling skall bli till ett första vittnesbörd om en stundande, livaktig blomstring på förvaltningsrättens mark, eller om den blott kommer att framstå såsom en svala, den där icke kunde göra någon sommar.
Det är en betydelsefull uppgift, förf. ställt för sig, då han ägnat sig åt en sida av de rättsliga relationerna mellan medborgaren och staten och valt ett ämne ur det offentligrättsliga rättsskyddets centralaste sfär: det administrativa besvärsinstitutet. Avhandlingens titel skulle möjligen kunna antyda, att avsikten varit att behandla institutet i hela dess vidd. Emellertid tages här begreppet besvärsrätt i en vida mera begränsad omfattning såsom avseende endast besvärsbehörighet eller, som det också brukar uttryckas, saklegitimation. Med andra ord; förf. vill ge ett svar på frågan: vem är enligt svensk rätt behörig att anföra besvär över ett administrativt beslut? Det är besvärssubjektet som härskjutes fram. Den andra stora frågan, den om besvärsobjektet, eller vilka beslut, som enligt svensk rätt må överklagas, är i det inledande kapitlet föremål för viss uppmärksamhet (jfr vidare här nedan), medan frågorna om besvärsordningen och besvärsförfarandet i det stora hela lämnas utanför.
Besvärsrätten — ordet i fortsättningen använt i förf:s här antydda mening — har tidigare icke varit föremål för någon mera ingående behandling i den vetenskapliga litteraturen. Frågan har däremot givetvis berörts i allmänna, översiktliga framställningar.1 Såsom karakteristiskt kan måhända anföras Herlitz' omdöme för tio år sedan, att frågan »är i sina huvuddrag lätt besvarad» och vållar »i de flesta fall» icke »några större bekymmer». Endast den får besvära sig, »som saken rörer», d. v. s. som i det överklagade beslutet har »ett rättsligt
intresse av en viss styrka och konkretion» att tillvarataga. Avvägning och värdering av sådana intressen måste bli ganska fria, liksom »då man på andra områden tvingas att laborera t. ex. med rättighetsbegreppet».
Det är på den punkten förf. särskilt sätter in sin kritik. Han utmönstrar begreppet rättsligt intresse såsom omöjligt att få grepp om och närmare analysera och karakterisera. Det är blott — liksom begreppet rättighet — »en trollformel» (s. 69). Genom att använda sådana »förvillande termer» har man under naturrättens inflytande råkat ut för »ett omedvetet självbedrägeri» (s. 70). Det gäller därför att söka en annan väg. Enighet har hittills tydligen rått såtillvida, som att besvärsbehörigheten berott av det överklagade beslutets verkningar gentemot klaganden. Men man har därvid »ansett sig kunna falla tillbaka på allmänt erkända betydelser» hos de använda begreppen och f. ö. litat till förvaltningsmyndigheternas goda omdöme i varje givet fall. Då det emellertid enligt förf:s mening icke går att tillfredsställande bestämma verkningarna av vidtagna förvaltningsåtgärder genom de berörda intressena, kan man ej annat än söka »taga sikte påverkningarna i s. a. s. ursprunglig form» och låta dem få en enkel och naturlig beskrivning »i stället för att omskrivas såsom intressekränkningar av ena eller andra slaget» (s. 71 f).
På så sätt kommer förf. — med stöd av ett i ett särskilt register redovisat rättsfallsmaterial på nära 600 nummer — fram till följande gruppering av verkningarna »med hänsyn till deras inbördes likheter och olikheter»: imperativverkan, förmånsverkan, grannelags- och konkurrensverkan, skyldskapsverkan, korporations- och participantverkan.
