ADMINISTRATIVA RÄTTSSÄKERHETSPROBLEM

 

EN ANMÄLAN AV AKTUELL LITTERATUR1

 

AV DOCENTEN GUSTAF PETRÉN

 

År 1927 utgav ÖSTEN UNDÉN en samling uppsatser i bokform under rubriken Juridik och politik. Titelvalet var kanske närmast ett uttryck för en önskan att giva en rättvisande beteckning åt den lilla volymens blandade innehåll. I sammanställningen av de båda orden ligger emellertid också en klar antites. Denna kan skönjas på rätts- och samhällslivets alla områden men är kanske särskilt märkbar inom stats och förvaltningsrättens domäner. Med en viss glidning möter den oss där i sammanställningen rätt kontra effektivitet, ibland rätt kontra makt. Sistnämnda begreppspar återfinnes exempelvis också i titeln NOTHINS här anmälda skrift, liksom det även i övrigt sätter sin prägel på dispositionen av denna.
    Rättens ställning har av naturliga skäl alltid varit utsatt. Man hade i Västerlandet knappast lyckats kämpa sig fram till rättsstaten som det allmänt omfattade idealet, förrän denna hotas av allvarliga faror från olika håll. Diktaturen ger de styrande sådan makt, att rätten hänsynslöst kan sättas å sido, men också den maktkoncentration, som den moderna parlamentarismen skänker regeringsmaktens innehavare, innebär allvarliga risker för rättens herravälde.
    De makthavande bestrida ofta att rätten på något sätt hotas genom något deras förvållande. I allmänhet säga de sig vara fulla av nitälskan

 

1 Administrativt rättsskydd. Principbetänkande av Besvärssakkunniga (SOU 1955:19). Sthm 1955. 

    BAUR, FRITZ, Justizaufsicht und richterliche Unabhängigkeit. Tubingen 1954. J. C. B. Mohr (Paul Siebeck). 

    HAMSON, C. J., Executive discretion and judicial control. London 1954. Stevens. 12/6.

    MEISS, WILHELM, Die gesetzliche Abgrenzung der Kompetenz der Zivil- und Verwaltungsgerichtsbarkeit. Karlsruhe 1953. C. F. Muller. DM 1,80.

    NAUMANN, RICHARD, Die gesetzliche Abgrenzung der Kompetenz der Zivil- undVerwaltungsgerichtsbarkeit. Karlsruhe 1953. C. F. Muller. DM 1,80.

    MENGER, CHRISTIAN-FRIEDRICH, System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. Tubingen 1954. J. C. B. Mohr (Paul Siebeck).

    NOTHIN, TORSTEN, Regeringsmakt och rättssäkerhet. Sthm 1953. Norstedts. Kr. 6,75.

    PUGET, HENRY, et MALEVILLE, GEORGES, La revision des décisions administratives sur recours des administrés. Bruxelles 1953. Institut International des Sciences Administratives.

    REINHARDT-SCHEUNER, Verfassungsschutz des Eigentums. Tilbingen 1954. J. C. B. Mohr (Paul Siebeck).

    Rule of Law. The Inns of Court Conservative and Unionist Society. London 1955, Conservative Political Centre. 2/—.

    Rätten måste tryggas. Inlägg i rättsdebatten 1953—1954. Sthm 1954. Folk och Samhälle. Kr. 4,00.

    SCHOLZ, FRANZ, Die Rechtssicherheit. Berlin 1955. de Gruyter. 

    ULE, C. H., Gesetz über das Bundesverwaltungsgericht. Berlin 1953. Carl Heymanns Verlag. DM 14,80. 

