NÅGRA SYNPUNKTER PÅ FINSK OCH SVENSK SEKRETESS.

 

AV

 

HOVRÄTTSRÅDET BJÖRN KJELLIN.

 

Bland de särpräglade rättsinstitut och rättsgrundsatser, som äro gemensamma för Finland och Sverige och som uppkommit under den tid då dessa stater utgjorde ett rike, kan räknas den principen att allmänna handlingar skola vara fritt tillgängliga för var och en som önskar taga del av dem. I motsats till vad som i andra länder är vanligt, gäller sålunda i dessa länder att myndighet icke äger ingå på ett bedömande, huruvida det kan anses lämpligt att lämna ut handling som finnes hos myndigheten. Myndigheten är skyldig att på begäran tillhandahålla handlingen — denna skall med andra ord vara offentlig— utom i vissa undantagsfall då en sekretessbestämmelse kan åberopas till stöd för handlingens hemlighållande. Å andra sidan är myndigheten icke blott berättigad utan i allmänhet också skyldig att vägra utlämna handling, som är hemlig. Vissa möjligheter kunna dock föreligga att lämna ut även sådan handling som principiellt hör till gruppen hemliga handlingar.
    Som en allmän regel kom principen om allmänna handlingars offentlighet första gången till uttryck i 1766 års tryckfrihetsförordning. Huvudsaken ansågs då vara att det skulle stå envar fritt att i tryck utgiva myndigheternas handlingar. En nödvändig förutsättning för att denna rätt skulle kunna begagnas var att handlingarna också voro fritt tillgängliga. Reglerna härom kommo därför att nära sammanhänga med tryckfrihetslagstiftningen.
    Den första tryckfrihetsförordningen blev bestående endast några få år; den ansågs upphävd genom 1772 års regeringsform och ersattes år 1774 genom en av Kungl. Maj :t utan ständernas medverkan utfärdad förordning. I fråga om allmänna handlingar innehöll den nya förordningen dock, med vissa detaljändringar, i

 

huvudsak detsamma som den äldre förordningen. Under tiden därefter gjordes åtskilliga inskränkningar i förordningen och dessa berörde även rätten att utfå och trycka allmänna handlingar. Det synes ovisst, vilka bestämmelser som ansågos gälla mot slutet av den gustavianska perioden. I varje fall förekommo ingripanden i enskilda fall mot tryckningen av allmänna handlingar och speciella inskränkande bestämmelser därom.
    I detta tillstånd befann sig sålunda hithörande lagstiftning, när Finland och Sverige skildes år 1809. Från en gemensam utgångspunkt ha lagstiftningarna i de båda länderna utvecklats på olika sätt. I Sverige återfick offentlighetsgrundsatsen redan samma år sitt grundlagsskydd genom ett principstadgande i regeringsformen, och mera utförliga bestämmelser om rätten att utfå och i tryck utgiva allmänna handlingar inflöto i tryckfrihetsförordningen, både i den år 1810 utfärdade och i 1812 års förordning. Dessa bestämmelser bestodo till år 1937. Under den senare delen av denna period tillkommo ett stort antal nya undantag från den allmänna regeln om handlingarnas offentlighet. Dessa undantag inflöto sålunda i själva grundlagen. En genomgripande reform av lagstiftningen kom till stånd år 1937, då endast reglerna om handlingsoffentligheten bibehöllos i grundlagen och sekretessbestämmelserna efter ytterligare utvidgningar samlades i en särskild lag utan grundlags natur, den s. k. sekretesslagen. Grundlagsbestämmelserna i ämnet ha sedan bearbetats under förarbetena till 1949 års tryckfrihetsförordning, men sekretesslagen har i huvudsak icke berörts av denna reform.
    Några särskilda drag i denna svenska rättsutveckling må här påpekas. Rätten att utfå handling från myndighet har kommit att framstå som det väsentliga i handlingsoffentligheten, under det att rätten att utgiva handling i tryck betraktas endast som en speciell sida av friheten att offentliggöra meddelanden och underrättelser. Utgivning av handling i tryck har heller icke lika stor praktisk betydelse som tidigare; myndigheternas handlingar tjäna mera såsom en upplysningskälla än såsom ett material förorda grann publicering. Därigenom framträder också tydligare än förut att rätten att utfå handlingarna gäller oavsett för vilket ändamål de åstundas. Vidare kan anföras att sekretessbestämmelserna numera tillmätas större betydelse än tidigare. Till endel torde detta äga sin grund däri att statens verksamhet utvidgats under det senaste halvseklet. Genom att denna verksamhet

 

på nya sätt ingriper i den enskildes förhållanden framträda även nya sekretessbehov. Att det bottenläge i fråga om internationell säkerhet som under samma tid nåtts också inverkar på sekretessen behöver knappast påpekas. Måhända har också en mera påträngande publicitet framdrivit sekretessbehov, som tidigare varit föga aktuella. Ett särskilt drag hos den svenska lagstiftningen, vilket bör beaktas, är att sekretessbestämmelserna sammanhållits såsom ett författningskomplex. Före år 1937 nödvändiggjordes detta av bestämmelsernas grundlagsnatur. Även sedan de överflyttats till annan lag har emellertid denna givitsen exklusiv karaktär. Detta sammanhållande av bestämmelserna medför vissa fördelar. Det är därigenom lättare att överblickade undantag från offentlighetsregeln som gälla. Sambandet mellan olika sekretessgrunder kan lättare beaktas. Å andra sidan bör icke helt bortses från att denna ordning också har vissa olägenheter genom att bestämmelserna lösgöras ur sitt samband med andra bestämmelser rörande de handlingar och den verksamhet de avse. Särskilt är sammanhanget mellan sekretess och tystnadsplikt otillräckligt beaktat i den svenska lagstiftningen.
    I Finland förblevo bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet en längre tid i samma skick som före skilsmässan från Sverige; 1774 års förordning samt vissa mera speciella bestämmelser torde ha ansetts tillämpliga. Nya stadganden, som inneburo en väsentlig inskränkning av offentligheten, tillkommo genom en förordning år 1847. Dessa efterträddes i sin tur av bestämmelser i tryckfrihetsförordningen 1865, för vilka den svenska tryckfrihetsförordningen i viss utsträckning synes ha tjänat som mönster. I huvudsak oförändrade överflyttades de till 1867 års förordning. Vissa inskränkningar gjordes åter år 1891. När landet vunnit sin självständighet, antogs en ny, redan tidigare förberedd tryckfrihetslag år 1919. Först genom denna blevo således frågorna om tryckfrihet och allmänna handlingars offentlighet, vilka alltsedan 1774 varit behandlade i administrativa författningar, upptagna i lag, som stiftades med riksdagens medverkan. Däremot ha icke såsom i Sverige bestämmelser i ämnet givits grundlags natur.
    I 1919 års tryckfrihetslag har frågan om allmänna handlingars offentlighet behandlats endast ur synpunkten av handlingarnas utgivning i tryck, medan frågan om utfåendet av handlingarna från myndighet icke beaktats. Icke ens den förra frågan är i la-

 

gen behandlad såsom en generell princip; angående rätt för envar att i tryck utgiva offentliga handlingar göres endast en allmän hänvisning till vad därom är särskilt stadgat (4 §). Och därom finnes icke något särskilt stadgat, utöver vad som i tryckfrihetslagen är föreskrivet om utgivande i tryck av vissa särskilda slag av handlingar (5 kap.). På vissa speciella områden är frågan om tillgång till allmänna handlingar närmare ordnad genom särskilda bestämmelser, såsom i fråga om befolkningsregister. För åtskilliga grupper av handlingar finnas speciella bestämmelser om hemlighållande, vilka dock icke sammanknytas av några mera allmänna regler. Ehuru sålunda hithörande bestämmelser äro ofullständiga, anses dock offentlighetsprincipen gälla. Även om denna för närvarande framträder mindre tydligt, kan den medelbart härledas ur gällande stadganden.
    För att avhjälpa nu angivna brister i lagstiftningen angående handlingsoffentligheten har den finska regeringen i propositionen den 7 oktober 1949 till riksdagens antagande överlämnat förslag till lag om allmänna handlingars offentlighet. Riksdagen har ännu icke tagit ställning till förslaget.
    Förarbetena till propositionen bestå av lagberedningens betänkande angående allmänna handlingars offentlighet (1939 nr 4) samt lagberedningens förslag till proposition i ämnet (1945 nr 6). Båda dessa publikationer äro undertecknade av bl. a. presidenten Ståhlberg, som även granskat propositionen. Denna ansluter sig nära till lagberedningens förslag. Kompletteringar i lagtext och motiv visa dock att propositionens författare även beaktat och kritiskt övervägt de år 1949 vidtagna ändringarna i de svenska bestämmelserna.
    De föreslagna stadgandena om vad som är att hänföra till allmän handling och om den tidpunkt, då sådan handling regelmässigt blir offentlig, överensstämma i sina huvuddrag med motsvarande svenska stadganden. Såsom allmänna betraktas handlingar som innehavas av myndighet. Handlingar som finnas hos privata rättssubjekt falla sålunda, liksom i de svenska bestämmelserna, utanför begreppet. Å andra sidan äro enligt förslaget alla av myndighet innehavda handlingar allmänna.
    Med myndighet avses icke endast statliga utan även kommunala myndigheter samt kyrkans och annat självstyrelsesamfunds myndigheter. I myndigheter inbegripas även offentligrättsliga sammanträden, representationer, utskott, nämnder, besty-

 

relser och kommittéer jämte till dem hörande innehavare av tjänst och befattning. Myndighet är sålunda i denna, liksom i motsvarande svenska lagstiftning ett speciellt begrepp, som avviker från vad som i andra sammanhang brukar betecknas som myndighet.
    Rörande de detaljbestämmelser som behandla begreppet allmän handling må här endast nämnas en särskild fråga. I propositionen upptages en bestämmelse, enligt vilken handling som är under utarbetande hos myndighet ännu icke skall vara offentlig och ej heller inom myndigheten uppgjort förslag, utkast, betänkande, utlåtande, promemoria eller annan utredning (§ 7). Detta stadgande överensstämmer icke helt med lagberedningens förslag, som begränsade det senare ledet av stadgandet så att handlingen skulle bli offentlig när den blivit avsänd eller utgiven från myndigheten eller det ärende, vartill handlingen hör, av myndigheten slutförts. Genom borttagandet av detta tillägg öppnas alltså en möjlighet att även därefter vägra utlämnande av nu angivna handlingar. I den svenska tryckfrihetsförordningen har beträffande vissa likartade handlingar, nämligen minnesanteckning eller annan uppteckning, som hos myndighet verkställts allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande, upptagits den regeln att dessa icke skola hos myndigheten anses som allmänna handlingar, om de ej, sedan målet eller ärendet hos myndigheten slutbehandlats, omhändertagits för förvaring. I motiven till det finska förslaget hänvisas till denna svenska bestämmelse och framhållas de svårigheter som uppkomma för arbetet i ämbetsverken, om de till utredningen hörande handlingarna bli offentliga. Publiceringen anses därför böra bero på myndighetens tillstånd. Vid tillkomsten av det svenska stadgandet framhölls såsom en avgörande synpunkt att icke något av det sakliga material, på vilket myndigheten grundat sina beslut och åtgärder, borde få undandragas från offentlighetsprincipens tillämpning, över vissa andra uppteckningar ägde befattningshavaren enligt praxis disponera. Han kunde då borttaga dem ur akter och förstöra dem eller själv behålla dem. Dock borde icke heller i fråga om sådana handlingar, när arkivering redan skett, en begäran om utlämnande få föranleda en »rensning av akten». Ur svenska synpunkter förefaller alltså det föreslagna finska stadgandet vara för vidsträckt genom att det möjliggör undanhållande av handlingar som enligt svensk upp-

 

fattning böra vara offentliga. Det har emellertid ofta klagats över att svenska arkiv på grund av de stränga offentlighetsreglerna få ett torftigt innehåll. Denna synpunkt kan möjligen anföras till förmån för det finska stadgandet.
    Förslaget innehåller närmare bestämmelser 0m tillhandahållande av de offentliga handlingarna och om besvär över myndighets beslut. De skiljaktigheter som föreligga mellan förslaget i dessa delar och motsvarande svenska bestämmelser beröra detaljer som här kunna förbigås.
    I propositionen anföres att offentligheten med undantag och undantag från undantag icke borde regleras i en och samma lag med avseende å olikartade handlingar. Denna lag' skulle komma att upptaga en utförlig förteckning, som vore lagtekniskt oformlig och blott med svårighet tillämplig på livets krav. En sådan lag måste alltsomoftast undergå ändring utan att likväl nog smidigt kunna anpassa sig efter olika förhållanden och olika tiders behov. »Man borde förty inskränka sig till att fastställa principen om allmänna handlingars offentlighet och angiva de grunder, på vilka, och de ändamål, för vilka, utöver i lagstadgade undantag, avvikelser därifrån finge ske genom förordning eller för enskilt fall meddelat förordnande, ävensom de myndigheter som ägde meddela dylika förordningar.» Genom att tilllämpa detta förfarande — anföres vidare — kunde undantag medgivas från offentlighetsprincipen, när och i den mån ett verkligt behov förelåge, men med i lag stadgade villkor och begränsningar, varigenom allmänna handlingars offentlighet såvitt möjligt säkerställdes på ett dess betydelse motsvarande sätt.
    Förslaget innebär att undantag från offentlighetsregeln kan stadgas i lag, i förordning eller i ett för enskilt fall meddelat förordnande. Då visst ärende skall hållas hemligt, gäller detta jämväl till ärendet hörande handlingar.
    Den första regeln är sålunda att ärende eller handling skall hemlighållas, då stadgandet härom meddelats i lag. Meningen med denna regel är att nu gällande lagföreskrifter 0m hemlighållande av handlingar skola behålla sin giltighet och att även i framtiden sekretessbestämmelser skola kunna meddelas i denna form utan någon viss begränsning.
    Medelst förordning skall kunna föreskrivas att ärende eller handling skall hemlighållas, där det påkallas av statens säkerhet eller dess förhållande till främmande makter, försvarsvä-

 

sendets intresse, förekommande eller beivrande av brott, handhavande av statens eller självstyrelsesamfunds affärsverksamhet eller rättegång eller enskilds betydelsefulla personliga intresse på själavårdens, hälso- och sjukvårdens, vårdväsendets, fångvårdens, beskattningens eller den offentliga kontrollverksamhetens område.
    I fråga om förordnande för enskilt fall skola gälla samma grunder som nu angivits. Behörigheten att meddela sådant förordnande begränsas till republikens president, statsrådet, ministerium, centralt ämbetsverk, länsstyrelse och med dem jämförlig myndighet. Underlydande myndighet, som saknar denna behörighet, får sålunda påkalla förordnande hos den högre myndigheten. Förordnandet kan begränsas till tiden och det kan alltid återkallas av myndigheten själv eller av jämställd eller högre myndighet, som bekommit handlingen för handläggning. En mera generell rätt att tillåta yppande av innehållet i hemlig handling skall tillkomma ministerium i fråga om handlingar hos underordnade myndigheter.
    Förslaget innehåller vidare tidsbegränsningar för sekretessen samt vissa särskilda bestämmelser bl. a. om enskild personsrätt till handling. Ett stadgande om straff för brott i tjänsten avser såväl överträdelse av offentlighetsprincipen som eftersatt skyldighet att hemlighålla handling.

    För en svensk granskare är det självfallet svårt att närmare bedöma ett finskt lagförslag. Därtill krävs en ingående kännedom om finsk offentlig rätt. Redogörelsen för förslaget har heller icke lämnats i sådant syfte utan för att belysa de svenska bestämmelserna i ämnet. Av särskilt intresse ur svenska synpunkter är den nyss återgivna kritik, som i propositionen riktas mot tanken att i en och samma lag behandla alla stadganden om offentlighet med undantag och undantag från undantagen. Läsaren igenkänner häri den svenska sekretesslagstiftningen. Den är, mycket riktigt, »oformlig och blott med svårighet tilllämplig på livets krav».
    Bristerna i den svenska sekretesslagstiftningen torde emellertid knappast bero på att stadgandena äro sammanhållna i en lag med därtill hörande följdförfattningar. Snarare torde orsaken till den påtalade oformligheten vara att man i lagstiftningen eftersträvat en fullständig reglering av sekretessen genom en upp-

