NÅGRA REFLEXIONER OM FÖRHÅLLANDET MELLAN JURIDIK OCH POLITIK.
Av
FIL. LIC., JUR. KAND. BJÖRN AHLANDER.
Förhållandet mellan juridik och politik har på sistone aktualiserats av olika lagstiftningsfrågor, senast av den bekanta motsättningen mellan justitieministern och lagrådet i fråga om förslaget till lag om ändring i expropriationslagen. Statsrådet Zetterberg har om lagrådets kritik av detta förslag bland annat anfört, att
»dylika ställningstaganden — i detta ärende mer än vanligt i lagstiftningsfrågor — enligt sakens natur måste bli beroende av bedömarens samhällsekonomiska värderingar. Det är över huvud taget icke möjligt att enbart på juridisk grundval fatta ståndpunkt till dessa spörsmål.»1
Detta yttrande har blivit föremål för diskussion i en artikel av prof. Håkan Nial i Förvaltningsrättslig tidskrift, vilken närmast givit anledning till dessa reflexioner.2 Förhållandet mellan juridik och politik kan givetvis inte behandlas på ett tillfredsställande sätt inom ramen för en kort uppsats, varför jag måste begränsa mig till några få synpunkter på problemet.
Skall man diskutera detta, måste man sträva efter att så långt som möjligt klargöra och precisera innebörden av begreppen »juridik» och »politik». I det allmänna språkbruket användes dessa ord på ett sådant sätt, att de delvis täcker varandra. Var och en kan givetvis definiera sina termer hur han vill, bl. a. så att dessa båda skulle utesluta varandra, men en sådan definition skulle vara opraktisk och endast leda till att man finge nöja sig med att klassificera de företeelser man undersöker såsom »övervägande juridiska» eller »övervägande politiska», eftersom man ständigt skulle träffa på företeelser, som lika väl kunde hänföras till det ena som till det andra begreppets område.
Härtill kommer, att båda termerna är mångtydiga, vilket innebär, att de användes för att beteckna företeelser, som är inbördes radikalt olika. Rättstillämpningen skiljer sig från rättsvetenskapen och den lagstiftande verksamheten har andra egenskaper än dessa båda etc. Ter
men »juridik» kan därför betyda olika saker, när man talar om olika arter av »juridisk» verksamhet. Detsamma gäller om termerna »politik» och »politisk». Gör man inte erforderliga distinktioner och bestämningar, är därför en diskussion av förhållandet mellan juridik och politik dömd att förbli relativt ofruktbar, trots att man även utan sådana kan göra träffande iakttagelser och lägga synpunkter av intresse på problemet.
Det är en rättsvetenskaplig uppgift att utforska och klarlägga rättens innehåll och att systematisera detta. Inom vetenskapen har man ett godtaget sätt att argumentera, att pröva och anföra skäl för sina åsikter, som är sådant, att det i princip gör det möjligt att i varje fråga eliminera alla tänkbara antaganden utom ett, vilket man tills vidare godtar såsom sant. Otaliga gånger måste emellertid en forskare likväl nöja sig med alternativa antaganden om rättens innebörd eller avstå från att uppställa någon hypotes alls, eftersom rättens innehåll inte alltid kan klarläggas på ett vetenskapligt tillfredsställande sätt.
I dylika fall brukar ofta de akademiska juristerna gå utöver sin rent vetenskapliga uppgift och taga ställning på grundval av en värdering. Domaren ställes ofta inför liknande situationer, då han inte kan vägra att avgöra ett mål, därför att rättens innehåll inte kan klarläggas. Han är då tvungen att företa en självständig vägning mot varandra av de intressen, som ligger bakom den rättsliga konflikten och fatta ett avgörande. För att motivera sådana ställningstaganden har domaren och den akademiske juristen tillgång till en särskild argumentationsteknik, ett system av tillåtna tankeoperationer, som utvecklats under århundraden, ehuru det företer variationer från tid till tid och från samhälle till samhälle. Hit hör de olika lagtolkningsprinciperna, analogi- och e contrario-sluten, åberopande av ratio legis, ratio decidendi, »sakens natur» m. fl. Såväl lagtolkningsprinciperna som reglerna för när analogislut eller e contrario-slut skall komma till användning och övriga regler av denna art är emellertid sådana, att de kan leda till inbördes oförenliga resultat. Logiken och kunskapsläran kan därför inte hjälpa oss att här skilja »korrekta» lösningar från »inkorrekta». Endast om man för in en värdering, som i realiteten avgör frågan, kan argumentationstekniken ge ett bestämt resultat.