ADMINISTRATIVA RÄTTSSÄKERHETSPROBLEM 619att skydda rätten. Svårigheterna att avgiva ett välgrundat och objektivt omdöme rörande meningsmotsättningarna i dessa ting ha ofta nog sin grund däri att det är vanskligt att fastslå rättens innebörd: överensstämmer ett omstritt handlingssätt med gällande rätt eller ej?
    Här är självfallet icke platsen för några längre utläggningar om det mångdebatterade rättsfilosofiska problemet på vad sätt gällande rättsverkliga innebörd skall kunna fastställas.1 Blott några synpunkter av betydelse för det fortsatta resonemanget skola anföras.
    Naturrättens föreställningar om ett i sig giltigt system av rättsliga normer omfattas väl numera knappast av någon. Allmän anslutning har i våra dagar den uppfattningen vunnit, att auktoritativa besked om rättens innebörd kunna erhållas endast av dem, som samhället satt att tilllämpa rättsreglerna, d. v. s. av domstolar och myndigheter av olika slag. Deras praxis blir bestämmande för vad som skall anses vara gällande rätt.
    Ej sällan framföres i pressen eller från annat håll påståendet, att ett i sista instans meddelat förvaltningsavgörande, som ej kan omprövas, är oriktigt. Bedömda enligt den ovan refererade uppfattningen om hur rättens innehåll fastlägges, sakna dylika påståenden i och för sig mening. Den behöriga instansen har givit sin tolkning av vad som är gällande rätt och därvid får det förbliva; rättsordningen erkänner inte någon annan tolkning. Den, som framställer påståendet om beslutets oriktighet, kan mena att beslutet är orättfärdigt. Hans kritik riktar sig då närmast mot innehållet i den gällande rätten, vilken han finner stå i strid med hans rättsmedvetande. Kritiken får då antagas syfta till en ändring i rättsreglerna. Emellertid kan innebörden i påståendet också vara den, att den som framställer detta vill göra gällande, att en mera kvalificerad rättslig prövning av saken, om en sådan kunnat komma till stånd, skulle givit ett annat och enligt hans mening riktigare avgörande till resultat. Påståenden med denna senare innebörd framkomma lätt, om exempelvis den i sista instans beslutande myndigheten avgör likartade fall olika eller kommer till resultat, som den utomstående har svårighet att förlika med skriven lags tydliga innehåll.
    Den i vårt land under senare år uppflammande rättspolitiska debatten har, i den mån den överhuvud haft sin grund i en mera genomtänkt uppfattning, i stor utsträckning byggt på en kritik, som icke velat godtaga de resultat med avseende å gällande rätts innehåll, till vilka vederbörliga slutinstanser i de olika fallen kommit. Debatten har dock hittills varit präglad av mycken oklarhet, icke minst därför att med denna kritik, som gäller de ansvariga myndigheternas sätt att ombesörja rättstillämpande verksamhet, blandats missnöje med gällande rättsotvetydiga innehåll i olika avseenden. Denna senare del av den pågående rättspolitiska diskussionen lämnas här helt å sido. Intresset skall ägnas frågan på vilka vägar en objektiv rättstillämpning bäst tryggas.
    Mot bakgrund av den förut redovisade åskådningen om att gällande rätts innehåll bestämmes genom vederbörande myndigheters praxis, är det naturligt att krav rests att de, som på angivet sätt i sista hand ha att bestämma vad som skall gälla som rätt, skola vara så väl kvalifice-

 

1 Denna tidskrifts läsare kunna hänvisas till en intresseväckande artikel av STRAHL i SvJT 1955 s. 289—315. 

620 GUSTAF PETRÉNrade för denna ansvarsfulla uppgift som möjligt. I allmänhet anses fristående och oberoende domstolar vara de organ, som bäst lämpa sig att omhänderha en sådan funktion.1 Det är därför naturligt att överallt i länder med rättsordning av västerländsk typ kravet att varje rättsfråga i sista hand skall kunna avgöras av domstol gör sig gällande. Medborgaren vill ha möjlighet att söka stöd hos en så långt det står i mänsklig förmåga objektivt prövande makt.
    Emellertid är denna uppfattning i vårt land långt ifrån obestridd. Starka intressen verka i annan riktning. Uppgiften att angiva gällande rätts innebörd anses sålunda åtminstone i viss utsträckning böra förbehållas den politiska maktens utövare. Som motivering anföres att lagstiftning och rättstillämpning åtminstone på vissa områden böra ligga i samma händer. Efter den linjen argumenterades exempelvis 1947, då avgörandet av besvär i folkpensioneringsärenden i sista instans flyttades från regeringsrätten till K. M:t i statsrådet, d. v. s. till socialministern,2 likaså då besvär i sjukförsäkringsärenden beslötos skola gå till statsrådet.3 Riksdagsmajoriteten ställde sig också 1954 helt avvisande till tanken att generellt överlåta avgörandet av rättsfrågor i sista hand på domstol av något slag.4 Inom den konstitutionella rätten är denna förening av lagstiftning och rättstillämpning vanlig, inom förvaltningsrätten ej sällan förekommande, men inom straff- och civilrätt på det hela taget bannlyst. Montesquieus tanke om en självständig dömande makt, i princip skild från den styrande och den lagstiftande makten, har i vårt land, där föreningen av styrande och dömande makt har sekelgamla traditioner, blott långsamt vunnit terräng. — En annan ofta återkommande motivering för att giva politiska instanser företräde framför domstolar såsom uttolkare av rätten är att de förra sägas i allmänhet komma till förnuftigare resultat än de formalistiska domstolarna.5
    Ju större utrymme som genom lagstiftning eller annorledes givits de rättstillämpande myndigheterna att i praxis tolkningsvis närmare bestämma rättens innehåll, desto betydelsefullare blir åt vem denna uppgift anförtros. Det är förståeligt att politikerna på områden, som de betrakta som ur sin synpunkt viktiga, äro obenägna att släppa avgörandet från sig. Lika naturligt är att från de enskilda medborgarna krav resas att det slutliga avgörandet i för dem viktiga rättstillämpningsfrågor lägges hos helt opartiska organ. För en tysk domare som SCHOLZ, vilken genomlevt nazisttiden, är en rättsordning icke möjlig, om icke avgörandet i rättsfrågor är uppdraget åt domare. Hans arbete om rättssäkerhetsproblemen är av intresse just därför att denna tanke där blivit genomförd med sådan konsekvens.

