STATEN OCH DE SOCIALA SYNPUNKTERNA.
AV
REVISIONSSEKRETERAREN CARL SVENNEGÅRD.
Av ålder har staten ingripit mot de enskilda medborgarna i två skilda former, nämligen dels för att hävda statens egna omedelbara intressen och dels för att åstadkomma en skälig reglering av de enskildas rättstvister. I båda fallen kan staten utöva den tvångsmakt som de enskilda äro underkastade i sin egenskap av medborgare. I det förra fallet är det fråga om att framtvinga en prestation direkt till staten, medan det i det senare fallet gäller att slita en tvist där två enskilda stå mot varandra såsom berättigad och förpliktad. Då staten under utövning av sin överhöghet avkräver den enskilde medborgaren vissa prestationer är det givet att man icke kan tala om två jämställda parter; det är i stället fråga om ett ensidigt åläggande från statens sida. Då staten däremot inskrider för att åstadkomma en reglering av enskildas stridiga intressen, står staten utanför det egentliga partsförhållandet och uppträder i första hand såsom skiljedomare. Inför staten äro parterna i princip jämställda och staten har icke någon egen omedelbar fördel av tvistens utgång, ehuru givetvis hänsyn till vad som uppfattas såsom det allmännas bästa kan bestämma den hållning staten såsom skiljedomare intager. Lämplighetsskäl kunna således lätt förklara att staten icke alltid är strängt opartisk då den skall skipa rätt mellan enskilda eller grupper av enskilda. Såsom exempel härpå kan man anföra de klassprivilegier som i äldre tid voro vanliga samt de sociala synpunkter, den hänsyn till den svagare parten, som numera spelaren roll även vid utformningen av allmän civillag.
Staten har emellertid förbindelser med sina medborgare även i en tredje form, nämligen i form av vanliga ömsesidiga avtal. Här är staten icke längre suveränen som styr och ställer med
sina undersåtar utan en avtalspartner som möter sin motpart på likställd bas. Såsom ett belysande exempel kan man anföra följande. Vid utkrävandet av värnplikt och arbetsplikt är det den suveräna staten som gör gällande de rättigheter som staten fått eller tagit sig. Vid utkrävandet av den arbetsskyldighet som följer av ett frivilligt ingånget arbetsavtal intager staten såsom arbetsgivare i princip ej någon annan ställning än enskilda arbetsgivare. I händelse att tvist uppstår rörande ett avtal, i vilket staten är part, så är det självklart att staten, fastän den själv genom olika representanter uppträder både såsom part i processen och såsom domare i saken, dock faller under regeln om likhet inför lagen. Vid rättskipningen åtnjuter statsverket alltså ej några privilegier. Hur rätt skipas beror emellertid icke endast på utgången av de mål som avgöras av domstolarna utan även på utgången av de intressekonflikter som avgöras genom lagstiftning.Tillkomsten av ett lagstadgande innebär ju ofta ej annat än att man avgör en intressemotsättning som uppstått mellan grupper av medborgare, organisationer eller andra. Lagstiftning kan därför liknas vid en rättskipning i grova drag. Även vid lagstiftningen bör huvudregeln vara att staten icke skall åtnjuta särskilda privilegier. Man kan här tala om likhet inför lagstiftaren. Både vid lagstiftningen och vid lagtillämpningen måste man hålla enklar gräns mellan vad som tillkommer staten på grund av avtal och vad staten kan tillägna sig under åberopande av sin överhöghet. Det kan icke tillåtas att staten vid tolkningen av dess avtal, under sneglande på statens överhöghet, tillerkännes en särskild förmånsställning.
När staten träder i kontakt med den enskilde icke för att utkräva någon rättighet som tillkommer staten såsom sådan utan genom ett ömsesidigt avtal av liknande slag som dem vilka ingås mellan enskilda inbördes, bör staten alltså lyda under samma lagregler som gälla för de enskilda medborgarna. Att staten vid jämförelse med enskilda lyder under speciella lagregler är visserligen icke principiellt alldeles uteslutet — även staten kan vara berättigad till särskilda privilegier — men den största varsamhet måste iakttagas vid meddelandet av sådana regler. Det ligger i sakens natur att särbestämmelserna regelmässigt måste få karaktären av förmånsstadganden vilka gynna staten framför en enskild i motsvarande läge. Om vad nu sagts gäller i allmänhet måste det med särskilt eftertryck hävdas i fråga om sådana lag-
regler som bäras upp av sociala hänsyn. I den mån statsverksamheten intensifieras och utsträckes till nya områden, blir det alltmera angeläget att riktiga grundsatser respekteras på detta område.