Hela denna teknik har därför — framför allt av radikala amerikanska rättsfilosofer — betraktats som en falsk teknik, med vars hjälp man kunde ge en rättslig motivering för praktiskt taget varje ståndpunkt, eller som en dimbildning, bakom vilken man dolde de reella skälen för sitt ställningstagande. En sådan uppfattning är säkerligen överdriven även vad amerikansk rättstillämpning angår och klart oriktig för svenska förhållanden. Det är inte möjligt att motivera vilka ställningstaganden som helst med den argumentationsteknik, som är faktiskt godtagen i vårt land. För att en ståndpunkt skall accepteras, måste den genom argumentationstekniken ges en anknytning till rättssystemet och de intresseavvägningar, som kan antagas ligga bakom detta. Inte heller kan en rättsvetenskapsman presentera vilka synpunkter som helst på
rättsliga problem, såvida det inte är hans avsikt att framlägga förslag till ny lagstiftning.
Ehuru rättssystemet undergår en oavbruten förändring genom domstolarnas normala funktion är det därför osannolikt att några mera radikala, plötsliga förändringar skulle på denna väg införas i rättssystemet. Detta sammanhänger säkerligen med att man under lång lid hyste den uppfattningen, att domarens uppgift alltid vore att tillämpa redan existerande rättsregler och att själva rättstillämpningstekniken blott vore en speciell metod att utforska och klarlägga dessa. Att denna uppfattning numera är övergiven betyder som redan sagts inte, att domstolarna skulle få döma helt efter fria ändamålsavvägningar. Domaren anses inte kunna gå direkt emot de värderingar och intresseavvägningar, som kommit till uttryck i lag och rättspraxis. Ehuru detta medger honom en betydande frihet är den inte obegränsad. För sitt ställningstagande måste han anföra en argumentation, som är ägnad att övertyga andra jurister eller i varje fall att få dem att godtaga detta såsom juridiskt tänkbart. Den juridiska skolningen och den rättsliga traditionen skapar därför en betydande grad av likformighet i rättstillämpningen och tvingar tillbaka det personliga och godtyckliga bos den enskilde domaren.
En sådan »bunden» argumentationsteknik kan sannolikt endast uppstå på ett område av samhällslivet, som kännetecknas av att lika eller likartade företeelser ofta eller relativt ofta upprepas. Det är att märka, att den godtages inte bara av juristerna utan jämväl av medborgarna i övrigt. Det förekommer sällan i vårt land, att någon som förlorat sin sak i högsta domstolen, börjar en demagogisk tidningspolemik mot domstolen eller ställer till med folkmöten, något som då och då förekommer i utlandet.
I politiska frågor finnes ingen motsvarande allmänt godtagen teknik att motivera ett ställningstagande. En rik variation av målsättningar bäres upp av olika samhällsgrupper och föres fram, stödda på argument av alla typer från saklig argumentation till demagogisk förkunnelse.
Att frågan om stiftande av ny lag är ett »politiskt» spörsmål torde inte bestridas. Vad detta innebär är svårt att ange och man kan sannolikt mena olika saker med ett sådant påstående. Bland annat kan man mena, att en sådan fråga måste lösas genom vägning mot varandra av motstridiga intressen utan att det finnes några regler för hur frågan bör lösas. Enligt vanligt språkbruk finnes det jämväl i lagstiftningsarbetet uppgifter, vilka betecknas som »juridiska» och vilka anses bestå i den tekniska utformningen av lagtexten, m. m.
I sin förut angivna artikel avser prof. Nial att på denna punkt diskutera »förhållandet mellan juridik och politik» (s. 116) och belysa frågan i vilken mån ett lagförslag
»kan bedömas och kritiseras ur juridiska synpunkter utan överskridande av gränsen till det område, där de rent politiska värderingarna och avvägningarna taga vid» (s. 116).
Prof. Nial fortsätter:
»En juridisk uppgift är obestritt att bedöma och kritisera ett lagförslag med avseende på klarheten av dess målsättning och lämpligheten av dess regler såsom medel att realisera ändamålet» (s. 116).
Att ett sådant påstående skulle vara obestritt, är inte korrekt. Åtskilliga rättsfilosofer, exempelvis Austin och hans lärjungar, accepterar ingalunda en sådan uppgift såsom juridisk. Ordet »juridisk» torde likväl hos oss användas på ett sådant sätt att det är tillåtet att beteckna dessa uppgifter såsom juridiska. Härmed är dock föga vunnet eftersom språkbruket också tillåter att de betecknas som »politiska».
Att ett lagförslag har ett så klart angivet syftemål som möjligt är önskvärt ur många synpunkter. Den praktiske juristen vill få någorlunda klar uppfattning om vad han i fortsättningen kanske skall behöva rätta sig efter och politikerna vill veta vad det är de står i begrepp att fatta beslut om. Varje eftersträvat ändamål måste emellertid bli mer eller mindre vagt formulerat, eftersom språket nu en gång är sådant, att alla empiriska termer är vaga. Härtill kommer, att en människa aldrig strävar efter att förverkliga blott ett enda mål utan samtidigt — medvetet eller omedvetet — jämväl ett otal andra som hon inte för ögonblicket har i tankarna och vilka som regel är mer eller mindre inbördes oförenliga. När man kommer till handling måste man därför jämka sig fram till en lösning, som man finner tillfredsställande i varje fall för stunden. En lag med ett entydigt bestämt och preciserat ändamål har aldrig funnits och kan inte finnas.
Detta överensstämmer säkerligen helt med prof. Nials åskådning. Anledningen till att han kritiserat det framlagda lagförslaget är, att det inte är så klart och entydigt utformat som det enligt hans mening borde vara. Till denna fråga skall jag inte här taga ställning.
Att bestämma vilka medel som bör tillgripas för att realisera ett visst ändamål kan vara en vetenskaplig uppgift blott under två förutsättningar: 1. att det avsedda ändamålet är entydigt bestämt och preciserat och 2. att det kan förverkligas blott genom ett enda medel. Satsen »du bör göra A, om du vill förverkliga B» är då — teoretiskt sett —likvärdig med satsen »om A, så B». Inom lagstiftningsarbetet är dessa båda förutsättningar aldrig uppfyllda. De eftersträvade ändamålen är vaga och mångtydiga och mindre obestämda mål kan som regel förverkligas genom flera olika medel.
De av prof. Nial här angivna uppgifterna är alltså inte vetenskapliga utan av en värderande natur och består i en avvägning av motstridiga intressen. För lösande av motsättningar i dessa frågor som kan uppstå under lagstiftningsarbetet finnes ingen godtagen argumentationsteknik av den art som förekommer inom vetenskapen eller inom rättstillämpningen. Det är därför högst tveksamt om man här kan dra upp någon gräns mellan juridiska och politiska synpunkter.
Prof. Nial framhåller också att den slutliga avvägningen mellan tätorternas expansionsintressen och jordäganderättens trygghet måste ske genom ett politiskt avgörande (s. 124) men tillägger:
»Från rent rättsliga utgångspunkter kan resas kravet att man vid utformningen av nya expropriationsregler tar hänsyn till det civilrättsliga regelsystemets ändamål och icke onödigtvis spolierar jordäganderättens på en relativ trygghet grundade sociala och nationalekonomiska funktion» (s. 124).
Från rent rättsliga utgångspunkter kan ett dylikt krav inte resas, eftersom rättssystemet befinner sig i en ständig förändring. Då liberalismen bröt ned den äldre merkantilistiska samhällsordningen och banade väg för en ny rättsuppfattning, som tog sig uttryck i en radikal förändring av det rättsliga regelsystemet, hade det inte varit korrekt attanse ett ställningstagande för de merkantilistiska principerna såsom den juridiskt »riktiga» synpunkten. Lika litet är det möjligt att nu hysa från politiska värderingar fria, rent juridiska synpunkter för eller emot den samhällets omvandling i socialistisk riktning, som för närvarande äger rum. Det vore oriktigt att i varje situation beteckna argument för en förändring såsom »politiska» och argument emot en förändring såsom »juridiska». Båda typerna av argument kan med samma rätt föras till det ena som till det andra begreppets område.
Bland argumenten emot en viss föreslagen lagstiftning kan man emellertid urskilja sådana som går ut på att ett genomförande av lagförslaget skulle medföra motsättningar i rättssystemet och leda till att vissa lagkomplex komme att stå i strid mot varandra. En av lagrådets viktigaste uppgifter torde vara att göra påpekanden av denna art och även jurister i övrigt kan genom sådan kritik bidraga till att framkalla förnyad utredning och en omprövning av lagförslaget i fråga.