Såsom imperativverkan betecknar förf. (s. 95 ff) efter OLIVECRONA varje förvaltningsåtgärd, som innebär, att något bör göras eller tålas,1 t. ex. att penningar skola betalas, arbete utföras, intrång i rörelsefrihet tålas etc. Hit hänföres det stora flertalet administrativa beslut, vid vilka besvärsrätt föreligger. Vid sidan härav uppställas några mindre grupper. Förmånsverkan består sålunda (s. 128 ff) i att en förmåner hålles eller vägras. Fråga om besvärsrätt uppkommer här framförallt i senare fallet, såsom då någon fått avslag på ansökan om någon ekonomisk förmån, t. ex. ett lönetillägg eller ett tillstånd att utöva en eljes förbjuden verksamhet. Grannelags- och konkurrensverkan (s. 146 ff) härröra ur beslut, som undanröja normmässigt uppställda hinder förhandlingsfriheten med avseende på bedrivandet av en verksamhet eller utförandet av ett företag, t. ex. förbud att uppföra en byggnad eller att utöva ett visst yrke. Med skyldskapsverkan (s. 176 ff) avses sådan verkan, som, då någon träffas av t. ex. imperativverkan genom frihetsberövande, kan drabba dennes närmaste omgivning i form av ekonomiska eller sociala o. a. obehag. Vid korporations- och participantverkan (s. 183 ff) slutligen är det fråga om den betydelse, ett beslut,
som påverkar en korporativ sammanslutnings medlemmar, kan ha för sammanslutningens besvärsrätt, eller omvänt ett beslut, som påverkar sammanslutningen såsom juridisk person, för den enskilde medlemmens behörighet att klaga.
Det synes kunna ifrågasättas, om förf:s gruppering är så lyckad. Visserligen framhåller han anspråkslöst (s. 73 f), att den »givetvis icke ... är den enda möjliga», och han har likaså blicken klar förolämpligheten, kanske även omöjligheten av »skarpa och orubbliga gränser». Om en av sina grupper säger förf. själv (s. 147), att den »angiver icke några för besvärsrätten avgörande omständigheter» (sic!), utan den har fast mera tagits med blott för att »underlätta orientering i det omfattande materialet». Eljes förefaller det nog t. ex., som om de fyra senare av förf. karakteriserade grupperna av verkningar närmast vore att uppfatta såsom olika slag av imperativverkningar. Det tyckes i samtliga dessa fall vara fråga om att något tåla. För de tre senare grupperna av fall synes det vara ett gemensamt drag, att de verkningar, som det här gäller att söka avvärja, icke drabba det rättssubjekt, mot vilket förvaltningsakten är riktad, utan andra, som på ett eller annat sätt stå i relation till det förra. Gränsen skulle därför möjligen i stället kunna dragas mellan olika kategorier av imperativverkningar. Varje åtgärd från förvaltningens sida, som innefattar avgöranden, vilka beröra medborgarnas eller andra rättssubjekts behov av rättsskydd, måste anses medföra imperativverkan och därför också kunna avvärjas genom besvär (eller eventuellt på annat sätt). Huru man sedan kan eller bör gruppera dessa verkningar, är givetvis omöjligt att här närmare angiva. Några antydningar må dock förslagsvis få framföras — under samma förbehåll som dem förf. själv (se ovan) ansett sig böra göra! — så att även härigenom möjliggöres vad förf. säger sig ha åsyftat, nämligen att »framhäva de relevanta omständigheterna» (s. 72) och nå fram till »ett konkret logiskt bedömande av besvärsrättsfrågorna» (s. 74).
Det torde då här först böra anmärkas, att frågan om besvärsobjektet, som är den logiskt och rättsligt primära, av förf. (s. 41 ff) knappast tillbörligt beaktats. Hade så skett, skulle han måhända kunnat finna det lämpligt att understryka, att beslutens verkningar härvidlag äro avgörande. Endast de administrativa beslut torde vara överklagbara, som medföra sådana förändringar i ett rättssubjekts rättsliga ställning i ena eller andra avseendet, att den därav drabbade anses böra ges tillfälle att vinna rättsskydd.1 Sedan sålunda ett generellt svar getts på frågan, vilka verkningar ett administrativt beslut bör ha för att bli överklagbart, kunde man närmare undersöka verkningarnas art och i anknytning därtill söka bestämma, vilket (eller vilka) av de av beslutet drabbade rättssubjekten, som med hänsyn till olika slag av verkningar skall anses i behov av rättsskydd och därför utrustas med besvärsrätt.
Överhuvud förefaller det, som skulle förf. icke helt och fullt ha gjort
rättvisa åt just rättsskyddstankens avgörande betydelse för hela besvärsinstitutets utformning. I alla händelser tyckes han icke ha betonat och skjutit fram den så starkt, som den förtjänat. Rättsskyddet är dock det ledande och bestämmande grundmotivet bakom alla besvärsreglerna.