Från vilken utgångspunkt man än betraktar dessa problem kan man komma till den nyss angivna grundsatsen. För den som i ett ömsesidigt avtal har staten till motpart måste det alltid te sig svårförklarligt, att han skall vara sämre ställd än om han haft att göra med en enskild. Han kommer helt enkelt att uppfatta saken så, att staten är en dålig motpart. I synnerhet när det gäller social skyddslagstiftning måste undantag till förmån för staten framstå såsom stötande; de ge lätt ett intryck av att samhällssynpunkterna äro främmande för samhällsorganen själva så att den ena myndigheten gör vad den andra icke gillar. Enskilda företagare vilka driva liknande verksamhet som vissa statliga myndigheter måste ur konkurrenssynpunkt se med ogillande på att staten själv undandrar sig de bördor som den med hänsyn till allmänt väl anser sig böra lägga å andra. Genom att med till hjälp av särbestämmelser minska sina skyldigheter eller öka sina rättigheter kan staten förskaffa sig en oberättigad förmån vid konkurrensen med enskilda företagare. För staten själv och för dess olika organ är det slutligen av största betydelse att kontakten upprätthålles med det praktiska livet så att myndigheterna erhålla omedelbar känning av hur lagstiftningen ingriper i medborgarnas förhållanden. Endast om så sker kan en sund bas för statens egen verksamhet bibehållas och en ändamålsenlig balans upprätthållas mellan staten och andra företagare där under konkurrens samma slag av rörelse bedrives. Kraven på samhällssolidaritet och socialt ansvar kunna också drivas längre än skäligt därest staten själv undandrar sig dessa krav med hjälp av särbestämmelser i lagen. En sammanblandning bör ej heller ske mellan de skyldigheter som den enskilde har att fullgöra i sin egenskap av medborgare och de skyldigheter som han åtagit sig enligt ett med staten ingånget avtal.
I det följande beröras några exempel på lagregler eller rättsgrundsatser vilkas lämplighet och skälighet man ur de nyss anförda synpunkterna kan sätta i fråga.
ARRENDE.
Arrendekapitlet i nyttjanderättslagen innehåller särskilda bestämmelser för vissa jordbruksarrenden. Dessa s. k. sociala arrendebestämmelser äro avsedda för permanenta arrenden. Till permanenta arrenden hänföras arrenden under bolag, förening eller stiftelse eller under vissa kategorier av enskilda personer. Under de sociala arrendebestämmelserna falla däremot icke arrenden av kronojord samt av en del annan jord i allmän ägo. Statsmakterna ha visserligen icke förnekat att sociala hänsyn skola beaktas vid utarrendering av jord i allmän ägo, men det har ansetts att de sociala skälen kunna i stort sett tillgodoses genom administrativa regler.1 Själva utgångsläget synes här icke kunna godtagas; ett skydd genom administrativa regler är sämre än ett skydd genom allmän lag.
Enligt de sociala arrendebestämmelserna skall jordägaren svara icke endast för ny- och ombyggnadsarbeten utan även för alla större reparationer å de utarrenderade jordbruksbyggnaderna. På denna punkt innehålla de för kronoarrenden gällande administrativa bestämmelserna en avvikelse i det att kronoarrendatorerna ha att svara för hela det normala underhållet av byggnaderna, de skola alltså själva bekosta även större reparationer.2 Denna avvikelse innebär en tydlig förmån för kronan framför enskilda jordägare. Den egentliga motiveringen för att kronan skall ha denna speciella förmån består i ett påvisande av att den är för kronan förmånlig. Det framhölls under förarbetena till lagbestämmelserna att den spridda belägenheten av kronoegendomarna medförde att kronans kostnader för byggnadernas underhåll måste bli större än motsvarande kostnader för andra jordägarekategorier. Vidare åberopades att kronan saknade en lämplig organisation för utförande av byggnadsarbetena.3 Slutligen gjordes det gällande att kronoarrendatorerna erhöllo en viss kompensation för den ökade underhållsskyldigheten såtillvida att kronan tillförsäkrat dem optionsrätt och hembudsrätt som i allmänhet gåvo dem en säkrare ställning än arrendatorer av enskild jord.
