SVENSK LAGSAMLING

 

AV REGERINGSRÅDET ERIK HEDFELDT

 

Under åren 1949—1954 har i vårt land genomförts en författningsutgåva av imponerande mått, Svensk lagsamling i 24 band. Sedan utgivningen nu avslutats, är det på sin plats att i en kort sammanfattningge en överblick av verket, framför allt av dess förutsättningar och syfte. En kritisk granskning i detalj kan det här inte bli tal om — man recenserar inte i vanlig mening ett verk av sådan art och storlek¹ — men kanske ett försök till värdering. Att denna värdering mynnar ut i ett försvarstal och i en hyllning till männen bakom verket må redan här avslöjas.
    Historiskt bör Svensk lagsamlings tillkomst fogas in i den stora frågan om »lagens väg till folket» — för att nu låna en förut använd rubrik i ämnet.² Den frågan rymmer flera praktiska detaljproblem, som under senare år diskuterats i olika sammanhang och föranlett en rad förslag och en del åtgärder. Den fortgående expansionen av samhällsverksamheten och den hastiga reformtakten göra att strömmen av lagar och andra författningar blir inte bara bred utan även snabb. Det blir allt flera författningar att hålla reda på, och de ändras ofta. Att »lagen.» och dess innehåll skulle vara kända eller ens tillgängliga för menige man är och förblir en utopi — att i straffrättsliga sammanhang upprätthålla den fiktionen blir allt mera betänkligt — men det »folk», till vilket lagen bör finna väg, är ändå stort nog: det är alla de som i offentliga värv eller enskilt yrkesarbete ha särskild anledning att känna lagen och tillämpa den. Särskilt med den hos oss gällande ordningen, dar så stora och viktiga samhällsuppgifter ha lagts på kommunala förtroendemän och funktionärer, är detta vägarbete av stor betydelse.
    Intill 1950 kunde det svenska författningsmaterialet sägas föreligga i dessa tre huvudformer: Svensk författningssamling, den årliga editionen »Sveriges rikes lag» samt specialeditioner av skilda slag.

    Författningssamlingen intog och intager naturligtvis en särställning såsom den högofficiella, kanoniska utgåvan av alla författningar. Den är fullständig men osystematisk, och ett ur praktisk synpunkt särskilt irriterande drag i dess fysionomi är att den inte utan möda ger läsaren författningarnas aktuella lydelse. Även om det gäller en författning av måttligt omfång, händer det att den vetgirige får skrivbordet fullt av olika årgångar innan han har texten komplett. Och verkets dimensioner äro avskräckande; det kan diskuteras hur långt tillbaka man i allmänhet behöver gå, men om man rent godtyckligt räknar med äldre årgångar från och med 1920，blir måttet över 3 1/2 hyllmeter, och det växer med ett eller två tjocka band om året.
    »Lagboken», alla svenska juristers kära vän — vars namn, likt Allahs,

 

¹ En detaljkritik, sådan som HERLITZ i Förvaltningsrättslig tidskrift 1950 s. 101 agnade verkets tre först utkomna delar, var nyttig men skulle här taga för stor plats.

² BENGT PETRI i Festskrift tillägnad Birger Ekeberg s. 425

 

bör prisas var gång det nämnes — stred länge tappert för att fylla sin hävdvunna uppgift under samhällsverksamhetens expansion men har nu för länge sedan fått ge upp denna ambition. I huvudsak har den nu inriktat sig på en mera begränsad uppgift, ehuru viktig nog, nämligen att presentera förfättningsunderlaget för den del av vårt rättsliv, vars gränser sammanfalla med de allmänna domstolarnas kompetens. Det svällande författningsmaterialet har helt enkelt sprängt bokens format, och att bibehålla detta är tekniskt och kommersiellt en tillgång, som utgivaren inte velat äventyra.
    Specialeditionerna äro en brokig skara. Några äro officiella, ombesörjda av myndigheter för grenar av statsverksamheten — skatter, tullar, avlöningsväsen äro några exempel — men de flesta äro privata. De kunna vara mer eller mindre kommenterade eller på annat sätt bearbetade. Det ligger i sakens natur, att de tillkommit utan planering i stort och därför inte bilda något överblickbart system. Därmed sammanhänger, att de företrädesvis brukas av specialister inom respektive områden och att det knappast förekommer att man i stället för författningssamlingens ohanterliga många hyllmeter håller sig med ett bibliotek av specialeditioner. Mången ser sig snarare föranlåten att i viss utsträckning ha båda delarna.