I avhandlingens förra avdelning söker förf. (s. 80 ff) på grundval av vissa formella relationer få fram »tekniskt användbara besvärsregler» och granskar ur den synpunkten anmälarens och sökandens besvärsrätt. En annan formell relation, som förf. icke tyckes ha närmare beaktat, är den om förvaltningsaktens adressat, d. v. s. det rättssubjekt, mot vilket en viss förvaltningsakt är riktad. STAEDLER har i en nyligen publicerad uppsats1 påpekat, att för s. k. betungande förvaltningsakter (vilka av förf. s. 96, betecknas såsom administrativa beslut med imperativverkan och f. ö. utgöra det stora flertalet av överklagbara förvaltningsakter) gäller såsom en huvudprincip, att den är adressat, som befinner sig i den faktiska och rättsliga positionen, att han är närmast till att vidtaga eller underlåta viss åtgärd.2 Vid s. k. negativa förvaltningsakter är adressaten den som vägras en förmån eller berövas en förut erhållen sådan. Då adressaten i samtliga dessa fall har eller kan ha behov av rättsskydd, blir han besvärsberättigad. Understundom gå verkningarna icke ut enbart över adressaten utan drabba, som nämnt, även andra, vilka då anses behöriga anföra besvär. Skulle man icke möjligen på synpunkter sådana som de här antydda kunna bygga en hållbarare gruppering än förf:s? Måhända låter det säga sig, att man därigenom är tillbaka igen vid just den hittillsvarande intresseavvägningen, som av förf. med viss rätt utdömts. Men om intresset knytes samman med ett relativt enkelt och lätt fastställbart kriterium av formell art, synes förf:s allmänna invändningar i någon mån försvagas.
En annan, delvis likartad synpunkt ger en anknytning till den medborgerliga frihetssfären, sådan den uppdragits i den klassiska § 16 RF eller eljes i lagar och författningar. HERLITZ har i sitt senaste större arbete, Svensk frihet, utvecklat innebörden och räckvidden av »vad svensk frihet — en frihet i överensstämmelse med svensk rättsuppfattning — på olika punkter innebär».3 Han talar därvid om den personliga friheten i egentlig mening, arbetskraftens frihet och egendomens frihet, vilka båda dock ej helt kunna särhållas utan kanske böra sammanfattas såsom ekonomisk frihet, samt meddelelsens frihet eller den andliga friheten, var på han skärskådar förutsättningarna och formerna för de inskränkningar i de olika medborgerliga friheterna, som i vårt land genomförts eller planerats. Möjligen skulle man på denna Herlitz' framställning kunna grunda en undersökning av det rättsskyddsbehov, som verkningarna av dessa inskränkningar i olika avseenden aktualisera.
Men även om dessa, och eventuellt andra, uppslag till en gruppering av det föreliggande materialet skulle komma att visa sig mindre användbara, så att man ändå i brist på bättre såge sig böra godtaga förf:s systematisering, synas dock nya anledningar till undran inställa sig, då man betraktar de olika grupperna var för sig och jämför dem med varandra. Varför, kunde man sålunda fråga sig, låter förf. ett formellt kriterium, nämligen huruvida rättskraft föreligger eller icke, vara det avgörande för bedömandet av den stora gruppen med imperativverkan, medan det däremot icke tages i betraktande för övriga grupper? Och varför skjuter förf. fram spörsmålet om rättsskydd endast vid behandlingen av frågan om grannelags- och konkurrensverkan, medan detta centrala problem (jfr här ovan) eljes knappast vunnit det beaktande, som synes ha bort komma det till del?
Det nu sagda må få vara nog i en fråga, som dock till stor del är av rent terminologisk art. Syftet med de här ovan gjorda antydningarna har främst varit att söka visa, att man kanske ej bör ha så bråttom med att röja undan hävdvunna karakteriseringar och grupperingar. Det är f. ö. så sant, som förf. själv under åberopande av HERLITZ och KNOPH säger (s. 74), att »besvärsregeln bör bibehålla sin elastiska karaktär, även om den 'rasjonaliseres'; i denna ligger nämligen dess raison d'étre».
Till sist några få detaljanmärkningar eller små frågetecken, satta i marginalen vid genomläsningen!
På tal om besvärsmyndighetens prövning ex officio av klagandens besvärsrätt heter det (s. 35 f), att avvisande icke kan ske i händelse av osäkerhet i följd av ofullständiga handlingar. Men sedan tillägges det, att det ingalunda är ovanligt, att besvären avvisas, när det brister i besvärsrätten och detta framgår av förefintliga handlingar. Det kunde ha varit skäl att förtydliga detta genom ett påpekande, att bristen alltså skall vara »uppenbar», vilket är en förutsättning för att besvärsakten skall kunna såtillvida drabbas av ogiltighetsverkan, att den ej kan godtagas såsom besvärshandling.
