NÅGOT OM MOTIVENS BETYDELSE FÖR LAGTOLKNING
AV PROFESSOR CARSTEN WELINDER.
Regeringsrådet KUYLENSTIERNA har i sin rec. av mitt arbete Skatterättens värderingsregler i SvJT 1952 s. 133 upptagit till diskussion frågan i vad mån en lags förarbeten böra tjäna till vägledning vid dess tolkning. Jag medger gärna att jag »ganska lättvindigt avfärdat en svår fråga» och kan som ursäkt blott anföra att mitt syfte med att på ett par sidor beröra detta problem ej var att söka definitivt lösa detsamma utan blott att ge en kortfattad motivering varför jag i det följande i huvudsak nöjt mig med att analysera själva lagtexten utan att i allmänhet gå närmare in på förarbetena till denna. Min utgångspunkt härvid har varit, att det är av avgörande vikt att själva lagtexten är stringent och motsägelsefritt skriven samt att brister häri ej får ursäktas med att lagstiftarens rätta vilja dock framgår av lagens förarbeten. Kuylenstiernas referat av min uppfattning är fullt korrekt utom på en punkt. Den redogörelse, han ger å s. 134 sista st., anger kanske ej helt klart, att jag här i min tur refererar en norm för lagtolkning— närmast den »objektiva» lagtolkningens princip — vilken jag ställer i motsats till den »subjektiva» lagtolkningsprincipen. Jag tar ej definitivt ställning till denna motsats utan nöjer mig med att i korthet anföra ett par synpunkter. Men då frågan om förarbetenas betydelse för lagtolkning är både viktig och intressant, begagnar jag gärna det av Kuylenstierna givna tillfället att gå något närmare in på denna fråga. Jag inskränker mig härvid till skatterätten, vars problemställning jag söker belysa med några konkreta exempel ur nyare skattelagstiftning. Givetvis är det ej min avsikt att uppta lagtolkningsproblemet i dess helhet till behandling.
Innan vi gå in på en diskussion av förarbetenas betydelse, kan det vara lämpligt att söka något precisera själva frågeställningen. Teoretiker bruka framhålla, att lagmotiven äro vägledande men ej bindande.1 Även om den praktiskt verksamme juristen i princip är villig att instämma häri, tar han dock vanligen en sådan hänsyn till lagmotiven, att de i realiteten bli avgörande för lagtolkningen. Huruvida det här föreligger någon skillnad beror givetvis på vad man menar med vägledande resp. bindande. Till jämförelse kunna vi se på uttalandet i prop. 1951:64 s. 60, att de av riksskattenämnden utfärdade allmänna anvisningarna till taxeringsmyndigheterna böra vara av rådande och vägledande beskaffenhet och alltså ej utgöra bindande föreskrifter. Givetvis komma dessa dock i regel att följas av beskattningsnämnderna, och det framhålles att det finns anledning räkna med att även skattedomstolarna i regel komma att godta en praxis, som under en följd av år utbildats på grund av riksskattenämndens uttalanden. Orsaken
härtill är ej blott att det är bekvämt att kunna hänvisa till en auktoritet utan även och främst att en enhetlig rättstillämpning i underinstanserna är av väsentlig betydelse.
På samma sätt är det allbekant att lagmotiven i regel följas. När en domare — denne får här representera envar som har att tillämpa lag— finner, att lagtexten ej besvarar en fråga eller att svaret är oklart, är det helt naturligt att han — framför allt om ej klara prejudikat föreligga — går till motiven för att där finna ledning. Alldeles oavsett om han anser dessa bindande eller ej, vet han att dess uttalanden i regel följas, varför ett utslag i överensstämmelse med motiven vanligen ansluter sig till rådande rättspraxis samt har god utsikt att stå sig i högre instans. Här angivna skäl att följa motiven är alltså detsamma, som föranleder att prejudikat i regel följas. På samma sätt kan en domare ansluta sig till ett uttalande i ett rättsvetenskapligt arbete av det skälet att han vet att det är allmänt godtaget. Vi beteckna denna funktion hos lagmotiven som anvisande. Genom att ge anvisningar kunna lagmotiven skapa ett handlingsmönster, vilket domaren kan följa oavsett om han i och för sig anser det riktigt eller ej. Hur praktiskt betydelsefull denna funktion än är, skall jag ej gå närmare in på densamma, då den ej har att göra med lagtolkning i egentlig mening.