De skäl som åberopats till stöd för kronans undantagsställ-
ning rubba icke den egentliga grundvalen för de sociala arrendebestämmelserna i denna del.1 Att byggnadsskyldigheten vid permanenta arrenden lagts å jordägaren har främst motiverats av allmänna intressen. Det är därför påfallande att dessa allmänna intressen icke ansetts böra tillgodoses i fråga om jord i allmän ägo. Då en kapitalinvestering i byggnaderna å ett arrendejordbruk på längre sikt är fördelaktig och ägnad att förbättra driftsresultatet, har jordägaren ålagts att göra denna investering. Denna ståndpunkt är naturlig eftersom det nyinvesterade kapitalet mer eller mindre definitivt fogas till jordägarens egendom. Att sörja för jordbrukets fortgående utveckling bör också i första hand vara en jordägarens skyldighet. Beträffande jordägare i allmänhet har det sagts att stundens svårigheter eller kanske den blotta olusten att för tillfället göra en uppoffring mången gång undanskymma blicken för de krav som framtiden oavvisligen ställer. Man kan ifrågasätta om icke kronan, då den undandragit sig en del av byggnadsskyldigheten å sina arrendejordbruk, följt denna föga framsynta politik.
HYRA.
Den hyreskontroll som infördes genom 1942 års hyresregleringslag vilar helt på sociala skäl eller på hänsyn till det allmännas bästa. Från lagens tillämpning ha enligt dess 26 § undantagits upplåtelser av bostäder som äro förenade med allmän tjänst, d. v. s. befattning hos stat och kommun. Såväl av denna undantagsbestämmelses lydelse som av förarbetena till densamma framgår att den icke kan analogivis tillämpas på bostadsupplåtelser som stå i samband med enskilda arbetsavtal.2 Undantaget kan, såvitt det avser kontrollen över hyresbeloppens storlek, nödtorftigt försvaras därmed att de statliga befattningshavarna redan under vanliga förhållanden äga ett visst skydd mot för höga hyreskrav från statens sida. Tvister rörande hyresersättningens storlek avgöras av Statens bostadsnämnd,3 vari personalintressena äro representerade. Motsvarande regler gälla för en del kommunala befattningshavare.4
I fråga om hyresregleringslagens uppsägningsskydd innebär det nyssnämnda undantaget att de statliga och kommunala befattningshavarna sakna möjlighet att få sina hyresförhållanden tvångsförlängda jämlikt 7 och 8 §§ hyresregleringslagen. Sett ur hyresvärdens-arbetsgivarens synpunkt är läget alltså det att han, ostörd av hyresregleringen, alltid kan reservera sina arbetar- och tjänstebostäder åt sina egna anställda. För denna förmån betalar han ej annat pris än det som kan ligga i att hyresnivån är lägre för dessa bostäder än i den öppna hyresmarknaden. Förde statliga tjänstebostäderna betalas i regel en ersättning som bestämts med hänsyn till det pris som på orten i allmänhet gäller för likvärdiga lägenheter. Vid ersättningens bestämmande skall emellertid beaktas bostadens karaktär av tjänstebostad, vilket torde betyda att ortens pris skall utgå med en viss reduktion och icke fullt ut. Även om skälen för att reservera arbetsgivarens bostadslägenheter för hans egna anställda kunna vara goda nog och i stort sett skulle tillerkännas bärkraft även av hyresregleringsmyndigheterna, så är det dock oegentligt att prövningen av uppsägningsfrågor undandragits dessa myndigheter med deras speciella förutsättningar att beakta båda parternas intressen och deras allmänna överblick över bostadssituationen. För befattningshavarna skulle det emellanåt säkerligen vara av vikt att åtnjuta den respit med avflyttning, som hyresregleringsmyndigheterna bruka medgiva även i fall då det erkännes att anställningens upphörande är tillräckligt skäl att det med anställningen förenade hyresförhållandet skall upphöra.1 Det skall här särskilt framhållas att statsverket tillerkänt sig själv en genom uttryckligt lagstadgande skyddad förmån, vilken förvägrats enskilda företagare, ehuru dessa i stort sett torde kunna åberopa samma skäl som anförts från de statliga myndigheternas sida. Industriens behov att reservera sina arbetarbostäder för sina egna arbetare kan ju icke förnekas. När detta behov ändock icke till alla delar tillgodoses utan underkastas jämkningar till förmån för hyresgästerna så beror detta på allmängiltiga humanitära och sociala skäl.
ARBETSAVTAL.
I avseende å arbetsavtal skiljer man sedan gammalt mellan privaträttsliga samt offentligrättsliga rättsförhållanden. Oftast har man utgått från att det är självklart att stat och kommun icke skola lyda under den lagstiftning som anses lämplig förde enskilda. Sålunda innehöll 1935 års betänkande med förslag till lag om arbetsavtal1 undantag för det fall att en arbetstagare vore anställd av riksdagen eller av en till statsförvaltningen hörande eller under riksdagen lydande myndighet eller av kommunal myndighet i kraft av särskild författning. Redan i direktiven för utredningsarbetet förutsattes det att ett sådant undantag skulle göras, och utredningsmännen accepterade utan vidare denna ståndpunkt.2 Utredningsmännen uttalade att det stora flertalet befattningshavare i statens och riksdagens tjänst vore uteslutna redan av det skälet att deras rättsliga ställning ej grundade sig å privaträttsligt avtal utan vore av offentligrättslig natur. Det tillades att en del arbetare, som icke voro tjänstemän, dock tillsattes genom en ensidig akt av vederbörande myndighet eller genom offentligrättsligt kontrakt. Dessa uttalanden lämna inget bidrag till förklaring varför det allmännas arbetare skola få sina arbets- och löneförhållanden bestämda ensidigt genom arbetsgivarens försorg.
Behovet av lagstiftning rörande enskilda arbetsavtal ansågs framgå redan därav att det låg i sakens natur att arbetaren, såsom i regel den svagare parten, merendels komme i ett ogynnsamt läge. Givetvis kan man icke ha menat att arbetare hos stat och kommun i förhållande till sina arbetsgivare skulle vara den starkare parten. I stället menade man att statsmakterna vid sitt ensidiga fastställande av arbets- och lönevillkor självmant skulle tillgodose även motpartens intressen. Därvid har man, åtminstone tidigare, i synnerhet satt sitt hopp till riksdagen. Man trodde att vederbörande personals intressen skulle bli behörigen bevakade om avlöningen utgick enligt en lönestat som blivit fastställd av riksdagen; all annan offentlig personal skulle ha samma rätt som de i privata företag anställda arbetarna att förhandla om sina lönevillkor.3 Tanken att de anställda helt skulle kunna
lita till riksdagens bevakande av deras intressen har senare måst övergivas. Numera har det erkänts även från statsmakternas egen sida att deras anställda måste tillerkännas ett visst med inflytande vid bestämmandet av löner och anställningsvillkor, i första hand har man därvid tänkt på de anställdas egna organisationer.1 På arbetsavtalens område ha statsmakterna således för egen del börjat närma sig de rättsgrundsatser som ansetts lämpliga för enskilda arbetsgivare, ehuru läget för närvarande är oklart enär man icke vet hur långt statsmakterna äro beredda att släppa efter på den tidigare ståndpunkten att stat och kommun ensidigt fastställa arbets- och lönevillkor. Arbetstagarna torde i längden icke kunna nöja sig med den sortens förhandlingar, som bestå i att de binda sig för vissa eftergifter, medan statsmakterna sedan ensidigt friskriva sig från de utfästelser från deras sida som skolat utgöra kompensation för eftergifterna. Att arbetstagarna här äro den svagare parten gäller i betydligt högre grad än om de flesta privatanställda.
Å arbetstagarnas sida måste man vara benägen att i princip förneka att staten såsom arbetsgivare skall ha andra rättigheter än enskilda arbetsgivare. Däremot kan man icke förneka att vissa funktioner i samhället äro så viktiga att deras tryggande är mera angeläget än utförande av arbete av genomsnittsvärde. Egentligen bör dock skyddet av sådana funktioner vara oberoende av huruvida de handhavas av det allmänna eller av enskilda. Att tjänsteplikt kan tillgripas för att upprätthålla vissa viktiga verksamhetsgrenar är en sak; en annan sak är det faktiskt rådandeförhållandet mellan staten och dess arbetstagare, vilket förhållande vilar på frivillighet. Dessa arbetstagares principiella rätt till arbetsnedläggelse kan därför icke bestridas, men det är oklart hur en del detaljfrågor, som en sådan arbetsnedläggelse måste resa, enligt gällande rätt skola lösas.
Det är emellertid icke meningen att till diskussion upptaga sådana detaljfrågor. Ur den huvudsynpunkt som här anlagts, nämligen statens skyldighet att respektera sociala skäl och att vara lojal mot sina egna lagar, måste man däremot understryka det oriktiga i att staten spelar ut sin överhöghet mot dem som genomen frivillig uppgörelse ställt sin arbetskraft till statens förfogande. Rättsordningen tillåter arbetskraften att hävda sina intressen och det har utbildats vissa rättsgrundsatser rörande de medel
som därvid äro tillåtna. Alt så skett har varit till fördel för en sund samhällsutveckling. Undantag till förmån för staten såsom arbetsgivare kunna icke försvaras utan att andra garantier skapas för att arbetstagarnas rätt tillgodoses. Statstjänstemännen sakna sådana garantier och de ifrågasätta om sådana kunna åvägabringas utan att staten uppger sin ställning såsom ensambestämmande över löne- och arbetsvillkor. För egen del bör staten kunna nöja sig med den rättsordning under vilken enskilda företagare arbeta.
ARBETARSKYDD.
Enligt 1912 års lag om arbetarskydd skola de däri meddelade bestämmelserna äga tillämpning även i fråga om rörelse som bedrives av stat och kommun. De speciella myndigheter, som skola utöva tillsyn å lagens efterlevnad, nämligen yrkesinspektörer och bergmästare, ha emellertid fått sina befogenheter kringskurna när det gäller verksamhet som bedrives av staten eller kommun. Istället för att direkt ingripa mot rådande missförhållanden genom att meddela förbud eller nödiga föreskrifter skall yrkesinspektören eller bergmästaren endast göra anmälan hos den myndighet som har inseende över verksamheten. Det är denna senare myndighet som har att antingen själv pröva och avgöra ärendet eller att överlämna det till Konungens prövning (53 § i lagen). Genom att de på arbetarskyddets område speciellt sakkunniga myndigheterna på detta sätt fått sina befogenheter beskurna samt den för varje verksamhet ansvariga myndigheten fått friare händer än motsvarande privata företagare, har säkerligen arbetarnas skydd till liv och hälsa blivit lidande, i varje fall i den formen att det gått långsammare att vid statliga verk genomföra meddelade säkerhetsföreskrifter. Den undantagsställning som de statsdrivna företagen, till arbetarnas skada, hittills intagit synes nu vara på väg att avskaffas.1
KVITTNING.
Svensk lagstiftning saknar en allmän bestämmelse att intjänt arbetslön skall vara skyddad mot att arbetsgivaren verkställer kvittning med en honom tillkommande motfordran. Vanliga kvittningsregler äro tillämpliga även å lönefordran. För att en
arbetsgivare skall äga verkställa kvittning fordras det icke att den motfordran som han gör gällande är ostridig mellan parterna eller i laga ordning fastställd genom domstol eller på annat sätt. Såväl sociala skäl som rättvisesynpunkter tala mot den ståndpunkt svensk rätt i denna del intager. I äldre förslag tilllaglig reglering av arbetsavtal har det också varit tal om att begränsa rätten att verkställa kvittning å lönefordran.1 Därvid ifrågasattes bland annat att kvittning skulle få ske endast då motfordringen blivit av domstol fastställd eller eljest vore ostridig.2
I arbetsdomstolens praxis har man, såvitt angår arbetsförhållanden som regleras av kollektivavtal, sökt komma till rätta med detta spörsmål. Man har därvid utgått från den nyss angivna ståndpunkten att lönefordran —- jämväl fordran å semesterlön eller semesterersättning — saknar skydd mot kvittning.3 Samtidigt har man emellertid ansett sig kunna konstatera, att det för arbetarorganisationerna torde framstå såsom självklart att i kollektivavtalsreglerade förhållanden intjänad lön ovillkorligen skall utbetalas utan avseende å oklara motfordringar som arbetsgivaren anser sig äga. I ett särskilt fall har arbetsgivaren förpliktats att genast utgiva innehållen, ostridigt intjänt lön samt hänvisats att vid allmän domstol påkalla prövning av sin uppgivna, av motparten bestridda motfordran. Detta avgörande är grundat på tolkning av det gällande kollektivavtalet.
I 1935 års förslag till lag om arbetsavtal upptogs en regel att arbetsgivaren, beträffande vissa slag av motfordringar, icke skulle få verkställa kvittning mot lönefordringen med mindre motfordringen vore ostridig eller blivit fastställd av domstol eller genom skiljedom.4 Det ansågs obilligt att arbetsgivaren skulle kunna innehålla lön i avräkning å en måhända obefogad motfordran. Kvittningsrätten skulle jämväl begränsas såtillvida att arbetsgivaren icke skulle äga rätt att avdraga mer än en femtedel av den vid varje betalningstillfälle förfallna kontanta lönen. Från den föreslagna lagens tillämpning skulle, såsom förut nämnts, undantagas arbetstagare i statens tjänst.
De starka sociala skäl som tala mot att en arbetsgivare, i stället för att utbetala intjänt lön, kvittar bort den mot en påstådd
motfordran, ha icke blivit erkända av staten såsom arbetsgivare. Myndigheterna äro berättigade att ensidigt hävda statsverkets anspråk även om de anställda därigenom skulle vållas svårigheter. Då statsverkets motfordran är oklar leder den verkställda kvittningen till ett processläge, vilket är lika fördelaktigt för statsverket som ogynnsamt för den anställde. Det blir nämligen den senare som tvingas att taga initiativet till domstolsprövning, om sådan skall komma till stånd, med det besvär och de kostnader som kunna följa därav. Såsom huvudregel bör man uppställa att mot lönefordran icke bör kvittas annan fordran än sådan som är mellan parterna ostridig eller i laga ordning fastställd genom beslut som är verkställbart, samt att kvittning icke må verkställas på sådant sätt att den anställde kommer att sakna medel till sitt uppehälle. Det saknas garantier för att statsverket själv iakttager denna regel.1
REDOGÖRAREANSVARET.
Med statsverkets i stort sett obegränsade kvittningsrätt kan man sammanställa en annan för det statliga betalningsväsendet speciell anordning, nämligen det s. k. redogörareansvaret. Av ålder ha de statstjänstemän, som handhava kronans uppbörd och utbetalningar, varit ålagda ansvar för att verkställda utbetalningar äro riktiga. Detta ansvar utkräves genom de myndigheter som revidera kronans räkenskaper samt i sista hand genom domstol vid dom i anmärkningsmål. Någon bärande rättslig grundval för redogörareansvaret är svår att bygga upp. Ersättningsskyldigheten är utsträckt till fall där något tjänstefel å tjänstemannenssida icke föreligger och den kan således icke uppfattas såsom skadestånd på grund av fel eller försummelse i tjänsten. Ansvaret går också utöver vad som kan härledas ur de rättsregler som gälla för det fall att syssloman genom försummelse vållar sin huvudman skada. I själva verket torde man här stå inför en situation där kronan skaffat sig en särskild förmån genom att på sina anställda överföra vissa av de risker som äro förbundna med ekonomisk verksamhet. Till sitt eget skydd tvingas redogörarna i sin tur att söka överföra risken på kronans medkontrahent. Då det vid revision göres gällande att en utbetalning är fel
aktig och att redogöra ren skall leverera in beloppet, vänder denne sig givetvis mot den som uppburit beloppet och kräver återbetalning. Om någon då skulle vilja göra gällande att utbetalningen i själva verket var riktig, tvingas han att driva saken till process. Redogöraren, som i förhållande till kronan har små utsikter att undgå sitt speciella ansvar, föranledes därav att alltid hårt driva kronans synpunkter samt att anlita kvittningsrätten utan skälig hänsyn till de anställda.
Hela konstruktionen med ett speciellt ansvar just för kronans redogörare torde knappast kunna försvaras.1 Man har här att göra med ett problem som i stort sett är gemensamt för alla företagare vars medelsförvaltning är anförtrodd åt anställda. De rättsgrundsatser som gälla för medborgarna i allmänhet böra också räcka för att reglera förhållandet mellan staten och dess redogörare. Skulle det dock verkligen visa sig att redogörareansvaret täcker en lucka i lagen, så är det icke rätt att nöja sig med att denna lucka täppts till i fråga om statens verksamhet.