I fråga om besvärsmöjligheter vid beslut av kommuns administrativa organ anför förf. (s. 46) § 78 i 1862 års landskommunala författning och påpekar till jämförelse motsvarande stadgande i sockennämndsförordningen av 1843. Det kunde då ha varit skäl att för denna fråga om besvär mot kommunalnämnds beslut anföra Hj. L. HAMMARSKJÖLDS förklarande anmärkning därom i 9:e upplagan (1926) av den bekanta kommunallagseditionen.
Vid utredandet av frågan om imperativverkan är den ledande synpunkten för förf. att söka klarlägga, i vad mån besvärsrätten följer rättskraften, så att den förra föreligger, där den senare finnes, och omvänt saknas, där rättskraft ej finnes. Om en grupp beslut heter det (s. 125), att det anförda talar för att in dubio besvärsrätt saknas, då rättskraft saknas. Men på andra ställen (s. 124 jfrd med s. 140 f) förklaras det på tal om motsvarande fall, att besvärsrätt föreligger, ehuru rättskraft saknas, och således icke följer denna. På s. 118 ff påpekas, att
rätt för fattigvårdssamhälle att överklaga mantalsskrivning infördes, sedan det påpekats, att hemortsrätten gjorts beroende av den faktiska mantalsskrivningen. Besvärsrätten kom härigenom uttryckligen att fästas vid rättskraften. Men s. 141 f anser sig förf. »slutligt» ha visat, att denna besvärsrätt, som han i anslutning till SUNDBERG betecknar såsom omotiverad, icke följer rättskraften.
Av betydelse för imperativverkans närmare beskaffenhet är, framhålles det (s. 96), »i första hand tvångsmedelsläget». I regel stå givetvis tvångsmedel till buds för beslutets verkställande, men stundom råder oklarhet härom, något som vållar »en viss osäkerhet vid bedömandet av imperativverkans beskaffenhet». Men trots detta förklarar förf.: »att söka skingra denna oklarhet faller utom ramen för vår uppgift».
Bestämmelser att under vissa betingelser en förmån skall lämnas, kompletteras, säger förf. (s. 135), naturligen med behörighet att föra talan om huruvida betingelserna äro uppfyllda. Ja, men huru förhåller det sig med dylika fall, där förmånen icke skall men väl kan lämnas?
I fråga om beslut, som ha grannelags- och konkurrensverkan, är enligt förf. (s. 147 f) den springande punkten, huruvida bakom dem ligger ett syfte att bereda skydd, så att besvärsrätten följer skyddssyftet. Här gör förf. efter att ha anfört en del regeringsrättsmål det mindre väl övervägda påståendet (s. 153), att »givetvis föreligger vid skyddssyfte besvärsrätt även till K. M:t i statsråd». Det är ju icke klaganden, som avgör, om målet skall handläggas av K. M:t i regeringsrätten eller i statsrådet — besvär fullföljas enligt författningarna i allmänhet »hos K. M:t» — utan målets behandling är beroende av 1909 års lag om regeringsrätten.1 De lege lata har besvärsrättens beroende av skyddssyfte dokumenterats, säger förf. (s. 174) och framkastar den frågan, huruvida icke de lege ferenda detta beroende kan nedbringas och besvärsrätten i stället knytas till verkans beskaffenhet i och för sig. Månne inte denna fråga redan är på väg att besvaras jakande av praxis, sådan förf. redovisar den (jfr s. 212 f).
Beträffande skyldskapsverkan talar förf. (s. 176 ff, jfr s. 88) blott om administrativa beslut, som innefatta frihetsberövande och därvid särskilt omhändertagande av barn för skyddsuppfostran. Däremot har han ej beaktat t. ex. situationer vid dödsfall, då lagstiftaren tänkt vissa anhöriga, eller dödsboet, såsom besvärsberättigade.
Allra sist kan jag icke underlåta att påpeka ett par störande »-ismer» i språkbehandlingen. På s. 67 f talas sålunda om »begreppsmärke», en bokstavlig överflyttning från POUL ANDERSENS stora arbete i dansk förvaltningsrätt, och på s. 84 får man se det tyvärr även eljes ej helt okända ordet »införstådda». Och det kan väl ej heller anses riktigt tilltalande att om förelägganden vid äventyr av vite eller vid äventyr av straff skriva (s. 100) »utdöma» eller »drabbas av äventyret».
Hans Cavalli.