Motiven kunna vidare övertyga domaren om riktigheten av en uppfattning. Detta kan summariskt sagt ske på tvenne sätt. Domaren kan antingen övertygas om att ett visst tolkningsalternativ bör föredras till följd av dess konsekvenser ur t. ex. socialpolitisk eller nationalekononomisk synpunkt. Det är alltså här fråga om att bibringa domaren en viss rättspolitisk värdering. Eller också kunna motiven övertyga honom om att ett visst tolkningsalternativ bäst motsvarar lagens ord, lagstiftarens vilja, det med lagen avsedda syftet eller vad som eljestanses vara avgörande för lagtolkningen. Det är här fråga om en rent intellektuell process, vilken sedan väl dess premiss, att en viss tolkningsnorm skall tillämpas, godtagits bör kunna ge ett objektivt resultat. Stundom godtas väl ett motivuttalande mindre på grund av att det direkt övertygar domaren — denne har kanske ej ens tid att sätta sig tillräckligt grundligt in i detsamma — än enär denne litar på författarens kunnighet och omdöme. Auktoritet av detta slag tillkommer snarare uttalanden av lagberedningen och lagrådet i samband med tillkomsten av civillag än t. ex. uttalanden av en politiskt sammansatt skattekommitté. Även om denna kan representera stor sakkunskap när det gäller materiella frågor, t. ex. verkningarna av en skatt, brukar den visa mindre intresse för den formella utformningen av sina förslag.
Genom ovannämnda funktioner verka lagmotiven vägledande. Jag har dock ej här tillerkänt dem någon annan betydelse än som i princip kan tillkomma t. ex. ett uttalande i ett rättsvetenskapligt arbete. Även ett sådant kan ju övertyga domaren om att en viss slutsats stöder sig på en riktig rättspolitisk värdering eller står i överensstämmelse med lagens ord, lagstiftarens vilja etc. Kuylenstierna menar dock, att man ej har lov att tala om likställighet mellan rättsvetenskap och ett kommittébetänkande e. d. i avseende å tolkningen av den lagstiftning vari betänkandet resulterar. Detta måste innebära att lagmotiven ha en mera avgörande betydelse för rättstolkningen än jag hittills angivit.
Med att ett motivuttalande verkar bindande i motsats till blott anvisande eller övertygande förstår jag, att de anses skapa en rättsnorm, vilken domaren är skyldig att följa oavsett han anser den riktig eller ej. En domare kan som nämnts följa ett motivuttalande enbart därför att han vet att det allmänt tillämpas, men om han i så fall intar en avvikande ståndpunkt, anser han sig blott avvika från rättspraxis men däremot ej från gällande rätt. Enligt en särskilt i USA omfattad åsikt äro rättsreglerna identiska med domstolarnas handlingsmönster. Att fastställa innehållet i en rättsregel är alltså identiskt med att säga, hur domstolarna komma att handla i ett givet fall. Enligt denna uppfattning bilda lagmotiven, så snart de tillämpas av domstolarna, rättsregler, och det vore meningslöst att säga att ett motivuttalande stred emot gällande rätt. Enligt svensk doktrin skiljer man dock mellan rättsregler och rättspraxis — jag bortser här från det fall att rättspraxis skapat en sedvanerätt. En annan sak är att om domstolarna anse sig böra följa lagmotiven i syfte att på så sätt ernå en enhetlig rättstilllämpning, kan frågan om dessa skola anses direkt bindande eller ej få mindre praktisk betydelse. Denna distinktion blir i så fall främst av intresse för de organ, som själva anse sig böra skapa rättspraxis, samt för jurisprudensen.
Skola motiven vara på ovan angivna sätt direkt bindande, förutsätter detta dels att de anses uttrycka lagstiftarens vilja, det syfte vari lagen tillkommit, det intresse den är avsedd att tjäna etc., dels ock att dessa faktorer anses avgörande för lagtolkningen. Jag skall här först beröra sistnämnda fråga.
Anser man att lagtolkningens syfte bör vara att söka fastställa lagstiftarens vilja, tillämpar man som redan angivits den subjektiva lagtolkningsprincipen. Själva metoden behöver dock ej vara »subjektiv» utan idealet är givetvis att rent objektivt kunna fastslå vad lagstiftaren åsyftat med ett visst stadgande. Motsatsen mot den subjektiva utgör den objektiva lagtolkningsprincipen. Denna ser lagtexten fristående från lagstiftaren och söker finna den i den förra återgivna ståndpunkten. Härvid kan det komma mindre an på att söka fastställa den grammatikaliska innebörden av en isolerad bestämmelse än på att betrakta lagen i dess helhet, eventuellt med hjälp av jämförelse med andra lagar. Så snart man går utöver den rent språkligt-grammatikaliska tolkningen får man ta hänsyn till lagens syfte, »ratio legis», sådant detta synes framgå av själva lagtexten, till »sakens natur», till allmänt godtagna rättsprinciper etc. Den objektiva lagtolkningsprincipen kan på så sätt erbjuda möjlighet till starkt subjektiva värderingar från lagtolkarens sida.1
Onekligen ligger det nära till hands att utgå från att lagen är en viljeyttring och därav sluta till att lagtolkningens syfte är att finna den vilja, som ligger bakom lagtexten. Liksom vid tolkning av t. ex. ett testamente skall man i första hand vid lagtolkning söka fastställa vad som verkligen avsetts. Kuylenstierna ansluter sig också till denna uppfattning och åberopar som stöd härför domarreglernas tolfte och
adertonde punkt. Fullt konsekvent anser han, att en lags motiv böra ha avgörande betydelse vid lagtolkningen.
Den subjektiva lagtolkningsprincipen har dock väsentliga svagheter. Den som nedlagt arbete på att utforma lagen är ej själv lagstiftare i formell mening, medan lagstiftaren — och då framför allt en sådan kollektivitet som riksdagen — ej kunnat ta någon bestämd ståndpunkt till alla de spörsmål som behandlas i lagen. Det kan synas banalt att påpeka detta, men de uttalanden, som bruka anföras för att belysa »lagstiftarens» vilja, härröra i regel från en kommitté, en departementstjänsteman, ett riksdagsutskott etc. Hur stort dessas reella inflytande än må vara, blir det alltid mer eller mindre en fiktion, när man överför deras åsikt på den formelle lagstiftaren. Även med denna fiktion kan det vara omöjligt att direkt fastställa lagstiftarens vilja, ty det kan inträffa att i förarbetena icke tagits någon ståndpunkt till ifrågavarande spörsmål. Man kan i så fall söka finna lagstiftarens »hypotetiska vilja», d. v. s. den ståndpunkt han skulle ha intagit försåvitt han beaktat den fråga det gäller att lösa, men i så fall kan fältet bli fritt för subjektiva bedömanden. Har det faktiska läget, den allmänna rättsuppfattningen etc. ändrats sedan lagens tillkomst, uppkommer frågan om man längre kan ta hänsyn till lagstiftarens vilja. För lagskrivaren blir det frestande att ge lagens ord en obestämd formulering, som preciseras genom uttalanden i förarbeten vilka han ej anser behöva formuleras med samma omsorg som själva lagtexten. Grundas ej domar etc. på lagens ord utan synas kanske t. o. m. strida mot dessa, kan det i varje fall för lekmannen synas som om rättssäkerheten vore i fara.1 Slutligen har en lagtolkning, som mer eller mindre bortseende från lagens ordalydelse söker utfinna lagstiftarens vilja, den praktiska nackdelen, att det för lekmannen, som ej har tillgång till offentliga utredningar, riksdagstryck m. m., kan bli svårt att få kännedom om gällande rätt.
Frågan, vilken hänsyn man skall ta till lagstiftarens vilja när denna ej kommer till uttryck i lagens ord, kan givetvis ej objektivt besvaras, då svaret blir beroende av en rättspolitisk värdering, där man får väga ovan antydda m. fl. synpunkter mot varandra. Trots att starka invändningar som nämnts kunna resas mot den subjektiva lagtolkningsmetoden, synes man dock i svensk rättspraxis ta stor hänsyn till vad som kan antas varit lagstiftarens vilja. Utredningar härom förekomma ofta i domstolsutslag etc. Tillämpar man konsekvent den subjektiva lagtolkningsmetoden, kommer ett uttalande i motiven, vilket anses återge lagstiftarens vilja, i regel ej blott att verka vad ovan benämnts anvisande och övertygande utan anses vara direkt bindande på ett sätt, som ej anvisningar av t. ex. riksskattenämnden, ett prejudikat eller ett uttalande i ett rättsvetenskapligt arbete kunna vara. Även ett rättsvetenskapligt arbete kan visserligen övertyga läsaren om att den eller den ståndpunkten motsvarar lagstiftarens vilja, men det kan ej utgöra ett direkt uttryck för denna utan måste bygga på sådana uttryck.
Nästa fråga blir alltså i vad mån motiven uttrycka lagstiftarens
vilja. Jag har redan nämnt, att denna alltid mer eller mindre utgör en fiktion. Men vill man överhuvudtaget tillämpa den subjektiva lagtolkningsprincipen är denna fiktion ofrånkomlig. Återfinnes i bevillningsutskottets betänkande en uttrycklig anvisning rörande lagens tillämpning, kan denna fingeras vara ett uttryck för riksdagens vilja även om flertalet riksdagsmän ej haft möjlighet att sätta sig in i ifrågavarande spörsmål. Detsamma gäller om anvisningar, som i »departementschefens» namn givits i propositionen. Även om det är frågan om sådan skattelag, som stiftas av riksdagen allena, kan man fingera att denna godtagit »departementschefens» uppfattning. Ju längre man går tillbaka i förarbetena, desto mera statsrättsligt betänklig blir dock denna fiktion. Är det redan en fiktion att anta, att riksdagen godtagit allt vad departementschefen skrivit försåvitt ej utskottet polemiserat däremot, är det en ytterligare fiktion att förutsätta, att departementschefen godtagit allt i kommittéutlåtandet, mot vilket han ej reserverat sig. Har ett lagförslag underkastats noggrann bearbetning i t. ex. lagberedningen, ligger det givetvis närmare till hands att anta att följande instanser godagit vad de ej motsagt än om det framlagts av en kommitté, där kanske enbart sekreteraren intresserar sig för betänkandets redaktionella utformning. I varje fall får man göra vissa distinktioner i fråga om motivens innehåll.
Lagstiftarens vilja kan uttryckas ej blott genom en direkt viljeförklaring i samband med lagens förarbeten utan även mera indirekt genom angivandet av lagens syfte, de omständigheter som motivera dess tillkomst etc. Förarbetenas betydelse härvidlag framgår redan av att de bruka benämnas »motiv». Kuylenstierna framhåller å s. 136, att skälen för en lag i och för sig ej innebära någon direkt utläggning av dess innebörd, men väl kunna användas som tolkningsnorm. Dessa skäl kunna vara felaktiga, vilket däremot knappast kan sägas om vad som yttras rörande den avsedda innebörden av ett föreslaget stadgande. Vill Kuylenstierna därmed säga att vad förarbetena innehålla om de mera allmänna motiven för en lag är mindre avgörande för dennas tolkning än de direkta utläggningarna av lagens innebörd, förefaller detta dock tvivelaktigt från hans egna utgångspunkter. Utläggningen av ett stadgandes innebörd kan vara oklar och illa genomtänkt samt gjord av en föga auktoritativ instans. Skälen för en lags tillkomst måste däremot få en väsentlig betydelse för en lagtolkning, som inriktar sig på att fastställa lagstiftarens vilja — framför hans »hypotetiska vilja».
En annan fråga är i vad mån motiven verkligen ange lagens syfte, skälen för lagens tillkomst. De skäl, som åberopas i betänkanden, propositioner etc., behöva ej alltid vara de verkliga — i varje fall ej för samtliga medverkande. För att välja ett aktuellt exempel motiverades i SOU 1937: 42 den fria avskrivningsrätten till väsentlig del med att man ville undvika tvister mellan de skattskyldiga och myndigheterna om vad som utgör den riktiga avskrivningsprocenten. Med utgångspunkt häri har det ofta sagts att den fria avskrivningsrätten »missbrukats» genom att den tillämpats i en omfattning, som lagstiftaren ej tänkt sig. Intet hindrar dock att t. ex. många av riksdagens medlemmar insett, att här erhöllo aktiebolagen ett värdefullt medel att uppskjuta beskattning på obestämd tid, ehuru man ej ansåg opportunt att påpeka
detta. Visserligen kan sägas att lagtolkningen enbart bör ta hänsyn till de skrivna motiven. Men i så fall kunna »motiven» frikopplas från de verkliga skälen till lagens tillkomst, och man företar en »objektivisering» av de förra, som kan bli än mera formalistisk än om man vill tillämpa objektiv lagtolkning i den meningen, att man enbart håller sig till själva lagtexten utan hänsyn till lagstiftarens vilja.
Jag övergår nu till uttalanden i lagens förarbeten som direkt beröra innebörden av olika lagrum. Ofta förekomma dessa i »specialmotiveringen» till ett kommittéförslag eller en proposition men de kunna givetvis även göras i samband med den mera principiella motiveringen. Delvis är specialmotiveringens syfte att tala om för läsaren, vad den föreslagna lagparagrafen egentligen innehåller. Denna kan vara så kortfattat skriven eller använda ett så juridiskt eller eljest tekniskt språkbruk, att en upplysning härom anses behövlig. En rättsvetenskapsman bör givetvis klart ange, när han blott ger en redogörelse för vad som står i ett lagrum och när han tolkningsvis ger en komplettering av detta, men i motiven anses denna distinktion ej alltid erforderligt. Ofta får lagskrivaren anledning till lagtolkning med anledning av att en remissinstans t. ex. påpekat att en bestämmelse bör intas i lagen för att hindra att denna missförstås. Departementschefen kan då svara, att det ifrågasatta tillägget är onödigt, då lagens rätta mening framgår t. ex. av en jämförelse med ett annat lagrum eller med allmänt godtagna rättsprinciper. Departementschefen kan här uttrycka sig på ett sätt som anger, att enligt hans uppfattning föreligger fog för att tolka lagen på ett visst sätt, d. v. s. han dekreterar ej utan söker övertyga läsaren på samma sätt som t. ex. en rättsvetenskapsman kan göra. Men uttalanden kunna också göras i motiven, vilka direkt avse att komplettera lagtexten. Att man ej intagit dem i denna kan bero på att texten i så fall skulle bli för utförlig eller eljest svårläst — stundom har man som nämnts det intrycket att det ansetts bekvämare att ej inta ett uttalande i texten då det i så fall behövt formuleras med större omsorg.