 

1 Betecknande är att STRAHL i sin nämnda uppsats överhuvud icke tänker sig annan möjlighet än att den ifrågavarande funktionen skall vila på domstol (SvJT 1955 s. 290 f.)

2 Se ALU 1947: 48 samt debatterna i FK 16/7 1947 (nr 36 s. 18 f) och AK 16/7 1947 (nr 36 s. 52 f) ävensom f. statsrådet MÖLLER i FK 5/5 1954 (nr 17 s. 118).

3 Se K. prop. 1946: 312 s. 274 och 1954: 208 s. 40 samt StatsU 1954: 194 s. 24 och statsrådet STRÄNG i FK 8/12 1954 (nr 32 s. 60—61 och 64).

4 Sammansatt K o FLU 1954: 3 s. 8—9.

5 Se t. ex. MÖLLERS maktpolitiskt präglade kommentarer till rättsfallet RÅ 1935 ref. 12 i FK 5/5 1954 (nr 17 s. 117—118) och LUNDBERG i AK 8/12 1954 (nr 32 s. 36 och 37). 

ADMINISTRATIVA RÄTTSSÄKERHETSPROBLEM 621    Hyser man uppfattningen att domstolar äro bäst ägnade att slutligt avgöra rättsfrågor, blir en central punkt vad som skall förstås med domstol. I länder, där rätten till domstolsprövning är på ett eller annat sätt lagfäst, framträder detta problem direkt i rättstillämpningen. Är i ett givet fall ett visst organ att anse som domstol eller ej? I allmänhet uppställas i dylika lägen krav på juridisk skolning av samt oavhängighet och trygghet för domstolens medlemmar och på ett förfarande utrustat på bäst möjliga sätt med avseende å utredningsbefogenheter och tillika skapande trygghet åt alla berörda parter.1 Den viktigaste faktorn, svår eller omöjlig att låta komma till omedelbart uttryck i lag eller författning, är dock att de som äro satta att skipa rätt äga en verkligt opartisk inställning till de frågor de ha att avgöra. I alla bedömanden, även rent rättsliga, finns stort spelrum för subjektiva värderingar. Strävandena att i varje läge söka frigöra sig från gruppintressen, prestigesynpunkter och andra ovidkommande hänsyn är det för domstolsverksamheten väsentliga. Vikten av domarens opartiska ställning har kraftigt betonats av Scholz i hans framställning av rättssäkerhetsproblemen. Denna faktor bildar underlaget för allmänhetens förtroende för rättsskipningen, utan vilket rättssäkerhet i egentlig mening enligt Scholz icke existerar.
    Domarens oavhängiga ställning måste ur angivna synpunkter starkt omvärnas. Emellertid har samhället behov av att kunna ingripa också mot en domare, som förbrutit sig. De härvid uppkommande avvägningsfrågorna — aktuella hos oss i samband med den nyligen antagna lagen om avstängning av domare — har Mainzprofessorn BAUR ingående behandlat ur tysk synpunkt i sin skrift Justizaufsicht und richterliche Unabhängigkeit.
    Självfallet äro rättspolitiska överväganden ofrånkomliga, även om rättsfrågornas bedömande anförtrotts domstol. Det är emellertid av vikt att, då domstol inlåter sig på sådana överväganden, den klart redovisar sina premisser. Mycket av motståndet mot domstolsprövning av rättsfrågor i förvaltningen har sin grund i en misstro från politikernas sida mot domstolarna, vilka betraktas som säten för konservatism och framstegsfientlighet. I vårt land, där domstolarna på många punkter gått i spetsen för rättsutvecklingen, finns väl föga grund för dessa farhågor. Erfarenheter från England och Förenta Staterna kanske med större fog kunna åberopas till stöd för dylika invändningar. Det givna genmälet är i dessa lägen att, därest domstolarna giva ett innehåll åt gällande rätt, som icke står i överensstämmelse med politikernas mening om saken, dessa få med utnyttjande av sin lagstiftningsmakt giva rätten det innehåll de önska. Att lagändringar på detta sätt komma till stånd förekommer också då och då i vårt land; på skatterättens område föranleda t. ex. regeringsrättens tolkningar av gällande rätt lagstiftaren att någon gång ingripa med författningsändringar.2
    De här antydda, svårigheterna att klarlägga gällande rätts innebörd göra sig tydligt märkbara på det statsrättsliga området, då domstol har att pröva om ett avgörande eller en författning är grundlagsenlig. Sär-

 

1 Se t. ex. ett beslut av den tyska författningsdomstolen 21/10 1954, omnämnt i FT 1955 s. 129.

2 Se t. ex. SOU 1954: 24 s. 85, 118, 121 etc.

 

622 GUSTAF PETRÉNskilt gäller detta beträffande vårt land, där den konstitutionella utvecklingen, vars resultat erkännas som sedvanerätt, fört oss så långt bort från den skrivna grund, varpå vår författning vilar. