NILS HERLITZ. Förvaltningsförfarandet. Förberedande utredning angående reglering av förfarandet hos förvaltningsmyndigheter i ärenden rörande enskild rätt och därmed sammanhängande frågor. SOU 1946: 69. 221 s.
I Minnesskrift ägnad 1734 års lag (Sthm 1934) behandlade professor NILS HERLITZ rättegångsbalkens betydelse på stats- och förvaltningsrättens område. Han betonade hur förvaltningsförfarandet i vårt land utvecklats i avhängighet av den judiciella processen, som f. ö. i ett tidigt skede av vår historia satt sin prägel också på formerna för de politiska avgörandena. Förf. påpekade till sist, att rättegångsreformen rimligtvis ej kunde ha annat än den egentliga processens behov för ögonen och att upphävandet av 1734 års RB skulle rycka undan en av grundvalarna för förvaltningsförfarandet. Vi skulle därför komma att ställas inför den vanskliga uppgiften att genomföra också en administrativ process-
reform. Efter motion av Herlitz m. fl. till 1942 års riksdag anhöll denna hos K. M:t om utredning om lagstiftning angående förvaltningsförfarandet. Herlitz förordnades sommaren 1944 att verkställa »en förberedande utredning angående reglering av förfarandet hos förvaltningsmyndigheter i ärenden rörande enskild rätt och därmed sammanhängande frågor». Denna utredning framlade han i slutet av förra året.
Att Herlitz' utredning beskrivs som »förberedande» innebär, att den icke innehåller förslag till lagstiftning eller vill ange det innehåll en sådan borde få, utan har till uppgift att redovisa gällande rätt med dess brister och oklarheter och därigenom kartlägga det område, på vilket lagstiftningsåtgärder behövas. I inledningen till sin framställning anger Herlitz kraven på säkerhet, snabbhet och billighet som gällande också för ett gott administrativt förfarande. Härtill lägger han de speciella önskemålen om enhetlighet och fullständighet, som understrukits av riksdagen. Bristen på enhetlighet i det nuvarande förfarandet är ett av huvudskälen för reform. Att reglerna om förfarandet bli klara och fullständiga är angeläget inte minst med hänsyn till den rättssökande allmänheten. Kravet på fullständighet kan lätt missförstås. Det är därför anledning understryka hur det preciseras av Herlitz (s. 25). »Vad det gäller är endast att tillse, att i den mån förfarandet verkligen är i behov av rättslig reglering, det icke lämnas oreglerat». Som framgår av utredningen erfordras bl. a. med hänsyn till rättssäkerheten att de, som få med förvaltningsmyndigheter att göra, ges möjlighet att veta hur de skola handla för att undvika rättsförluster eller eljest driva sin sak rationellt. Att den enskilde i lag erhåller fullständiga ocli klara besked om dylikt innebär icke att förfarandet behöver snärjas in i regler, som göra myndigheternas arbete komplicerat och osmidigt. I inledningen till utredningen diskuterar Herlitz de olika vägar lagstiftningsarbetet kan välja. Han förutsätter en reform i etapper, en reform som emellertid skall ha en fast organisatorisk ram och sträcka sig icke endast till revision av sådana specialförfattningar, som f. n. reglera förvaltningsförfarandet, utan även, där så finnes lämpligt, till allmän lagstiftning om detta. I huvuddelen av utredningen lämnar Herlitz en redogörelse för förfarandet sådant det nu är beskaffat. Till denna framställning knyter han anmärkningar om behovet av lagstiftningsåtgärder. Hans önskemål härom återkomma sammanfattade i utredningens sista kapitel. Herlitz ingår icke närmare på vilken form som bör väljas för de särskilda lagstiftningsuppgifterna. Han jämför dem i allmänhet icke sinsemellan som mer eller mindre trängande. För besvärsinstitutet gör han dock undantag. Detta betecknas som särskilt förtjänt av lagstiftarens uppmärksamhet (s. 162 f.). Lösningen bör enligt Herlitz eftersträvas på den allmänna lagstiftningens väg. Genom att i första etappen begränsa sig till besvärsförfarandet kan lagstiftaren lättare finna möjliga lösningar och dessa kunna förväntas både påverka förfarandet i övrigt och stå modell för lagstiftning härom. På åtskilliga punkter i sin framställning föreslår Herlitz förenklingar och förbättringar i förfarandet. Det gäller t. ex. be-
hovet av närmare anvisningar om innehållet i besvärshänvisning (s. 134) eller önskvärdheten av att till undvikande av rättsförluster tillåta den rättssökande allmänheten att i vad ämne som helst inge ansökningar exempelvis till polismyndigheten i orten för vidare befordran till rätt myndighet (s. 64). över huvud torde kunna sägas, att utredningen trots att den principiellt inskränker sig till en redovisning av gällande rätt lämnar många värdefulla uppslag beträffande innehållet i en kommande lagstiftning.
