OLE WESTERBERG. Om rättskraft i förvaltningsrätten. Sthm 1951. A. B. Nordiska Bokhandeln. XXVI + 841 s. Kr. 25,00.
En volym av denna tjocklek, behandlande ett centralt förvaltningsrättsligt tema, förleder lätt till funderingar av metodologisk art. Förvaltningsrätten är en ung disciplin. Det har sagts förut men tål upprepas. Vid rättsvetenskapligt arbete på dess område ställes forskaren inför problem, som vanligen icke möta dem som verka på andra juridikens fält, åtminstone icke i samma omfattning. Det i allmänhet överväldigande rika och tillika ofta disparata stoffet är redan i sig svårbemästrat. Därtill kommer att ej sällan varken vid lagstiftning eller i rättstillämpning enhetliga principer blivit följda. Man har lagat efter lägenhet. De systematiska och principiella frågeställningar, på vilkas besvarande rättsvetenskapen arbetar, ha mången gång icke varit aktuella för det praktiska livets män och kanske alls icke observerats. Medan t. ex. inom centrala civilrättsliga områden såväl lagstiftare som domare äro väl förtrogna med olika teoretiska åskådningar och därför också medvetna om konsekvenserna för rättssystemet i stort av att i ett givet fall den ena eller den andra lösningen väljes, handlar man alltemellanåt på väsentliga förvaltningsrättsliga områden mer eller mindre i blindo, om än intuitivt vissa linjer vanligen följas.
Den, som står inför uppgiften att bearbeta ett större förvaltningsrättsligt material ur någon allmän synpunkt, kan därför i många fallbredan från början säga sig, att med all sannolikhet bestämda grundsatser icke tillämpats i det avseende han avser att undersöka. Detta förhållande torde ha avskräckt många att giva sig i kast med större uppgifter. I själva verket finnas i svensk förvaltningsrättslig litteratur ganska få ingående specialundersökningar av den typ som det föreliggande verket representerar. De framställningar av förvaltningsrättens allmänna läror vi äga ha därför i väsentliga delar icke kunnat byggas på detaljundersökningar utan inrymma mera allmänt hållna uttalanden om gällande rätt, därvid olika auktorer stundom hävda konträra meningar.
Vid kartläggning av ett förut icke närmare utforskat område gäller i första rummet att finna en systematik med vars tillhjälp materialet kan ordnas. Härvidlag gives ofta nog ganska fritt spelrum för den vetenskapliga fantasin. Sedan stoffet disponerats — vilket ej sällan torde vara det mest krävande — blir uppgiften att ur myllret av varandra kanske motsägande författningsrum och rättsfall få fram hållbara grundsatser, som kunna tjäna till vägledning för lagstiftning och praxis. Rättsvetenskapsmannens insatser komma på detta sätt det praktiska rättslivet omedelbart till gagn.
WESTERBERGS stora arbete bör ses mot den bakgrund som här antytts. Då han valt att behandla den materiella rättskraften i förvaltningsrätten, har han i hög grad ställts inför ovan nämnda svårigheter. Så mycket större bör tillfredsställelsen vara över att ha utfört ett praktiskt betydelsefullt verk.
Frågan om rättskraft avser enligt förf. (s. 10), huruvida resultatet av ett (lagakraftvunnet) avgörande kan åsidosättas genom nytt avgörande. Boken avhandlar väsentligen spörsmålet huruvida ett av för
valtningsmyndighet meddelat beslut kan tagas tillbaka — återkallas — eller göras om. Härifrån är principiellt att särhålla den situationen — som förekommer t. ex. då enligt svensk rätt domstol får pröva förvaltningsmyndighets beslut — att det ursprungliga beslutet icke rubbas men faktiskt sättes åsido. Ett beslut att utskriva en intern upphäver icke formellt det föregående intagningsbeslutet (se s.496—497). Då Westerberg ingående diskuterar frågor om återbetalningsskyldighet för den som erhållit ett bidrag (s. 283 f. och 299 f.), är formellt icke heller fråga om ändring av det tidigare bidragsbeslutet. Jfr även avfattningen av 49 § utlänningslagen: förordna om att beslut icke längre skall lända till efterrättelse (s. 499) .1 Fördelaktigt hade varit om gränsen mellan dylika beslut och verkliga återkallelse- eller ändringsbeslut hållits klar. Den torde icke sakna betydelse för rättskraftsfrågans bedömande. Åtskilliga av de civilrättsligt betonade spörsmål, som förf. behandlar (se t. ex. i avsnittet om avlöning och pension s. 723 f. och s. 743 f.), kunna knappast besvaras endast med hänsyn till rättskraften hos förvaltningsavgöranden.
Den av Westerberg tillämpade systematiken, för vilken han synes kunna hämta stöd ur den rikhaltiga tyska litteraturen i ämnet, förefaller i huvudsak ändamålsenlig. Sedan vissa arter av beslut såsom normbeslut och interna beslut sållats undan, uppdelas de avgöranden, vilkas materiella rättskraft skall undersökas, i fyra huvudgrupper: gynnande beslut, förpliktande beslut, avslag samt beslut i mål mellan stridande parter eller eljest i partsliknande förhållanden. Framställningen av de gynnande besluten, som upptager 380 sidor, omfattar väsentligen två avsnitt, det ena avhandlande ursprunglig oriktighet hos beslutet beroende på antingen olämplighet eller olaglighet, det andra nya omständigheter, som tillkommit efter beslutet och framkalla behov av ändring i detta. I kapitlet om förpliktande beslut skiljer förf. på huruvida fråga är om ändring till den förpliktades fördel eller till hans nackdel.
Det synes dock vara tveksamt, om beslutet i partsliknande förhållanden böra bilda en fristående grupp vid sidan av övriga beslut, vilka indelats efter sitt innehåll. Att på detta sätt bryta systematiken kan möjligen vara motiverat beträffande de domstolsliknande mål, där enskilda parter stå mot varandra. Den vanliga situationen i förvaltningsrätten är emellertid att ett enskilt intresse står emot ett allmänt. Den omständigheten, huruvida detta senare blivit så företrätt, att ett tvåpartsförhållande uppkommit, kan knappast vara avgörande ur rättskraftssynpunkt.2 Kanske kunde sägas, att det förhållandet att det allmänna intresset fått en särskild representant — t. ex. taxeringsintendenten i skattemål — utvisar att målet är av sådan betydelse, att behovet av rättskraft blir särskilt framträdande (jfr s.556). Förf. synes också ha använt rubriken partsliknande förhållanden
främst för att till denna grupp samla ett antal specialundersökningar av särskilda områden (jfr s. IV).
På bokens 826 sidor har Westerberg sammanbragt ett mycket betydande material främst av författningsbestämmelser och rättsfall. Mot själva presentationen av detta kunde anmärkas, att det varit önskvärt om förf. genom användning av olika stilsorter eller radavstånd markerat vad som är referat av regler eller rättsfall och vad som kommit ur egen fatabur. Genom uppdelning på en rad underavdelningar har förf. vunnit den fördelen, att den som söker upplysningar rörande ett visst rättsområde relativt lätt finner dessa. Å andra sidan har översiktligheten i viss mån gått förlorad. En kort sammanfattning av de resultat förf. nått beträffande gällande rätt skulle därför fyllt en uppgift.
Förf. har eftersträvat att i vissa delar göra framställningen uttömmande (se s. V). Huruvida han lyckats eller ej är svårbedömt. En viss tvekan gör sig dock gällande, när förf. — efter att ha konstaterat att gynnande beslut vid lagstridighet ej kunna återkallas på andra grunder än av säkerhetsskäl — angiver fem noga specificerade undantag samt tillägger: Ytterligare undantag från principen om oåterkallelighet har jag icke funnit anledning uppställa (s. 237; jfr s. 353 och 354).
