Allmän författningsrevision.

 

    De genomgripande förändringar i det svenska styrelseskicket som skett under detta århundrade har i betydande utsträckning ägt rum vid sidan av den skrivna författningen. Den sedvanerätt som utvecklat sig utgör inte bara ett komplement till den skrivna författningen utan den har också medfört att åtskilliga formellt orubbade bestämmelser i denna förlorat sitt reella innehåll. Förslag om en översyn av författningen har också vid skilda tillfällen framförts inom riksdagen. Sålunda hemställde riksdagen år 1952 om utredning av frågan om en revision av reglerna rörande statsrådets konstitutionella ansvarighet och följande år om förslag till definitiv reglering av valsystemet för val till andra kammaren samt om utredning av frågan om partiella reformer inom tvåkammarsystemets ram berörande första kammarens sammansättning, ställning och funktioner.
    Justitieministern, statsrådet Zetterberg, har funnit att dessa och andra författningsproblem bör granskas i ett sammanhang. Genom konseljbeslut d. 16 aug. 1954 har justitieministern bemyndigats verkställa en samlad översyn av demokratiens författningsproblem och en modernisering av vår författning.¹ I ett anförande till statsrådsprotokollet angav justitieministern de frågor som utredningen hade att i första hand upptaga till behandling. Han framhöll därvid att frågan om valsättet måste intaga en central plats samt yttrade:

 

¹ Utredningen, som tillkallades d. 23 aug. 1954, består av riksdagsmännen f. d. landshövdingen R. J. Sandler, ordf., cementgjutaren K. E. Ahlkvist, f. d. professorn S. G. W. Wahlund, sekr. P. O. R. Dahlén, prosten H. M. Hallén, prof. E.W. Håstad och redaktören O. A. Sehlstedt samt redaktören J. L. Hartman. Huvudsekr. är prof. Jörgen Westerståhl.

    Frågan om utformningen av valsystemet måste ses som ett led i strävandena att vidmakthålla och förbättra kontakten mellan den enskilde och samhällsorganen. Det demokratiska samhällsskicket fordrar för sin livskraft att medborgarna hyser ett aktivt intresse för samhällets angelägenheter. En vidgad användning av folkomröstningsinstitutet kan härvidlag få betydelse. Förslag till grundlagsändringar, som avser att möjliggöra en ökad användning av rådgivande folkomröstning, har också antagits såsom vilande vid innevarande riksdag. Men det ligger i öppen dag, att folkviljan i det övervägande antalet ärenden icke kan komma till uttryck annat än genom folkets valda representanter. Medborgarnas deltagande i statslivet måste alltid huvudsakligen ske genom riksdagen. För att den enskilde icke skall känna sig stå utanför avgörandena är det därför av vikt att en nära kontakt upprätthålles mellan väljare och valda. Till kontaktproblemen hör även att skapa garantier för en allsidig information av väljarkåren. De moderna propagandamedlens utveckling gör det till en angelägen uppgift att trygga alla gruppers möjlighet att förmedla sina uppfattningar till medborgarna. Önskemålet att främja en närmare kontakt mellan väljare och valda kan måhända främjas även genom andra åtgärder än sådana som ligger på det valrättsliga planet. För detta syfte kan sålunda folkrepresentationen behöva större administrativa och ekonomiska resurser än de nuvarande.

 

    Justitieministern framhöll att den bristande kontakten mellan väljare och valda till en del sammanhängde med den proportionella mandatfördelningsmetoden i de former den hittills tillämpats i vårt land. Efter att ha understrukit att det personliga momentet i valet av riksdagsmän borde stärkas yttrade han:
    Bäst skulle önskemålet om en nära kontakt mellan väljare och valda utan tvivel bli tillgodosett, därest man överginge till ett system med majoritetsval i enmansvalkretsar. Det är emellertid tydligt, att detta system i renodlad form kan vara förenat med nackdelar i andra hänseenden. Någon närmare undersökning av hur metoden skulle utfalla i vårt land har visserligen icke gjorts. Men man har anledning befara att dess införande lätt skulle kunna uppfattas som en kränkning av rättvisesynpunkter vid mandatfördelningen. Erfarenheter från andra länder utvisar dock att nackdelarna härav icke bör överdrivas. Systemet skapar vanligen arbetsdugliga majoriteter. Och vidare måste dessa majoriteter på grund av risken för snabba omsvängningar i folkrepresentationens sammansättning i hög grad taga hänsyn till minoritetensönskningar.
    Systemet med majoritetsval i enmansvalkretsar kan emellertid på ett eller annat sätt kombineras med en proportionell valmetod. Man kan tänka sig olika möjligheter att mildra vissa av de olägenheter, som majoritetsvalmetoden medför. Utredningen bör förutsättningslöst undersöka frågan om införande av majoritetsval med och utan modifikationer av detta system.