    Denna ordning — några ville kanske hellre säga oordning — hade alltså två kännetecken. Det ena bestod däri, att utanför lagbokens egentliga ämnessfär, för vad som här något lättvindigt må kallas det administrativa området, det inte fanns någon systematisk uppställning av författningsmaterialet. Man kan tycka, att det i ett effektivt arbetande rättssamhälle skulle vara nödvändigt att på ett överskådligt sätt ha samlat »vad som egentligen gäller», men därom visste man före 1950 inte mycket. Materialet ifråga fanns insprängt i författningssamlingen under tiotusentals spridda nummer, och det är betecknande, att då man skulle kalkylera kostnaderna för Svensk lagsamling, verkets blivande omfång inte kunde tillnärmelsevis beräknas ens på några tusen trycksidor när.
    Att utröna »vad som verkligen gäller» kunde tyckas vara en tekniskt sett ganska enkel sak, nämligen att i författningssamlingen pricka av alla hela författningar och särskilda paragrafer, som blivit formligen upphävda genom senare författningar. Vad därefter återstår borde ju vara gällande, frånsett sådana författningar som uttryckligen eller enligt sakens natur ha begränsad giltighetstid. Så enkelt är det emellertid inte; här uppkomma en mängd svårbedömda frågor. Framförallt är det ju mycket vanligt, att en äldre författning alltjämt gäller beträffande äldre förhållanden: redan ingångna avtal, redan utgivna statsbidrag o. s. v. Värdet av en sådan inventering som den här företagna ligger nog mera i systematiseringen än i fastslåendet av »vad som gäller». Att man strävat efter principiell fullständighet betyder inte att man gör anspråk på att ha nått hundraprocentig sådan. Vid ett liknande företag i Schweiz lär man ha gått så långt i detta syfte, att författningar, som inte medtogos i samlingen, officiellt förklarades skola anses vara upphävda. Detta förefaller att gå onödigt långt, även om det måste medges att en sålunda utelämnad författning rent faktiskt riskerar att bli obsolet. Och det är kanske inte stor skada skedd ...

 

    Nu an;givna förhållanden hade bl. a. väckt tanken på en administrativ lagbok, en idé som propagerats framför allt av professor NILS HERLITZ.¹ Det uppslaget är högst intressant men skall inte närmare behandlas här; det är värt sitt eget kapitel, och det är angeläget att ett sådant blir skrivet. Endast så mycket må framhållas, att eftersom det administrativa författningsmaterialet är så ofantligt mycket större än den vanliga lagbokens, dennas administrativa motsvarighet måste i mycket stor utsträckning avstå från att återge text och nöja sig med hänvisningar till data och nummer. Den måste därför bli ytterst komprimerad, till stora delar mest lik ett register.
    Det andra här åsyftade kännetecknet på tillståndet under förra halvseklet var den antydda svårigheten att få fram gällande lydelse av en författning. Av det skälet har man menat att författningar oftare borde tryckas om i sin helhet i författningssamlingen, då de ändras. Uppenbarligen borde detta göras flitigare än nu. Varför så inte sker kan vara svårt att säga; om en f. d. lagskrivare med erfarenhet från två departement får döma efter egna intryck, är skälet i allmänhet helt enkelt tidsnöd och brist på folk.
    Mot denna bakgrund bör man se tillkomsten av Svensk lagsamling. Det började med att överståthållare TORSTEN NOTHIN i november 1945 på offentligt uppdrag framlade ett förslag att staten skulle ge ut en systematiskt disponerad, administrativ författningssamling i 16 delar.² Remiss av förslaget gav något svävande besked om opinionen, och någon åtgärd blev det inte. Herr Nothin är emellertid inte en person som släpper taget så lätt; ett par år senare hade han utvidgat programmet till att avse en ny svensk lagsamling i 36 delar ocli privat engagerat Norstedts förlag att gripa sig an med utgivningen som en ren förlagsuppgift.
    Med namnet ville man uppenbarligen anknyta till 1800-talets stora utgåvor i liknande syfte. Men det säger sig självt, att dispositionen nu måste bli en annan än den gamla balkindelningen. I motiveringen till sitt initiativ tryckte Nothin särskilt på betydelsen av en sådan edition för samhällsarbetarna »i periferin», särskilt lokalförvaltningens tjänstemän och kommunernas förtroendemän.
    Hur långt planen hade kunnat realiseras på helt privat väg är svårt att säga. Då initiativtagaren och förlaget emellertid med all rätt ansågo att utgivningen var ett samhällsintresse, inleddes år 1949 förhandlingar med regeringen, och resultatet blev beträffande huvuddelen av verket en statsbeställning, som förvandlade projektet från ett vågspel — milt uttryckt — till ett guldkantat företag. Nu, då det hela väl är i hamn, kan det kanske förrådas, att för den som skriver detta statsmakternas accepterande av förslaget var mycket överraskande. Några dagar före propositionstidens utgång beslöts helt oväntat proposition, och sällan har en sådan skrivits ihop så hastigt. Utan tvivel var resultatet helt att tillskriva den legendariska viljestyrka, som är initiativtagarens kännemärke. På det blad i de svenska rättskällornas hävder, som förut upp-