Om behovet av en sådan kunna delade meningar knappast råda. Bristen på enhetlighet, fullständighet och klarhet kommer att göra sig starkare gällande allteftersom förvaltningsuppgifterna bli flera och närmare beröra »enskild rätt». Den politiska utvecklingen går obestridligen dithän. Påfallande är också, att inte blott frågor av praktisk art nu lämnas oreglerade med ovisshet, dröjsmål, rättsförluster och andra olägenheter som följd. Även viktiga principiella spörsmål bedömas f. n. olika. Herlitz anför en del sådana. Olika uppfattningar göra sig t. ex. gällande i frågan om laga kraft erfordras för att ett förvaltningsbeslut skall lända till efterrättelse i fall då författningarna iakttaga tystnad (s. 144). Full klarhet råder icke om rätten att angripa beslut genom besvär under samma förutsättning (s. 163 ff.). Kompetensförhållandet mellan allmän domstol och förvaltningsmyndighet ter sig f. n. ganska oklart; medan domstols kompetens enligt Herlitz är ganska begränsad (s. 36 f., 158 f.),har SUNDBERG och på sistone JÄGERSKIÖLD velat sträcka den väsentligt längre. Det är hög tid att frågeställningar av denna natur bli legislativt uppmärksammade.
Karaktären av en kommande lagstiftning om förvaltningsförfarandet kan emellertid diskuteras. Det gäller särskilt hur långt tillämpligheten bör sträckas av en allmän lag, som på förvaltningens område skulle motsvara BB. Herlitz uttalar sig med stor försiktighet i denna fråga (särsk. s. 27 f.). I Förvaltningsrättslig tidskrift har regeringsrådet LUNDEVALL uttalat åsikten, att en allmän lag om förvaltningsprocessen bör kunna skapas, men ställt sig tveksam till lämpligheten av en lagstiftning rörande »förvaltningsförfarandet i vidsträckt bemärkelse».1 Med »förvaltningsprocess» synes han mena detsamma som besvärsförfarande.2 Emellertid torde det vara all anledning att innan ställning tas till detta problem göra grundligt klart vad »förvaltningsprocess» är. Ett förfarande kan givetvis vara administrativprocessuellt utan att ha prövningen av besvär till föremål. Vidare äro, som Herlitz påpekar (s. 20), många viktiga frågor alltjämt undandragna förvaltningsdomstols prövning och tillämpa de så benämnda myndigheterna ett förfarande, som icke företer stora avvikelser från det »vanliga» förvaltningsförfarandet. Det fortsatta lagstiftningsarbetet torde därför få inledas med en bestämning av termerna förvaltningsdomstol och förvaltningsprocess (jfr Herlitz s.
178). Om denna process därefter regleras genom allmän lag vore det, synes det mig, icke uteslutet att låta göra denna lag eller åtminstone vissa delar därav tillämpliga på förvaltningsförfarandet i allmänhet. I enlighet med en av Herlitz framförd tanke (s. 27 f.) kunna f. ö. allmänna regler lagfästas med förbehåll, att de skola gälla blott i den mån icke annat är eller blir föreskrivet i lag eller författning. Att lämna »förvaltningsförfarandet i vidsträckt bemärkelse» utan all reglering skulle innebära en halvmesyr; också LUNDEVALL anger f. ö. vissa delar därav som lämpliga föremål för lagstiftning.1 Detta hindrar naturligtvis inte att arbetet i första hand inriktas på processen eller, ännu hellre, enligt Herlitz' rekommendation på besvärsinstitutet. Den anmärkningen måste vidare göras, att lagstiftningsarbetet självfallet bör sättas i samband med reformarbetet i övrigt på förvaltningsrättens område. En reglering av frågor, som röra verkställighet av förvaltningsbeslut, måste sålunda ske under beaktande av den aktuella revisionen av utsökningslagen (Herlitz s. 149). Förvaltningsprocessen kan icke regleras utan hänsyn till frågorna om eventuellt inrättande av en särskild tjänstedomstol2 eller om en sådan omläggning av prövningen i första eller andra instans av mål om socialpolitiskt motiverade frihetsberövanden m. m., som f. n. undersöks särskilt inom 1946 års alkoholistvårdsutredning.
Frågan om en administrativ processreform är förvisso vansklig. Den förberedande utredning Herlitz verkställt har emellertid gjort lagstiftningsuppgiften gripbar och dess föremål överskådligt. På denna gedigna grund är det möjligt att bygga vidare och man vill gärna hoppas, att de politiska instanserna skola visa intresse härför.
En särskild anmärkning, varförutan denna anmälan vore ofullständig, måste till sist göras. Herlitz' skrift om förvaltningsförfarandet utgör led i lagstiftningsarbetet och framträder som en av statens offentliga utredningar. Den har emellertid ett värde, som är alldeles oberoende av vad den praktiskt kan leda till. Skriften utgör ett utomordentligt nyttigt bidrag till den förvaltningsrättsliga litteraturen och kommer säkert med sina klara analyser av skilda problemställningar och noggranna redogörelser för den svenska litteraturen både att vara till stort gagn för förvaltningen, som är i uppenbart behov just av dylika framställningar, och att stimulera till fortsatta undersökningar av teoretiskt intresserade jurister.
Hilding Eek.