 

    Justitieministern framhöll vidare att frågan om valsättet hängde nära samman med spörsmålet om folkrepresentationens uppbyggnad och funktionssätt samt yttrade:

 

    En övergång till ett system med majoritetsval i enmansvalkretsar — i renodlad form eller i kombination med en proportionell valmetod ——aktualiserar med nödvändighet frågan, om det nuvarande tvåkammarsystemet bör bibehållas. Men även om man stannar för en ordning med proportionella val, finns det i nuvarande läge anledning att överväga, om systemet med två kamrar, i varje fall i dess nuvarande utformning, längre fyller någon uppgift.
    De motiv — jämvikts- och maktdelningssträvandena ——som på sin tid var avgörande för uppdelningen av folkrepresentationen i vårt land på tvåkamrar, gör sig i våra dagar knappast gällande. Den ursprungliga starka karaktärsskillnaden kamrarna emellan har genom utvecklingens gång blivit alltmer försvagad. I sin nuvarande utformning medför tvåkammarsystemet vidare påtagliga olägenheter för riksdagsarbetets rationella bedrivande. Den successiva förnyelsen av första kammaren i förening med de indirekta va

len medför att första kammaren representerar en äldre folkopinion än andra kammaren. Vid mera omfattande förskjutningar inom valmanskåren kan därför uppkomma ett motsatsförhållande mellan kamrarna, som kan bli ett hinder för tillämpningen av det parlamentariska systemet.
    Man får emellertid icke förbise, att det också finns skäl, som talar till förmån för en uppdelning av folkrepresentationen i två kamrar. De särdrag som alltjämt finns i första kammarens sammansättning ——indirekta val, frånvaro av bostadsband, längre mandatperiod och successiv förnyelse 一 ger riksdagen som helhet en mera nyanserad karaktär. Av särskild betydelse är att metoden för val av ledamöter i första kammaren gör det möjligt att tillföra riksdagen krafter, som kan vara av synnerligen stort värde för dess arbete men som måhända icke skulle kunna eller vilja hävda sig i en valstrid till andra kammaren. Dock har på senare tid val av ledamöter, bosatta utanför vederbörande valkrets, allt mer försvårats genom benägenheten hos väljarna att upprätthålla ett faktiskt bostadsband. Att märka är också att de olägenheter av arbetsteknisk art, som vidlåder vårt nuvarande tvåkammarsystem, ingalunda är omöjliga att undanröja. Utredningen bör upptaga dessa problem till förutsättningslös granskning.

 

    Enligt justitieministerns mening borde utredningen också undersöka de konstitutionella problem som uppkommit till följd av organisationsväsendets starka tillväxt och den maktställning som organisationerna på många områden förvärvat. Det vore emellertid möjligt att tiden ännu icke vore mogen för konkreta åtgärder på detta område. De uppslag som kunde framkomma vid en undersökning av hithörande problem borde dock prövas.
    Justitieministern kom härefter in på vissa frågor där vår författning framstår som mest föråldrad, nämligen de som rör regeringens ställning och dess arbetsformer. Han yttrade bl. a.:

 

    Grundlagens bestämimelser rörande första statsmakten bygger i mångt och mycket på föreställningar och värderingar, som för länge sedan förlorat sitt rotfäste. Till stor del har bestämmelserna genom utvecklingens gång kommit att förlora sitt reella innehåll och ersatts av konstitutionell sedvanerätt. Det är sålunda påfallande, att icke ens de av alla demokratiska partier accepterade grundläggande principerna för det parlamentariska styrelseskicket finns upptagna i den skrivna författningen. Tiden får anses vara inne att utreda, hur dessa brister skall kunna avhjälpas. I stort sett torde man härvid kunna inskränka sig till att bringa regeringsformens föreskrifter till överensstämmelse med det faktiska rättsläge, som råder sedan länge.