Ett exempel på sådan »lagstiftning genom motiven» ha vi erhållit i samband med den år 1951 i kommunalskattelagen 54 § företagna inskränkningen i familjebolagens skattefrihet för inkomst av aktier. Om ett familjebolag icke visar att dess vinstmedel i skälig omfattning använts för utdelning till delägarna, skall det åtnjuta skattefrihet endast för aktier, som det innehar som ett led i organisationen av annan verksamhet än förvaltning av fastighet, värdepapper o. d. Av lagens ordalydelse framgår ej om rätten till skattefrihet skall prövas för varje beskattningsår eller om ett bolag, som en gång utnyttjats för skatteflykt, skall anses belastat även för framtiden. I prop. 182/1951 betonas med styrka att det senare alternativet är det rätta. Har ett bolag en gång medverkat till skatteflyktsåtgärder, finge det vara berett att ta konsekvenserna härav. En förklaring från dess sida att det i framtiden ej tänkte medverka till sådana transaktioner borde regelmässigt ej godtagas. BevU uttalar i bet. 53/1951 s. 13 sin principiella anslutning härtill. Ett annat exempel återfinnes i utskottets behandling av förslaget till lag om beräkning av skatt för ackumulerad inkomst. I BevU:s bet. 62/1951 s. 50 framhölls att lagtextens utformning i propositionen
kunde ge anledning till erinringar. Sålunda hade ej utsagts att ersättning på grund av försäkring av egendom kunde bli föremål för sådan inkomstberäkning i fall där köpeskillingen, om egendomen i stället sålts, kunnat bli föremål härför. Utskottet ansåg därför »lämpligt att här uttala», att sådan ersättning kunde bli föremål för särskild skatteberäkning.
Jag har ovan diskuterat, vad som bör förstås med att ett lagmotiv anses vara vägledande resp. bindande samt de sätt varpå lagstiftarens vilja kan komma till uttryck i motiven. Jag har även anfört några pro et contra i fråga om den betydelse, som vid lagtolkning bör tillerkännas lagstiftarens vilja, lagens syfte o. d. Återstår alltså ett slutligt ståndpunktstagande till frågan om den betydelse för lagtolkningen, som bör tillerkännas motiven. Att svaret härpå blir beroende av en rättspolitisk värdering har redan angivits. Man kan t. o. m. tala om en dubbel värdering. Varken frågan, hur långt man bör ta hänsyn till lagstiftarens vilja, eller frågan, hur långt man skall tillämpa fiktionen att vad som sägs i motiven verkligen är ett uttryck för lagstiftarens vilja, kan objektivt besvaras.
Lättast avgjort är det fall, där motivuttalandet blott så att säga har ett pedagogiskt syfte, då det ej anger annat än vad som — eventuellt med mera möda — kan utläsas ur själva lagtexten. Så framhålles i fråga om investeringsskatten i prop. 33/1951 å s. 56, att enbart det faktum att arbete bedrives i skift ej utgör något skäl för en högre avskrivningsprocent än 10. Då lagtexten i § 5 anger, att mer än 10 % avskrivning må medges endast i fall där det är uppenbart att nämnda avskrivning avsevärt understiger den genom normalt slitage uppkomna värdeminskningen, utsäger detta uttalande i och för sig ej något utöver vad som framgår av själva lagen.
Som nästa fall tar jag, att lagtexten ej ger svar på ett visst spörsmål eller blott ett flertydigt eller eljest oklart svar. En möjlighet är i såfall att vid lagtolkningen utgå från »allmänt godtagna» rättsprinciper— givetvis ett ej minst inom skatterätten diskutabelt begrepp — från det intresse lagen avser att skydda eller vad som eljest kan anses vara dess syfte, från praktikabilitetssynpunkter etc. Att motiven här kunna verka upplysande och övertygande har redan framhållits, liksom att domstolarna kunna godta den av motiven rekommenderade tolkningenen är de anse sig härmed bidra till en enhetlig lagtillämpning. Direkt bindande bör ett kommittéuttalande dock ej anses vara. Detsamma gäller ett uttalande av departementschefen, där denne framhåller att enligt hans uppfattning ett lagrum bör förstås på ett visst sätt, eller ett på motsvarande sätt formulerat uttalande av BevU. Det synes ej föreligga skäl att fingera att dylika kommenterande uttalanden uttrycka »lagstiftarens vilja», utan de böra jämföras med t. ex. anvisningar från departementet eller riksskattenämnden.1 De äro med andra ord vägledande men ej bindande.
