CARLETON KEMP ALLEN. Law and Orders. An inquiry into thenature and scope of delegated legislation and executivepowers in England. London 1945. Stevens & Sons. XVI + 385 s. Inb. 15 sh.
Redan före andra världskrigets utbrott pågick i engelsk statsvetenskaplig litteratur diskussion om tendensen till ökad makt åt exekutiven på legislaturens bekostnad. Krigsåren ha skärpt frågeställningen under trycket av den omfattande extraordinära fullmaktslagstiftningen, som ingripit i traditionell brittisk medborgarfrihet och givit regeringen och dess tjänstemän befogenheter, som gått långt utöver dem offentlig mening i England tidigare kunnat godkänna. Mer än 10,000 administrativa förordningar — regulations, rules, orders — ha utfärdats under kriget, vartill kommer ett ändlöst tal av directions. Frågan om kontrollen över denna lagstiftning från parlamentets sida har tagits upp i politiskt sammanhang.1 Den upptar betydande plats i Allens arbete, som i detta sammanhang jämväl ingående diskuterar domstolskontrollen över den tillväxande administrativa makten. När det gäller krigslagstiftningen ansluter han sig till Lord Justice SCRUTTONS oförblommerade uttalande, att ett krig inte kan »be carried on according to the principles of Magna Charta». Offer ha måst göras under krigsåren av vissa som fundamentala ansedda medborgarrättigheter. Men det måste fasthållas, skriver Allen, att dessa offer äro avsedda att vara blott temporära. Hans framställning utmynnar i en rad praktiska yrkanden (s. 274—298) av stort intresse för frågan om avvecklingen av krislagstiftningen och återställandet av den goda medborgaranda hos de styrande, som inte kunnat undgå att ta skada under den fria maktutövningens tid.
Allens arbete är ett slags juridisk indignationsroman och de politiska och rättspolitiska synpunkter, vari boken utmynnar, äro utan tvivel det väsentliga för författaren. Att »Law and Orders» också för en svensk läsare är av största intresse, beror emellertid mindre på dess tendens än på den utomordentligt inträngande skildring förf. ger av engelsk offentlig rätt. Svensk statsvetenskaplig litteratur innehåller som bekant mycket värdefulla bidrag till kännedom om statsskicket i England. Dess författningsliv kan emellertid inte allsidigt belysas utan att betydande hänsyn tas till domarmaktens funktioner. Dessa äro i sin tur svåra för en främmande forskare att skaffa sig inblick i, särskilt på grund av att den engelska rätten till väsentlig del är oskriven. Studier i engelsk författningsrätt fordra liksom studier i andra grenar av engelsk rätt ingående rättsfallsanalyser. Det är sådana Allen framlägger. Han upp-
tar i sitt arbete till undersökning hela problemet om delegerad lagstiftning och om förhållandet mellan parlamentet, regeringen med den administrativa apparaten och domarmakten på grundval av studier i den levande rätten. Arbetet ställer stränga krav på läsarens förmåga att följa juridiska resonemang och sammanhang, men i gengäld fördjupar det hans insikter i engelskt samhällsliv och möjliggör bättre än de författningsteoretiska arbetena en verklig förståelse därav.
All lagstiftning, som icke utgår från parlamentet, är i England delegerad. Hela lagstiftningsmakten ligger nämligen principiellt hos parlamentet. Undantag är endast att göra för s. k. prerogative Orders in Council, vilka ha begränsad och i praxis klart bestämd räckvidd (se ALLEN s. 44). Lagstiftningsmakten delegeras nu i stor omfattning till »the King in Council» eller till en särskild minister eller annan myndighet. I många fall tillåter den delegerande lagstiftningsakten också subdelegation, stundom har sådan skett utan särskilt bemyndigande och på detta sätt har en hel djungel av administrativa lagstiftningsakter tillkommit, över vilken kontrollen från parlamentet utövas i vitt skilda, delvis bristfälliga former. Innebörden i och gränserna för denna kontroll ha vidsträckt betydelse för klarläggande av vad den administrativa makten i England innebär. Än större vikt är dock att tillägga den judiciella kontrollen. Domstolarna anses numera inte kunna åsidosätta »a statute» — en lag som givits av parlamentet — såsom enligt deras mening stridande mot Common Law. Med delegerad lagstiftning förhåller det sig annorlunda. Delegerade lagstiftningsakter kunna i skilda former komma under domstols prövning enligt ultra-vires-regeln. Domstolen prövar i sådana fall, på talan av den mot vilken en delegerad lagstiftningsbestämmelse satts i tillämpning, om densamma utfärdats i överensstämmelse med den i den delegerande akten givna fullmakten. Om delegaten överskridit sina befogenheter har han handlat ultra vires, likaså om föreskrivna former icke iakttagits. Det kan också bli fråga om att pröva huruvida delegaten med sin förordning överskridit det syfte, som ligger till grund för den delegerande lagen eller som eljest tydligt tagit sig uttryck i lagstiftning eller i Common Law. Här finns alltså en motsvarighet till den kontinentala läran om détournement de pouvoir. Ett ultra-vires-konstaterande har betydelse endast för den sak, som ligger under prövning, i det att de ifrågavarande åtgärder ogiltigförklaras, som stöda sig på den underkända lagföreskriften. Regelmässigt medför ett dylikt avgörande emellertid, att densamma ändras eller återkallas. Kontrollen begränsas av att i många fall den delegerande statuten ger delegaten vidsträckt frihet att efter eget skön avgöra om förutsättningarna föreligga för lagstiftningsbefogenhetens tagande i bruk. En annan begränsning ligger däri, att ultra-vires-regelns tillämpning anses förutsätta, att den myndighetsåtgärd, vars laglighet ifrågasättes, icke är av ren förvaltnings- eller verkställighetsnatur. På dessa punkter råder stor oklarhet. Det kan tillfogas att praxis icke tagit slutlig ställning till frågan om lagligheten av subdelegation i fall då den grundläggande statuten inte lämnat uttryckligt tillstånd härtill.
Allen beskriver den engelska förvaltningsrätt, som han söker framställa genom att ange maktavgränsningar och kontrollmedel, såsom en labyrint. Det var DICEYS uppfattning, att England inte hade någon förvaltningsrätt, att dess samhällsförhållanden uttömmande reglerades av »the Rule of Law». Sedan har det i England inte varit comme il faut att uppmärksamma utvecklingen av en administration och av administrativa befogenheter, som i realiteten skapat en administrativ rätt. Allen är inte den första som upptäckt den. Men han ger de förvaltningsrättsliga och de därmed sammanhängande politiska frågeställningarna utomordentlig pregnans och hans framställning har betydande pedagogiskt värde.
Svensk förvaltningsrättslig litteratur har rönt starkt inflytande från särskilt tysk och även från fransk och dansk doktrin. Ibland har angelägenheten att ge en »vetenskaplig» grund åt den unga förvaltningsrättsliga disciplinen medfört lån också av för svenska förhållanden obrukbara eller i varje fall mindre värdefulla främmande konstruktioner. Det förefaller emellertid som om engelsk förvaltningsrätt vore förtjänt av större intresse än hittills visats den. Många av de frågeställningar, varmed Allen syslar i sitt arbete, har verklig släktskap med dem som göra sig gällande i vårt land. Hans undersökning är också förebildlig såtillvida som den till utgångspunkt tar de konstitutionella maktförhållandena och den konstitutionella funktionsfördelningen. Dessa måste bilda den teoretiska grunden för en vetenskaplig behandling av förvaltningsrätten. I svensk doktrin ha de icke vunnit tillbörligt beaktande.
Hilding Eek.