 

räkning av de handlingar och handlingstyper som denna skall omfatta. Lagen har icke tillräckligt frigjort sig från den enumerativa metoden i äldre författningar i ämnet. Såsom ett exempel på resultatet av denna metod må nämnas bestämmelserna om den militära sekretessen. Grunden för denna är angiven i tryckfrihetsförordningen genom stadgandet att inskränkning i offentligheten är tillåten, om den påkallas av hänsyn till rikets säkerhet. Denna möjlighet är sedan utnyttjad i sekretesslagen genom ett stadgande som bemyndigar Kungl. Maj :t att förordna om hemlighållande av handlingar, vilka röra vissa närmare uppräknade militära företeelser — ett 20-tal fall äro här nämnda. Förutsättning för att Kungl. Maj:t skall få meddela sådant förordnande är att handlingarnas offentliggörande kan skada rikets försvar eller eljest medföra våda för dess säkerhet. Detta bemyndigande har Kungl. Maj :t begagnat genom en kungörelse, vilken innehåller ändå utförligare uppräkningar av militära handlingar, sammanförda i 38 punkter. Ej heller dessa uppräkningar nå emellertid fram till det definitiva avgörandet av frågan, vilka konkreta handlingar som skola hemlighållas. En förutsättning för att så skall ske är nämligen även enligt kungörelsen att handlingens offentliggörande kan medföra våda för rikets säkerhet eller uppenbart skada dess försvar. Trots att sålunda frågan om sekretessens omfattning successivt behandlats i grundlag, vanlig lag och administrativ författning har icke något annat uppnåtts än att tillämpligheten av den allmänna, redan i grundlagen angivna normen något begränsats. Ser man närmare på dessa uppräkningar, finner man att de äro mycket allmänt hållna och synbarligen eftersträva att få med alla sådana typer av handlingar inom det militära förvaltningsområdet, i vilka några hemligheter kunna tänkas förekomma. Uppräkningarna synas sålunda vara utan någon egentlig betydelse. Möjligen skulle kunna anföras att utan dessa uppräkningar normen för den militära sekretessen är för allmänt formulerad och icke framträder tillräckligt överskådligt för den som har att tillämpa den. Om det förhåller sig så, torde denna norm böra närmare preciseras och exemplifieras, men detta bör kunna ske på ett bättre och begripligare sätt än genom långa uppräkningar av handlingstyper.
    De nu anförda synpunkterna äga sin tillämpning även på andra delar av sekretesslagstiftningen. Stadgandena behandlar hand-

    39—507004. Svensk Juristtidning 1950.

 

lingar inom det ena förvaltningsområdet efter det andra och giva därigenom en tämligen fullständig översikt av de handlingstyper som kunna vara sekreta, men den norm som i varje särskilt fall skall ligga till grund för avgörandet är i regel mycket vagt och ofullständigt angiven. Undersökningar ha också visat att på områden där sekretessfrågorna äro av framträdande betydelse, t. ex. i fråga 0m polismyndigheternas handlingar, en noggrann praxis utbildats, vilken ganska mycket avviker från lagens regler. I vissa fall är enligt lagens stadgande utlämnandet av handling beroende av myndighets tillstånd, utan att det därvid angives, på vilka grunder denna tillståndsprövning skall ske. Det är enligt lagens förarbeten avsett att det i sådana fall skall föreliggaen befogenhet för myndigheten att fritt bestämma, huruvida handlingen skall utlämnas eller ej. Det må vara en öppen fråga, hur dessa stadganden kunna förenas med grundlagens krav på att gränsdragningen mellan offentlighet och sekretess skall vila på ett rättsligt bedömande och icke vara beroende av myndighets nådiga välbehag. Möjligen skulle man, i strid mot vad som anförts under förarbetena till lagen, våga antaga att även sådan tillståndsgivning skall ske enligt rättsliga normer, som icke äro uttalade utan få härledas ur lagstiftningens grunder.
    Det bör sålunda fasthållas att avgörandet av frågor om utlämnande eller hemlighållande av allmän handling skall vara en rättstillämpning. Denna måste ske på samma sätt som all annan rättstillämpning, genom att det enskilda fallet hänföres under en allmängiltig rättslig norm. Det kan räknas den finske lagförfattaren till förtjänst att han icke förlorat denna synpunkt insikte och låtit förleda sig av den svenska sekretesslagstiftningen att söka åstadkomma en förteckning över alla handlingar som skola hemlighållas. Mot det finska förslaget kan möjligen invändas att de däri angivna grunderna för sekretessen äro väl allmänt hållna för att kunna bilda en säker grund för beslut i enskilda fall. Det skall emellertid icke förbises att det finska förslaget icke är avsett att uttömmande reglera sekretessen, utan tillgodogör sig de bestämmelser härom som redan finnas i lag eller i administrativa författningar, som icke strida mot de angivna grunderna. Och dessutom står möjligheten öppen att på områden, där ett praktiskt behov av reglering visar sig föreligga, meddela närmare bestämmelser härom.