Härvid måste man dock komma ihåg, att det alltid råder en viss spänning inom rättssystemet och en viss motsättning mellan olika lagkomplex. Några lagar är gamla, andra är moderna, vissa har förändrats genom rättspraxis, vissa andra åter ligger under utredning för ny lagstiftning etc. Sålunda måste exempelvis lagar, skrivna för mera än en mansålder sedan, ha utformats med helt andra målsättningar för ögonen än de lagar som nu utfärdas.
En socialistisk revolution i ett borgerligt samhälle skulle på rättslivets område karakteriseras av att i det bestående systemet av rättsregler plötsligt infördes nya lagkomplex, som stode i en flagrant motsättning till de principer, som dittills präglat rättsordningen. Så länge revolutionärerna vore vid makten skulle intressekollisionerna sannolikt lösas genom att man uppoffrade de intressen som stode emot de nya lagarna.
Vid den långsamma förändring av vårt svenska samhälle, som ägt rum under de senaste mansåldrarna, har intressekollisionerna i stället lösts genom otaliga smärre utjämningar, kännetecknade av ömsesidiga eftergifter, varigenom det varit möjligt att hålla motsättningarna mellan olika lagkomplex och systemets inre spänning inom en rimlig gräns. Detta har medfört att de faktiska förskjutningarna inte helt uppmärksammats av individerna i samhället.
Ehuru det sålunda är en viktig juridisk uppgift att påpeka eventuella
motsättningar och spänningar, som kan uppkomma om ett nytt lagförslag inpassas i regelsystemet, kan det därför inte göras gällande att det vore »oriktigt» eller »ologiskt» av de politiska instanserna att stå fast vid sitt ställningstagande. Det är tänkbart, att den ökade spänningen i rättssystemet för den politiska bedömaren framstår såsom ett mindre ont än ett underlåtande att genomföra lagförslaget med hänsyn till de intressen detta avser att främja.
Juridiska påpekanden av denna art måste dock vara korrekta d. v. s. vila på en vetenskapligt godtagbar argumentation. Man noterar därför med glädje prof. Nials kritik av lagrådets användning av begreppet »den allmänna rättsåskådningen» (s. 125). En hänvisning till denna, som inte vilar på någon form av opinionsundersökning, kan inte anses vara vetenskapligt acceptabel.
I detta sammanhang diskuterar prof. Nial frågan om expropriationsförslaget står i strid mot de ändamål, som kan antagas ligga bakom de civilrättsliga reglerna rörande jordäganderätten, vilka enligt hans mening har som huvudsyfte att »skapa klarhet i äganderättsförhållandena och trygghet åt jordägarna» (s. 123), en åsikt som emellertid modifieras på följande sätt:
»För den uppfattning som numera torde kunna sägas vara förhärskande är den enskilda jordäganderätten motiverad inte enbart genom de förmåner i och för sig den ger ägaren utan även, ja kanske framför allt, genom dess sociala och samhällsekonomiska funktion» (s. 123).
Prof. Nial argumenterar här, som om vi levde i ett laissez-faire-liberalt samhälle, vilket helt plötsligt hotades av ett genomgripande socialistiskt ingrepp. Han nämner inga andra begränsningar i jordäganderätten än 1924 års lag om återköpsrätt till fast egendom, vilket enligt min mening är missvisande. Om man betänker, hur lagstiftningen beskurit jordägarens rätt att använda sin jord och sin skog, hur han ålagts skyldighet att tåla ingrepp i sin ägande- och nyttjanderätt från grannar och andra och slutligen hur hans handlingsfrihet beskurits genom den nya arrende- och hyreslagstiftningen, då inser man i hur hög grad jordägarens intresse redan fatt vika för andra motstående intressen och man måste då ställa sig ytterst tveksam till ett påstående, att expropriationslagförslaget skulle stå i strid mot de syften och principer, som kan antagas prägla den moderna civilrätten. Det förefaller utomordentligt osannolikt, att ett omfattande studium av de civilrättsliga reglerna rörande jordäganderätt skulle kunna ge ett material, som kunde göra det berättigat att på vetenskaplig grundval taga ställning till denna fråga. Om en person likväl skulle inta en bestämd ståndpunkt till detta spörsmål, blir det fråga om ett ställningstagande, som enligt vanligt språkbruk snarare borde betecknas som »politiskt» än som»juridiskt». Däremot kan man inte göra gällande att det skulle vara enbart »juridiskt» och inte »politiskt». En gränsdragning mellan vad som tillhör det ena och vad som tillhör det andra begreppets område är här knappast möjlig.
