ÅKE LARSSON. Om kommunaltjänstemän och kommunalarbetare med särskild hänsyn till kollektivavtalets utbredning. Akad.avh. Sthm 1948. Nordiska Bokhandeln i distr. XXIV + 278 s.Kr. 12.50.

 

    Föreliggande avhandling rör ett intressant och betydelsefullt kommunalrättsligt problem. Förf:ns syfte är att belysa begreppen kommunaltjänstemän och kommunalarbetare ur synpunkten av anställningsförhållandenas reglering genom kollektivavtal och tjänstereglemente. Avhandlingen sönderfaller i tvenne delar. Förf. lämnar i de fyra första kapitlen ( s. 1—177) en redogörelse för den kommunala verksamheten, tjänstemannabegrepppets förekomst i författningarna, olika författningsbestämmelser om anställningsförhållandet och kollektivavtalets utbredning i kommunerna. Syftet med denna vidlyftiga och av förf. därefter föga utnyttjade redogörelse för olika faktiska förhållanden angives (s.176, 247 f) vara att visa, att i huvudsak tvenne anställningsformer användas, tjänstereglemente och kollektivavtal, och att den senare formen successivt, om ock med vissa bakslag, vunnit allt större spridning, ett än-

 

582 HALVAR G. F. SUNDBERG.damål, som, på sätt förf. också synes hava en känsla av (s. 174: »på liknande sätt skulle det föra för långt»), kunnat ernås på en ringa bråkdel av det utrymme, som nu använts för ändamålet. Efter att så (s. 178—186) hava särskilt återgivit 1939 års rättsfall från arbetsdomstolen samt regeringsrättens avgörande år 1942 av fråga om lagligheten av stadsfullmäktigbeslut, varigenom godkänts förslag till kollektivavtal rörande vissa stadens befattningshavare, är förf. (s. 187—246) framme vid avhandlingens ur juridisk synpunkt väsentliga del, de kommunala arbetstagarna och ämbetsmannaansvaret. Förf. redovisar här de olika uppfattningar, som framkommit om den rätta anpassningen av 25 kap. 22 § i 1864 års strafflag till den moderna kommunalstyrelsen, WESTMANS Lagen om förhandlingsrätt dock synnerligen knapphändigt (s. 211 not. 55 »Wallin», 212 not 58). Förf. ansluter sig till professoren WETTERS uppfattning om den kommunala personalens inordnande under 25 kap. 22 §. Förf. lämnar (s. 219—232) en förteckning över de i NJA och RÅ intagna rättsfallen om kommunal tjänstepersonals ämbetsansvar och behandlar sist (s. 236—246) straffrättskommitténs förslag till lagrummets omredigering; förf. påvisar härvid med rätta svårigheterna att tillämpa kommitténs självständighetskriterium vid bestämmandet av om en tjänsteman skall anses underkastad ämbetsansvar eller icke. Därefter övergår förf. till frågan om ämbetsansvarets betydelse för kommunernas möjlighet att ingå kollektivavtal (s. 247—268). Förf. hävdar därvid — med underkännande av den kritik, som av bland andra straffrättskommitténriktats mot 1942 års rättsfall (SOU 1944:69, s. 435 f) — att kollektivavtal överhuvud ej kan ingås för kommunal tjänstepersonal, som är underkastad ämbetsansvar. Anledningen därtill är enligt förf., att ämbetsansvaret medför strejkförbud och att därför här ej förelåge den likställighet mellan arbetsgivare och arbetstagare, som 1936 års förhandlingslag förutsatte. I sista kapitlet (s. 269—278) konstaterar förf., att kollektivavtalet kommit till icke ringa användning för sådana kommunaltjänstemän, vilka äro underkastade ämbetsansvar, och framhåller i anslutning därtill med fog, att ämbetsansvaret »ej alltid särdeles välfyllt sin funktion» såsom råmärke mellan tjänstereglementets och kollektivavtalets författningsenligt skilda domäner.
    Förf:ns arbete är, såsom synes, redigt upplagt och disponerat; en invändning kan dock göras mot att 1920 års betydelsefulla rättsfall icke behandlats i samband med 1939 och 1942 års. Avhandlingen utgör påtagligen resultatet av ett ingående och intresserat studium av kommunaltjänstemännens och kommunalarbetarnas anställningsförhållanden ur den här aktuella synpunkten. Av sin uppfattning om kollektivavtalets formella oförenlighet med ämbetsansvaret synes förf. tyvärr hava hindrats från att använda studieresultaten vid en eljest närliggande analys av förhållandet mellan kollektivavtalens särskilda led och ämbetsansvaret. Ej blott om åsikten, att hinder ej borde möta för kollektivavtal angående ekonomiska förhållanden, skulle accepteras, utan även om kollektivavtalet skulle, såsom förf. anser lämpligt, erhålla utsträckt författningsenligt utrymme, skulle en sådan undersökning hava