Ett bekant fall, där RegR:n ej följt lagmotiven, utgör R 1947 ref. 40. I detta förklarade majoriteten ett rederi berättigat till avdrag för en i räkenskaperna verkställd nedskrivning av rätt till leverans av fartyg. Kungl. Maj:t fann detta utslag innebära, att RegR:n ansåg den fria avskrivningsrätten å maskiner och andra inventarier även omfatta rättighet till leverans av dylika tillgångar, och framlade därför omedelbart förslag till lagändring på denna punkt. RegR:ns utslag stred såväl mot uttalanden i prop. 263/1944,1 som mot uttalanden i samband med det kort dessförinnan införda förbudet mot »fri lagervärdering» vid kontraherade tillgångar. Även detta förbud hade tillkommit för att bryta en som felaktig betraktad regeringsrättspraxis, se R 1945 ref. 28. Uttalandena i motiven äro dock i detta fall ej formulerade så, att de direkt anges vara bindande.
Ett annat blir läget, om lagstiftaren, t. ex. av redaktionella skäl, i motiven intagit anvisningar, vilka han direkt anger skola vara bindande. Man kan anse en sådan »lagstiftning genom motiven» vara mindre lämplig, men man kan svårligen underlåta att följa den så länge som den tillämpas — i varje fall försåvitt man ej anser att lagstiftarens vilja helt böra sakna betydelse för lagtolkningen. Ett fall av sådana bindande anvisningar har nämnts i samband med de ändrade reglerna för beskattning av familjebolag, ett annat i samband med lagen om skatteberäkning vid ackumulerad inkomst. I båda dessa fall återfinnas ifrågavarande motivuttalanden hos BevU. Även ett »dekreterande» och ej blott rekommenderande uttalande av departementschefen, vilket ej motsäges av bevillningsutskottet, bör anses bindande. Däremot bör detta enligt förf:s uppfattning ej gälla om ett kommittéuttalande e. d., försåvitt detta ej bekräftas av en senare instans.
Nu är ovannämnda distinktion lättare att ange i princip än att tilllämpa. Lagstiftaren utsäger ej alltid klart om han blott vill rekommendera eller han vill direkt dekretera. Detta kan bl. a. bero på att han är tveksam, om han själv bör avgöra en sak eller lämna avgörandet åt rättspraxis, men det kan också bero på att han oavsiktligt uttrycker sig mindre genomtänkt och distinkt. Som exempel på ett uttalande av BevU., vilket kunnat vara klarare formulerat, kan tas vad som sägs i bet. 32/1938 s. 60 angående den fria avskrivningsrätten. I propositionen hade föreslagits, att om den skattskyldiges bokföring uppfyllde de formella förpliktelserna, rätt till fri avskrivning icke fick vägras honom, såvida ej särskilda förhållanden i avseende å den skattskyldiges rörelse därtill föranledde. Inom utskottet framhölls, att nämnda villkor kunde leda till att den skattskyldige i otid vägrades fri avskrivning — en uppfattning, som förefaller ganska omotiverad om man ser till i hur ringa mån en motsvarande bestämmelse i anvisningarna till kommunalskattelagen 41 § hindrat »fri» lagervärdering — varför denna inskränkning ströks. Utskottet menade, att uttrycket »må — —— berättigas» tillräckligt klargjorde, att det ej förelåg en helt fri avskrivningsrätt. Språkligt sett är detta dock långt ifrån klart, då detta
uttryck närmast för tanken till de formella villkor rörande räkenskapernas beskaffenhet, som skola vara uppfyllda för att fri avskrivning skall medges. Resultatet har också blivit att beskattningsmyndigheterna visserligen någon enstaka gång satt en begränsning i avskrivningsrätten för det år denna först yrkats som villkor för att den skulle medges, men sedan ett företag väl erhållit fri avskrivning i regel ej ansett sig ha någon möjlighet att reglera denna1 — en uppfattning som vid tillämpandet av vad jag benämnt den objektiva lagtolkningens princip kan synas motiverad. I stor omfattning har man alltså här misslyckats att lagstifta via motiven.