 

    Beträffande frågan om regeringens arbetsformer var enligt justitieministerns mening även materiella reformer påkallade. Det starkt stigande antalet regeringsärenden vållade stora svårigheter vid ärendenas behandling. Vad som för närvarande gjorde det särskilt svårt att rationalisera regeringens arbetsformer var att författningen betraktade statsråden allenast som monarkens rådgivare och som medlemmar i ett kollegium. Det funnes anledning överväga i vad mån konseljbehandlingen av regeringsärenden borde bibehållas i sin nuvarande form. Om utredningen skulle finna att även den formella beslutanderätten i åtskilliga ärenden skulle ankomma på vederbörande statsråd, måste emellertid tillses att denna beslutanderätt utövades under konstitutionellt ansvar och i former, som gjorde det möjligt att utkräva ett sådant ansvar. För att minska statsrådets arbetsbörda borde också andra åtgärder tillgripas. Härom anförde justitieministern:
    På sina håll utomlands förekommer det, att departementschefen i rutinärenden av mindre vikt delegerar sin beslutanderätt till underordnade befattningshavare i ministerierna. För vårt lands del synes emellertid ett sådant

system knappast innefatta någon tillfredsställande lösning. Önskemålen om decentralisering bör i stället tillgodoses genom att rutinärenden i största möjliga utsträckning överlämnas till ämbetsverken. Därutöver bör övervägas bl. a. det system som tillämpas bl. a. i Storbritannien. Vid sidan av departementschefen förekommer där en eller flera biträdande ministrar. Dessa beslutar självständigt i de grupper av ärenden, som departementschefen överlämnar till dem, och står själva i ansvar för besluten inför parlamentet. En utvidgning av ministären kan leda till att inom denna bildas en inre krets, ett kabinett, som utövar den politiska ledningen av regeringens verksamhet.

 

    I nära samband med de sist berörda frågorna står spörsmålet om statsrådens ansvarighet. Justitieministern uttalade, att de nuvarande bestämmelserna härom vore starkt föråldrade och ur olika synpunkter mindre tillfredsställande. Beträffande den juridiska ansvarigheten borde reglerna om riksrättens sammansättning och verksamhet överses. En reform vore också påkallad i fråga om de i 1810 års ansvarighetslag upptagna materiella bestämmelserna om statsrådens juridiska ansvar. Även frågan om statsrådens politiska ansvarighet borde upptagas till förutsättningslös omprövning.
    Efter en redogörelse för dechargeinstitutet och dess i praktiken dubbla inriktning avseende dels ett politiskt ansvarsutkrävande och dels en i princip opolitisk granskning av regeringens administrativa praxis, yttrade justitieministern:

 

    I flertalet andra parlamentariskt styrda stater saknas motsvarighet till vårt dechargeinstitut. I stället tillämpas andra former för utkrävande av politiskt ansvar, främst dagordningsinstitutet. Tanken på att införa ett sådant institut i den svenska riksdagen har tidigare diskuterats men fått förfalla. Det är också tydligt att institutet passar mindre väl samman med vårt tvåkammarsystem i dess nuvarande utformning. Då nu frågan om folkrepresentationens uppbyggnad ooh funktionsätt skall upptagas till omprövning är det naturligt att också undersöka om ett dagordningsinstitut lämpligen kan införas ivår riksdag. Utredningen bör även pröva om någon annan form för politiskt ansvarsutkrävande kan vara lämplig.
    Om ett dagordningsinstitut eller någon liknande anordning skulle införas, är det tydligt att det nuvarande dechargeförfarandet kommer att förlora mycket av sin politiska betydelse. Det är emellertid icke givet, att dechargeinstitutet för den skull bör avskaffas. Tvärtom kan man sätta i fråga om icke institutet skulle kunna få ökat värde och bli mera effektivt i vad det avser kontroll av regeringens administrativa praxis därest det frikopplas från sitt nuvarande politiska inslag. Förfarandet måste emellertid överses och moderniseras.
    Skulle åter utredningen stanna för att vilja behålla dechargeinstitutet även såsom ett instrument för utkrävande av politiskt ansvar, bör utredningen söka klyva dechargeförfarandet så att det politiska momentet klart särhålles från momentet av administrativ kontroll. Institutets nuvarande brister synes till icke ringa del bero på att dessa två moment icke hålles tillräckligt i sär. Självfallet erfordras därjämte en översyn av förfarandet i dess helhet.

 

    Avslutningsvis uttalade justitieministern att det borde stå utredningen fritt att upptaga även andra närliggande konstitutionella problem till granskning än de av honom berörda. I den mån så prövades lämpligt kunde utredningen framlägga sina förslag etappvis.

S. B.