 

ANM. AV ÅKE LARSSON: OM KOLLEKTIVAVTALETS UTBREDNING. 583ett icke ringa värde. Därav skulle också hava framgått, i vad omfattning tjänstemän med ämbetsansvar logiskt skulle vara uteslutna från kollektivavtal. Ett särskilt skäl till en sådan undersökning kunde legat i den omständigheten, att hinder så vitt känt aldrig ansetts föreligga för kollektivavtal med de enskilda järnvägarnas personal, ehuru denna personal enligt 25 kap. 22 § andra stycket strafflagen är underkastad partiellt ämbetsansvar.
    Förf. framhåller icke utan patos, att varje befattningshavare äger betydelse för den kommunala verksamheten och att samhället är intresserat av att de växlande uppgifterna fullgöras med samma omsorgsfullhet över hela linjen, varför även klassificeringen i tjänsteman och arbetare vore irrationell (s. 241—242). Detta låter givetvis säga sig, men frågan är om ej resonemanget leder alltför långt. Konsekvenserna borde ju även utdragas till det fria näringslivet, enär eljest resultatet skulle bliva, att Göteborgs stads spårvägars personal vore att anse såsom samhälleligt betydelsefullare än AB Stockholms spårvägars. Förf. synes här ej tillräckligt beakta skillnaden mellan sådan verksamhet, som enligt författningarna tillhör offentligt rättssubjekt, och sådan, som även kan handhavas av enskild person. Detta sammanhänger sannolikt med förf:ns inställning till spörsmålet om den kommunala förvaltningsverksamhetens tvenne sidor.
    I sin redogörelse för det nuvarande författningsinnehållet bygger förf. i det närmaste genomgående på en indelning av verksamheten i en del, som har sin grund i kommunallagarnas generalklausul (jfr LKL 3 §), och en del, som nämnderna handhava på grund av föreskrifter i särskilda författningar (jfr LKL 44 § 2 mom., 84 § första stycket) och vilken sålunda blivit av staten mer eller mindre ingående materielltreglerad (se t. ex. s. 1, 7, 19, 29, 65 f, 72, 97, 200, 210, 232, 273); det är den förra som i anslutning till LLt 39 § betecknats såsom ekonomisk förvaltning, medan den senare av REUTERSKIÖLD benämnts självförvaltning. Förf. gör emellertid (å s. 7, not. 16) den reservationen, att motindelningen »på enskilda punkter», onämnt vilka, kan riktas berättigad kritik, men han försvarar sig med att indelningen giver »större överskådlighet och sammanhang åt den komplicerade bilden av kommunalverksamhetens mångskiftande delar», vilket ju just är den juridiska systematikens syfte. På s. 253—255 tager emellertid förf. avstånd från samma indelning. Ingen bestrider givetvis förf:ns rätt att finna kommunalförfattningarnas systematik rättsvetenskapligt otillfredsställande, men däremot äger han icke rätt att göra detta och samtidigt i en rättsvetenskaplig framställning utnyttja samma indelningsmetod. Detta är heller icke den enda väsentliga motsägelsen, som förekommer i avhandlingen. Så rör sig förf. avhandlingen igenom med beteckningarna kommunaltjänsteman (och tjänstemannaställning) samt kommunalarbetare och dessa begrepp sägas (s. 64) hava »ej allenast blivit vedertagna utan även en levande realitet» (jfr även s. 99). På någon rättslig analys av begreppen ingår förf. emellertid icke, och han blir därigenom oförhindrad att å s. 240—242 i realiteten underkänna denna klyvning

 