Vidare framhåller prof. Nial:
»Slutligen är frågan huruvida en jurist i denna sin egenskap kan från allmänna rättsföreställningar och rättsideal hämta argument mot ett sådant lagförslag som det nu ifrågavarande» (s. 125).
För ett juridiskt ställningstagande, som inte är vetenskapligt eller av den typ som förekommer inom rättstillämpningen, finnes inte någon närmare bestämbar argumentationsteknik. Synpunkter av den art prof. Nial här avser är samtidigt »politiska» och »juridiska» och förekommer exempelvis i en av herr Domö m. fl. vid årets riksdag väckt motion (FK nr 326).
När prof. Nial i slutet av sin uppsats återkommer till frågan om gränsen mellan juridik och politik har hans i början av uppsatsen angivna frågeställning blivit förskjuten. Den gräns han nu talar om, är »den gräns som inte får överstigas, om icke rättvisans och rättssäkerhetens principer — — — skola äventyras och den levande andan i vår rätt taga skada» (s. 126).
Denna gräns kan omöjligen vara identisk med den mellan juridik och politik, ty det skulle innebära att termen »politisk» endast kunde avse sådana åtgärder och förslag, som äventyrade rättssäkerhetens och rättvisans principer, medan alla andra samhälleliga uppgifter och företeelser i övrigt skulle vara »juridiska».
Själva åberopandet av »rättvisans och rättssäkerhetens principer» ställer problem av det allvarligaste slag. Vad människor anser rättvist, vad de förstår med rättssäkerhet varierar från land till land och från tid till tid. Vårt moderna samhälle har vidare blivit så komplicerat och splittrat i olika grupper, att föreställningarna om rättvisa och rättsäkerhet torde vara olika i olika sociala grupper. Ett samband mellan dessa föreställningar och vars och ens samhällsekonomiska värderingar torde också kunna uppvisas.
Någon har sagt: »Ein Jurist, der nicht mehr denn ein Jurist ist, ist ein arm Ding.» Det ligger mycket sanning i ett sådant påstående. Samhället behöver jurister, som arbetat sig fram till en personlig ståndpunkt i tidens viktiga politiska och allmänna frågor och som är beredda att försvara vad de anser vara rätt. Att jurister liksom andra människor kommer till olika uppfattning i dessa frågor är enbart naturligt och rimligt. Beklagligt är däremot att termerna »juridisk» och »politisk» är så obestämda att vad som är en övervägande »politisk» synpunkt så lätt kan uppfattas och framställas såsom rent »juridisk».
Folk i allmänhet torde hysa en välvillig inställning till saker och ting som är juridiska och en motsatt inställning till saker och ting som är politiska. Det kan inte förnekas att ordet politik i flera sammanhang användes i pejorativ mening. Synpunkter, som av allmänheten uppfattas såsom juridiska eller rättsliga, får en högre valör och ett större propagandavärde än synpunkter, som anses rent politiska. Emellertid skulle allmänhetens inställning till juridiken och dess utövare kunna förändras om det bleve mycket vanligt, att övervägande politiska ställningstaganden gåves sken av att vara rent juridiska.
Det är därför en viktig uppgift för juristerna att klargöra vad de menar med »juridik». Ställningstaganden som förekommer inom rättsvetenskapen och inom rättstillämpningen vilar i regel på en argumentationsteknik, som är sådan att det är förnuftigt och rimligt att anse dem som juridiska och skilja dem från ställningstaganden som är politiska. Beträffande lagstiftningsfrågor kan man inte göra en sådan gränsdragning. De måste anses vara både juridiska och politiska, varvid de politiska momenten ofta torde vara dominerande.
Dessa reflexioner utgör blott ett försök att närma sig problemet om förhållandet mellan juridik och politik. Vissa vippgifter kan utan tvekan föras till det ena och till det andra begreppets område men att dra upp en bestämd gräns mellan vad som är juridik och vad som är politik torde bli en ytterst svår uppgift om det över huvud taget är möjligt att göra det.1