Självfallet har det varit ogörligt att inom det vidsträckta område, boken avhandlar, få fram allt tillgängligt material. Påfallande magert är utbytet av den stora enkät, förf. företagit hos olika myndigheter för att få upplysningar om deras praxis. Otryckt material hos t. ex. hyresråd och försäkringsråd har förf. avlockat mycket av intresse. Möjligen kunde HD:s avgöranden utnyttjats i större utsträckning än som skett; se t. ex. NJA 1947 s. 395 (avslag å ansökan om inlösen av mark enligt ensittarlagen ej hinder för ny ansökan) och 1951 s. 316 (återkallelse av åklagares beslut om åtalseftergift). Lagmotiven ha stundom något att giva; se t. ex. lagrådets yttrande vid 5 § tredjest. religionsfrihetslagen rörande återkallelse av tillstånd att inrätta kloster (KPr 1951 nr 100 s. 179—180). Med hänsyn till vad förf. anfört om att resningsbeslut innefatta preliminära ställningstaganden till rättskraftsfrågor (s. 79) kan ifrågasättas om icke åtskilligt mera varit att hämta ur HD:s och RegR:s beslut i resningsmål (jfr s. 491 not 8 b, 620 not 4 samt 700).
Då anmälaren trots arbetets imponerande omfattning vågat peka på källor, som måhända kunnat lämna ytterligare stoff, beror det på att han icke kunnat frigöra sig från en förnimmelse av att boken blivit tjockare än som varit nödvändigt. På åtskilliga punkter synes förf. icke ha givit sig tid att riktigt smälta det insamlade materialet. Utförliga referat av författningsbestämmelser och rättsfall — stundom återkommande på flera ställen1 — staplade på varandra ha givit framställningen en kasuistisk prägel. En större koncentration skulle på en gång ha givit klarare uttryck för vad förf. vill ha sagt, ökat översiktligheten och sparat utrymme. Oproportionerligt stort intresse har
någon gång ägnats detaljspörsmål, som fångat förf:s uppmärksamhet men som ligga något vid sidan av ämnet.1
Det väsentliga spörsmålet är emellertid självfallet huruvida de redovisade resultaten korrekt återgiva gällande rätt. Med säkerhet kan denna fråga icke besvaras utan ingående kontrollundersökningar. Anm. känner sig dock ganska viss om att vad förf. uttalat kommer att i sina huvuddrag stå sig vid närmare granskning. För egen del tror dock anm., att Westerberg gått alltför långt, då det gällt att medgiva möjlighet för myndighet att ändra redan fattade beslut. Ett av länsstyrelse fattat lagakraftvunnet beslut om tvångsintagning av alkoholist bör, om något rekvisit visar sig icke ha varit uppfyllt, icke kunna återkallas utan får angripas med extraordinära rättsmedel (jfr s. 486). Icke heller kan man, som förf. tycks önska (s. 577—578), rekommendera att oriktigheter i disciplinära avgöranden utan vidare ändras. Förf:s kritik av försäkringsrådet (s. 700—706) går också ut på att rådet i alltför hög grad hållit på rättskraften.
Som redan antytts ha en myckenhet faktiska upplysningar samlats i boken och ingående resonemang föras på ett stort antal punkter. Här och där har anm. känt sig böjd att sätta ett frågetecken. SvJT:s spalter torde emellertid icke vara rätta platsen att upptaga debatt om olika detaljspörsmål. De utförliga referaten av utländsk rätt och doktrin måste också omnämnas. Förf. har nedlagt mycken möda på att för svenska läsare presentera rättsläget på det behandlade området i våra nordiska grannländer samt i Tyskland, Österrike, Frankrike och Förenta staterna.2 Särskilt omfattande är framställningen av den tyska rätten. Misstag ha väl därvid icke kunnat helt undvikas. Så förefaller Westerberg för tysk rätts del icke ha iakttagit skillnaden mellan besvär till överordnad förvaltningsmyndighet och klagan hos förvaltningsdomstol.3
Westerbergs framställningssätt är okonventionellt och hans argumentation frisk och personlig. Han anför t. ex. som skäl för att utslag i fattigvårdsmål äga rättskraft, att dessa böra vara slutgiltiga, »så att tvisterna icke kunna förnyas till ytterligare nesa för det rådande systemet» (s. 621).
Arbetet, som tillkommit med stöd av bl. a. nämnden för utgivande av förvaltningsrättsliga publikationer och som utsänts till ett stort
antal myndigheter, kan förväntas bliva en ovärderlig uppslagsbok för alla dem, som ha att praktiskt taga ställning till rättskraftsproblem i förvaltningen. Förf. är att lyckönska till att ha slutfört detta betydelsefulla verk.
Gustaf Petrén