584 HALVAR G. F. SUNDBERG.av den kommunala arbetstagarpersonalen. Vidare avvisar förf. (s. 206) uppfattningen, att första ledet av 25 kap. 22 § strafflagen skulle söka sin förklaring i de där nämnda subjektens handhavande av allmänna medel och därför borde avse medels- och annan ekonomisk förvaltning — två begrepp, som förf. för övrigt ej alltid särhåller (se t. ex. s. 199, 273). Detta avvisande hindrar emellertid icke, att samma tolkning tilllägges betydelse å s. 235 och 244. Och när förf. vill sammanställa »förvalta» i 25 kap. 22 § strafflagen med »förvaltning» i 1862 års kommunalförordning § 6 (LKS 7 §), innebär detta ett accepterande av anförda tolkning; under sagda stadgande inbegripas nämligen såsom bland annat framgår av en jämförelse mellan LKL 44 § 1 och 2 mom. icke den av särskilda författningar bestämda förvaltningsverksamheten, enär dessa regleras av specialförfattningarna. Förf. har icke observerat, att enligt vad de redovisade rättsfallen antyda en extendering av 25 kap. 22 § ägt rum från 1890-talet och icke heller undersökt skälen därtill. Särskilt synes här hava varit förtjänt av en utredning, i vad mån denna utvidgning är att härleda till HAGSTRÖMERS lärarverksamhet; nu låter förf. i stället Hagströmers uttalanden utgöra bevis om lagstiftarnas mening, vilket åtminstone kronologiskt ställer saken på huvudet.
    Vid redovisningen av rättspraxis har förf. ej tillämpat den eljest använda uppdelningen av den kommunala verksamheten. Härigenom har denna blivit mindre givande än den eljest kunnat vara. Tvenne av Westman (a. a., s. 20) omförmälda rättsfall avseende ansvar för förmyndarkammarens förvaltning, vilket direkt sammanhänger med spörsmålet om innebörden av begreppet förvalta i en författning från år 1856 och där frågan om innebörden av »förvalta» varit under bedömande oberoende av ämbetsansvaret, har förf. icke ens omnämnt.
    Förf. avvisar den tolkningen av tredje ledet av 25 kap. 22 §, att nämndledamöterna, ehuru valda, skulle kunna anses förordnade att tjänsteärende förrätta därmed, att tolkningen utgör »ett våldförande av lagtexten» (s. 217). Detta strider mot det av förf. anförda Hammarskjöldska förslaget som allenast avsåg en redaktionell ändring. Då därjämte i lagen 19/6 1942 om hyresreglering m. m. 14 § »val» inbegripes under »förordnande» och denna avfattning av lagrådet lämnats utan erinran, synes uttrycket »våldförande» i vart fall väsentligt skjuta över målet. Att det kommunala tjänsteförhållandets natur ej skulle påverkas av att arbetstagaren tillsättes av magistraten eller av drätselkammaren (s. 255) är felaktigt; i förra fallet anses RF §§ 28 och 36 böra gälla, i senare fallet icke. På åtskilliga andra smärre felaktigheter skall jag här icke närmare ingå, lika litet som på den flerstädes otillfredsställande språkbehandlingen — se t. ex. första meningen å s. 18, not 73 å s. 19, s. 24 (»kostnader från»), s. 62 sista raden, s. 154 och 169 (»evad») samt s. 206 (»gått in för»).
    Jag vill ingalunda översläta de framförda anmärkningarna. Men jag förmenar, att de heller icke böra tillåtas fördunkla avhandlingens förtjänster. Förf:ns arbete bär sålunda vittne om en allvarlig strävan att intränga i och vinna översikt av kommunaltjänstemännens och kommu-

 

ANM. AV ÅKE LARSSON: OM KOLLEKTIVAVTALETS UTBREDNING. 585nalarbetarnas ställning i avtalshänseende. De brister, som i systematiskt avseende framträtt, torde väsentligt vinna sin förklaring i förf:ns ringa praktiska kännedom om kommunalstyrelsen och det ämne han behandlar. Förf:ns framställning av ämbetsansvaret och dess betydelse för kommunalstyrelsen ådagalägga ett levande intresse för uppgiften, hans grundliga studier av ämnet och hans strävan till omsorgsfull utredning av problemen. Särskilt förtjänstfull är förf:ns ingående behandling av 25 kap. 22 § strafflagen med de nya synpunkter, som han där anlagt och de beaktansvärda omständigheter, som han framdragit.

Halvar G. F. Sundberg.