Ett ofta citerat uttalande av BevU återfinnes i dess bet. 40/1933. I anledning av en motion ang. skatteflykt vid inkomst av jordbruk, som avvisades som onödig, framhöll utskottet, att det vid den praktiska tillämpningen av skattelagarna ej sällan påträffas fall, där den skattskyldige vidtagit åtgärder, vilka beträffande beskattningen måste ge en annan innebörd än vad den skattskyldige uppgivit. Uppenbarligen är det i fråga om tolkningen av skattelagarna av särskild betydelse, att dylika försök till kringgående av lagstiftningens syfte förhindras. Detta uttalande anföres ofta, när fråga uppkommer om en åtgärd som kan antas åsyfta skatteflykt är tillåten. Det förefaller dock omotiverat att betrakta ett dylikt uttalande som auktoritativt — vilket ej hindrar att man kan anse det vara i sak riktigt. Varken BevU eller riksdagen har till uppgift att tolka lag. En sak är att i samband med lagens tillkomst i motiven inta anvisningar om dess tolkning, vilka man kan fingera att riksdagen godtagit. En annan sak är att söka påverka domstolarna med anvisningar om hur redan gällande lagar skola tillämpas. En sådan anvisning kan visserligen bli vägledande men ej bindande.
Av det ovan sagda följer även att de uttalanden angående tillämpningen av en lag, som ej sällan göras i samband med tillkomsten av en annan, ej kunna anses vara bindande för tolkningen av den förra —jämför ovan nämnda rättsfall om rätt till fri avskrivning vid kontrakt. En lag blir ju ej gällande förrän den utfärdats, och vad som yttrats i motiv o. d. får blott betydelse genom att det utgör ett led i tillkomsten av en gällande lag och därför kan användas vid tolkningen av denna. Men lika litet som förarbetena till en lag, vilken aldrig utfärdats, kunna bli bindande, kan något som yttrats utan sammanhang med förarbeten till en lag — utan vid tillkomsten av en annan — bli bindande för dennas tolkning. Motsatsen skulle innebära, att man fingerade existensen av en permanent »lagstiftarvilja», som fungerade oavsett lagen.2
Den rättspolitiska värdering, som ligger bakom frågan om lagmotivens betydelse, framträder med särskild klarhet, när man kan konstatera en motsättning mellan dessa och ordalydelsen i själva lagtexten. Skall man i så fall följa lagens ord med risk att synas hemfallen åt en formalism, som illustrerar satsen: »Fiat justitia ut pereat mundus»,
eller skall man avvika från lagens ord på ett sätt, som kan synas sätta rättssäkerheten i fara? HERLITZ framhåller i ovannämnda arbete, att enligt erkända rättsgrundsatser den lagtolkning, som utgår direkt från lagtexten, har företräde framför den, som bygger på lagstiftarens mening. Detta torde dock knappast gälla i fall, där man tror sig kunna fastställa att lagstiftarens vilja blivit illa uttryckt genom någon redaktionell felaktighet eller liknande lapsus.
Som första exempel kan tas den ändring, som genom prop. 170/1951 skedde av punkt 10 av anvisningarna till kommunalskattelagen 29 §. Detta lagrum har en viss principiell betydelse genom att där göres ett försök att närmare bestämma det i utslag och annorstädes ständigt nyttjade begreppet kapitalförlust. Enligt tidigare gällande regler fick avdrag ej ske för prisfall eller förstöring genom brand eller olyckshändelse av sådana tillgångar, som användas för stadigvarande bruk i rörelse. Denna bestämmelse kom delvis att hänga i luften, då år 1938 i punkt 3 c av anvisningarna till samma lagrum infördes en bestämmelse om att den skattskyldige skulle ha rätt till en extra avskrivning, försåvitt han kunde ådagalägga att värdet av maskin eller annat för stadigvarande bruk anskaffat inventarium nedgått avsevärt under vad som motsvarade sammanlagda beloppet av tidigare verkställda och på året belöpande värdeminskningsavdrag. Till yttermera visso infördes i punkt 3 d rätt till avdrag vid avyttring eller utrangering av sådan tillgång. Uppenbarligen borde det i punkt 10 givna förbudet mot avdrag för kapitalförlust då ha ändrats, så att det ej omfattade förluster av detta slag. En ändring har nu skett genom att uttrycket »sådana tillgångar som användas för stadigvarande bruk i rörelsen» utbytts mot »fastighet, som användes för stadigvarande bruk i rörelsen». Härmed har dock en ny inkonsekvens uppkommit. Reglerna för extra nedskrivning samt för utrangeringsavdrag, liksom för beskattning av försäljningsvinst, gälla såväl fasta som lösa maskiner och övriga inventarier, medan förbudet mot förlustavdrag i punkt 10 kvarstår i fråga om fasta inventarier, vilka skattelagen konsekvent inräknar under fastighet. Den skillnad punkt 10 gör mellan fasta och lösa inventarier är givetvis inkonsekvent och man misstänker omedelbart en lapsus från lagskrivarens sida. Hans avsikt hade bättre beskrivits med uttrycket byggnader, mark o. d. eller kanske hellre med »annan fastighet än fasta inventarier». Går man till motiven återfinner man ej detta uttryck i propositionen, men där anges dock å s. 87 att ändringen vidtagits till följd av de ändrade bestämmelserna för intäkt genom avyttring av maskiner och andra för stadigvarande bruk avsedda inventarier. Denna motivering verkar visserligen något haltande, då för aktiebolagens del full beskattning av dessa intäkter infördes redan år 1938, men är i sak fullt klar.