 

¹Se bl. a. motion I: 185/1949 s. 6 med hänv. Jfr också HALVAR G. F. SUNDBERG och HELGE BERGLUND, Kommunal författningshandbok, andra uppl., Sthrn 1945. Tredje uppl. (delvis begränsad), Sthm 1948.

² Förslaget är ej tryckt men finns refererat i prop. 171/1949 s. 2 f.

 

tagit namnen Backman, Lilienberg och Skarin, har nu också inskrivits namnet Torsten Nothin.
    Hävdatecknaren bör dock genast tillägga: Förslagsställarens stolta tanke, att 1900-talets lagsamling skulle stå i bredd med sina föregångare även genom att åtminstone i princip vara fullständig, har inte förverkligats; antalet delar har krympt från 36 till 24. Civil-, straff- och processrätt redovisas fullständigt i lagboken och strökos därför tidigt från programmet. Men även av den lista, som därefter återstod, hava på ett sent stadium några delar slopats av olika skäl. Sålunda komma ej att ingå i verket ursprungligen planerade band angående: Socialvård; Barnavård och ungdomsskydd; Nykterhetsvård; Vägar och gator, järnvägar och luftfart; Post, telegraf, telefon och radio; Universitet, högskolor och akademier; Folkskolor; Abnormundervisning; Veterinärväsendet; samt Sjöfart.
    Utkomna delar äro följande, med titlar, namn på redaktörer och utgivningsår:

 

Titel	redaktörer	utgivningsår
Stats- och allmän förvaltningsrätt	underståthållare MARTIN WAHLBÄCK assessor GÖSTA GÅRDÖ	1954
EXEKUTIONSRÄTT	assessor GERT BOETHIUS f. d. hovrättsrådet BENGT LASSEN byråchef SVEN-HUGO RYMAN	1952
FÖRSVARET	generaldirektören RAGNAR LUNDBERG	1954
KOMMUNALLAGARNA	sekreterare FRITZ KAIJSER	1950
ALLMÄn ordning och säkerhet	kanslichefen ERIK SJÖHOLM	1950
ARBETSRÄTT	generaldirektören YNGVE SAMUELSSON	1950
HÄLSO- och sjukvård	överdirektören ERIK BJÖRKQUIST byråchefen HÅKAN RAHM	1951
KRONANS JORD	byrådirektören GUNNAR PRAWITZ	1954
SKATTELAGAR	landskamreraren ALARIK WIGERT	1951
TULLVÄSENDET	f. d. byråchefen TUWE JANSSON	1953
kyrkorätt	f. d. överståthållare TORSTEN NOTHIN	1952
Allmäna läroverk, högre kommunala skolor och privatläroverk	fil. dr BROR JONZON	1952
YRKESUNDERVISNING: LANTbruk, trädgårdsskötsel och skogshushållning	byråchefen O. A. ARNEGREN	1949
Yrkesundervisning: Industri, handel, sjöfart och husligt arbete	överdirektören RYNO LUNDQUIST byråchefen CARL SÖDERQVIST	1950
KULTURVÅRD och arkivväsen	styresmannen för Nordiska musset, fil. dr GÖSTA BERG arkivarien BIRGER LINDEN	1952
FRITT och frivilligt folkbildningsarbete	undervisningsrådet RAGNAR LUND	1953
FASTIGHETSRÄTT	statsrådet ALLAN NORDENSTAM	1952
LANTBRUKET	f. d. direktören G. SAEMUND	1952
SKOGEN	f. d. regeringsrådet SVEN STRÖMBERG	1951
jakt, fiske och naturskydd	överdirektören G. A. BOUVENG	1951
LAPPVÄSENDET	f. d. lappfogden HILDING JOHANSSON	1953
HANDEL, hantverk, och industri	häradshövdingen TORSTEN MYRLAND	1950
PENNING- och bankväsen	bankinspektören KURT WULFF	1951
FÖRsäkringsväsen	f. d. generaldirektören O. A. ÅKESSON	1951

 

36—553004. Svensk Juristtidning 1955

 

    De 24 delarna rymma tillsammans ett sidantal på närmare 12 500, och i »hyllmeter» räknat blir deras summa 72 cm.
    Huvudredaktörer för verket voro från början Nothin och dåvarande Norstedtschefen BENGT PETRI; till dem anslöt sig senare även ALLAN NORDENSTAM. För innehåll och uppställning av verkets särskilda delarsvara emellertid deras respektive redaktörer, och som synes av förestående förteckning är detta genomgående namn som borga för högsta sakkunskap och tillförlitlighet. Redaktörernas verk äro även de inledningar, som finnas i varje del, samt registren, ett kronologiskt och ett alfabetiskt.
    För redigeringen ha i övrigt tillämpats följande principer. I inledningen framläggas i korthet grundläggande drag i det behandlade författningskomplexet och uppdragas gränserna mot andra delar av lagsamlingen. Inom olika avdelningar intages först vad som kan anses som huvudförfattningen samt tillämpningsförfattningar o. dyl. efter denna, alltså i regel inte infogade på olika ställen i huvudförfattningen. Under olika lagrum göres för att underlätta läsningen hänvisningar till andra lagrum, men i övrigt kommenteras ej lagtexten. Författningarna återges i allmänhet i sin helhet. Endast om en författning angår blott ett begränsat antal personer, nöjer man sig med data och nummer; exempel härpå äro instruktioner för centrala verk. Där författning blivit ändrad, anges datum och nummer för senaste lydelsen.
    Någon systematisk genomgång av Svensk författningssamling år för år och nummer för nummer ligger inte till grund för urvalet av författningar, utan varje dels redaktör svarar — med sin personliga kunskap om fältet och med anlitande av speciella källor inom detta — för att den innehåller vad som bör finnas där; i tveksamma fall är det hans omdöme som fått avgöra. Urvalet av författningar har i princip inte begränsats till vad som funnits upptaget i författningssamlingen, men helt naturligt stammar det mesta därifrån.
    Från regeln, att lagsamlingen inte framträder med sådant innehåll som kännetecknar kommentarer, göres ett undantag i delen Exekutionsrätt, i vilken ett stort arbete nedlagts på en fyllig samling rättsfallsnotiser. Det behöver inte sägas hur väl använd den mödan varit, då det just på detta område är ont om specialarbeten.
    Om det boktekniska utförandet är endast gott att säga. Dock saknar man ganska intensivt »kolumntitlar», angivandet överst på varje sida av vad det avsnitt handlar om, som man har uppe. Förmodligen är kalkylkontoret skyldigt till denna brist, och det brukar ha vältaliga argument.
    En fråga av största vikt beträffande alla författningsutgåvor är den hur texten skall kunna hållas aktuell. I det hänseendet bör det göras klart, att Svensk lagsamling till hela sin typ är ett engångsföretag, som naturligtvis kan upprepas som sådant men alltså inte är periodiskt. Här liksom i fråga om flertalet specialeditioner får man själv sörja för moderniseringen med hjälp av författningssamlingen. Från början sökte visserligen utgivarna att i två hänseenden göra det lättare för köpare av hela verket eller särskilda delar att hålla det aktuellt, men båda dessa försök måste sägas ha strandat.
    Den ena åtgärden bestod däri, att i några delar (Arbetsrätt, Fastig-

 

hetsrätt, Försäkringsväsen, Lantbruket och Skogen) en del av upplagan hade form av lösblad i ringpärm, varvid man kunde abonnera på kompletterande blad att distribueras framgent, vanligen en gång om året. Dessa lösbladsupplagor hade emellertid inte någon större framgång, och detta var knappast oväntat.¹ Idén med en lösbladsvolym, vars innehåll alltid är à jour, är litet för bra för att vara sann i vår ofullkomliga värld. En lösbladspräm saknar den viktigaste egenskap, som en rätt redigerad, bunden volym har, nämligen garanterad fullständighet fram till en viss tidpunkt. Den egenskapen får ägaren själv eller hans medhjälpare förläna lösbladspärmen. Naturligtvis kan detta ofta ordnas betryggande i tjänsteförhållanden, men som förlagsartikel är lösbladsvolymen inte någon given framgång.
    En annan åtgärd i aktualiseringssyfte var utgivningen av de s. k. tillläggsregistren för åren 1951——54. Däri upptogos, del för del och sida för sida, alla notiser som behövdes för att hålla verket aktuellt, dock ej några nya texter utan endast hänvisningar till författningssamlingen. Varje följande tilläggsregister ersatte det eller de föregående, samtidigt som det förde notiserna ett år framåt. Ursprungligen avsågs, att sådana register skulle för framtiden utkomma varje år, men denna tanke har inte kunnat förverkligas, och 1954 års register kommer att bli det sista. Med detta har dock vunnits, att kompletteringen fortfarit fram till den tidpunkt, då hela verket var utgivet, och med de 24 delarna plus 1954 års tilläggsregister får man hela verket aktualiserat till den 31 december 1953.
    Det har förut nämnts, att den ekonomiska ryggraden i utgivningen blev en statsbeställd upplaga. Den uppgick i runt tal till 2 200 exemplar.² Vid dess fördelning tillgodosågs den huvudtanke i förslaget som formulerats så, att samlingen framför allt borde tjäna dem som arbetar »i periferin». Större delen av upplagan har därför placerats ute i bygderna, nämligen ett exemplar hos varje lokal polismyndighet och ett exemplar hos varje kommun efter kommunindelningsreformen, på kommunalkontoret om sådant finnes och eljest hos kommunalnämndens ordförande. I samtliga fall skall exemplaret tjäna inte bara den som förvarar det, utan envar som vill komma och använda det. Resten av statsupplagan har spritts till domstolar, ämbetsverk och bibliotek. En placering, som man här inte bör glömma, är den hos ett antal legationer och konsulat i utlandet.
    Vad angår kostnaderna för utgivningen och deras beräkning igångsattes det hela vid en olycklig tidpunkt. Kort tid efteråt stego nämligen bokproduktionskostnaderna med en gång mycket kraftigt och ställde därigenom alla kalkyler på huvudet. Därtill kom det redan nämnda förhållandet, att det var helt enkelt omöjligt att på förhand beräkna verkets omfång — för övrigt något som statsutskottet tydligen aldrig har lyckats inse. Redan 1951 började utskottet knorra, och 1953 skärptes detta så, att man i huvudtiteln 1954 nödgades i besparingssyfte föreslå den förut omnämnda, radikala nedskärningen av planen. Efter

 

¹ Jfr PETRI a. a. 434.