Frågan blir nu, huruvida man i ovannämnda fall bör följa lagens klara ord eller följa vad som uppenbarligen varit »lagstiftarens mening». När förf. för sin del ansluter sig till den senare uppfattningen beror detta mindre på vad som utsäges i lagens motiv än på att en huvudregel i vår skatterätt är att det skall råda likformighet mellan beskattning av vinst och avdragsrätt för förlust. Skattelagen bör med
andra ord läsas som en helhet utan avseende å mindre lyckade detaljformuleringar.
Däremot kan man givetvis ej betrakta varje bestämmelse i lagen, vilken ej motsvarar dennas syfte, som en lapsus av ovan angivet slag. Den nu utgående investeringsavgiftens syfte är att bromsa realkapitalbildningen. Som lagen är skriven utgår avgiften dock även i något fall, där den knappast kan motiveras från denna synpunkt. Även om man kan diskutera, huruvida avgift bort utgå i ett sådant fall, och en opponent där kanske kan tala om tankefel hos lagstiftaren, kan man ej säga, att denne egentligen ej avsett att detta fall skulle beskattas.1
Ett fall, där en divergens kan uppkomma mellan lagstiftarens syfte och lagtexten, är det då en lag omskrivits eller ersatts med en ny varvid ett lagrum omformulerats på ett sådant sätt att det fått en ny innebörd. Stundom kan av lagmotiven direkt framgå, om detta varit åsyftat eller ej. I andra fall kan man i varje fall ej finna något i motiven som antyder, att avsikten varit att göra annat än en redaktionell ändring. Vi ha redan angivit de synpunkter, vilka böra få betydelse vid den avvägning som en lagtolkning i detta fall innebär. Ju klarare lagen är formulerad, desto mera kan det skada tilltron till denna om man frångår dess ord för en sådan fiktion som lagstiftarens vilja alltid måste bli. Blir en lapsus ej rättad, kan man säga att den godtagits —framför allt om ej rättspraxis skulle göra att en rättelse synes onödig. Då det här under alla förhållanden blir fråga om värdering, får man givetvis även ta hänsyn till vilken lösning, som bäst motsvarar »sakens natur», i näraliggande lagar uttryckta rättsgrundsatser etc. — frågor som vi ej kunna gå in på utan att rulla upp lagtolkningsproblemet i hela dess vidd.2
Enligt förf:s uppfattning vore det önskvärt om »lagstiftning genom motiven» i så måtto avskaffades att lagstiftaren ej i motiven införde något, vilket han önskar skall vara bindande, utan att detta kan utläsas ur lagtexten. Härigenom tvingades man att utforma denna med större omsorg än vad lätt blir fallet, om man som ursäkt för en oklar text kan anföra att dennas rätta betydelse framgår av motiven. Motivens uppgift bleve alltså att tjäna som kommentar till lagen; de skulle
med andra ord vara uteslutande vägledande på samma sätt som ett rättsvetenskapligt arbete kan vara. För att underlätta denna uppgift borde även utdrag ur motiven till t. ex. skattelagar publiceras på sätt motsvarande vad som sker i NJA II.1
Tillägg. Sedan ovanstående uppsats insänts, har h. 7—9 av SvJT 1952 (Skrifter tillägnade Vilhelm Lundstedt) utkommit. Ett par uppsatser där behandla lagtolkningsproblem, som stå nära de frågor jag behandlat. Jag vill särskilt anknyta till HULTS krav på fasta och klara lagregler. Hult citerar LUNDSTEDT, när denne framhåller att en rättsutövning i enlighet med samhällsnyttans krav ej får något utrymme såvitt domaren har en klar och otvetydig lag att följa. Det kan tillläggas att delar av vår rättsordning väsentligt ändrat karaktär. Medan rättsordningen tidigare ansågs vila på en allmänt godtagen rättsuppfattning — vilket i realiteten innebar att de som hade en annan uppfattning saknade möjlighet att ge uttryck åt denna — har den nu dragits in i samhällsklassernas kamp om inkomstfördelningen. Ej minst gäller detta om skattelagstiftningen. I den mån så skett, har man ej längre samma möjlighet att tolka lagen med utgångspunkt från det allmänna rättsmedvetandet, allmänt vedertagna normer för vad som utgör samhällsnytta e. d. Som vår skatterätt samt stora delar av vår ekonomiska lagstiftning nu är utformad kan man ej ens säga, att den längre tillämpar principen att »lika skall behandlas lika». Så mycket viktigare är det att lagtexten utformas på ett klart och otvetydigt sätt.