² För delarna Försvaret, Kronans jord och Lappväsendet var upplagan dock betydligt mindre. 

denna nedskärning beräknas statsverkets totalkostnad för verket till 1 130 000 kr.
    Vad bör då bli Svensk lagsamlings eftermåle? Enligt min tanke: att det är ett gott verk och att dess tillskyndare äro värda vår tacksamhet. Jag skulle vilja — mot bakgrunden av verkets ovan antydda förhistoria — sammanfatta dess historiska och praktiska betydelse sålunda. Svensk lagsamling bör ses som ett omtryck av författningssamlingen, ett förverkligande i stor skala av det ofta hörda önskemålet angående flitigare omtryck i själva författningssamlingen. I jämförelse med den senare har lagsamlingen emellertid två viktiga företräden: den är systematiskt uppställd och innebär därför ett slags inventering av det väsentliga författningsbeståndet, och den har rensat bort allt tyngande dödgods i passerade årgångar.
    Betydelsen härav är uppenbar. Den systematiska synpunkten må nämnas först. Det är i själva verket häpnadsväckande, att en dylik systematisk uppställning hittills helt enkelt saknats; det har inte varit möjligt för en lagstiftare, ämbetsman, domare eller forskare att få en överblick över den positiva förvaltningsrätten, fält för fält. Att en sådan systematisering företagits måste betecknas som ett minimikrav i ett så genomlegaliserat samhälle som vårt.
    Därtill kommer den praktiska betydelsen av omtrycket. Den som nu söker efter den aktuella lydelsen av en författning behöver aldrig gå längre tillbaka än till den tid, då den berörda delen av Svensk lagsamling utkom. Under årtionden framåt kunna dylika forskningar tillbaka i författningsårgångarna stanna vid någon punkt i närheten av 1950.
    Svensk lagsamling har blivit hårt kritiserad och betecknad som värdelös eller i vart fall alldeles för dyrt köpt; motiveringen har då varit, att den snabbt blir föråldrad och inte kan hållas aktuell. Dylik kritik skjuter över målet. Det bör än en gång understrykas: Lagsamlingen är till sin art och uppläggning en engångsåtgärd, inte ett periodicum, och den har inga som helst pretentioner på att bättre än andra utgåvor lösa frågan om aktualiseringen. Att takten i vår lagstiftning är högt uppdriven är så långt ifrån något skäl mot dylika omtryck att det är huvudskälet för dem; just därför att strömmen av författningar är så strid måste man kosta mera på publikationsverksamheten än man eljest skulle behöva.
    Kritik har även riktats mot särskilda delar av verket, enär de skulle ha utgjort onödiga dubbleringar av redan befintliga utgåvor. I den kritiken ligger det mera berättigande. Samlingens största värde ligger, det må upprepas, i den genomförda systematiseringen. Utan att bygga på någon undersökning i detalj må här pekas på några delar, som för icke-specialisten te sig särskilt värdefulla i detta hänseende: Stats- och allmän förvaltningsrätt, Försvaret, Kronans jord, Kyrkorätt, Fastighetsrätt, Lantbruket. Beträffande andra åter kan man undra, om de fylla någon funktion vid sidan av andra publikationer; Skattelagar och Försäkringsväsen må nämnas som exempel. Det vill synas, att den — i min tanke missriktade — strävan efter fullständighet，som från början kännetecknade projektet och först efterhand övergavs, dröjt sig kvar här och var i planläggningen och gjort verket åtminstone ett par tre volymer större än som var lämpligt.

 

    Till slut några ord om lagsamlingens förhållande till ett par andra publikationer. Förslaget om en periodisk administrativ lagbok är redan nämnt, liksom även att det förslaget borde förverkligas. Mot bakgrunden av den karakteristik av lagsamlingen, som här givits, kan den administrativa lagbokens uppgift sägas vara dubbel. Dels skulle den taga vara på, i hanterligt format utföra och allt framgent förvalta och förkovra det värdefulla resultat som lagsamlingens systematik utgör, dels skulle den upptaga det inhiberade årliga tilläggsregistrets roll att markera alla inträffande förändringar.
    Även förhållandet till moderpublikationen Svensk författningssamling och dess tioårsregister bör uppmärksammas. Under förarbetena till lagsamlingen framkastades den tanken, att i författningssamlingen skulle genomföras en litterering i anslutning till lagsamlingen, så att de båda lätt kunde knyta an till varandra. Av flera skäl har den tanken inte kunnat förverkligas, men i fråga om tioårsregistret är koordineringstanken värd att övervägas. En reform av tioårsregistret har ifrågasatts i ett par olika förslag men ännu inte genomförts.
    I dessa och andra hänseenden är det angeläget att bygga vidare på den grund som lagts i Svensk lagsamling.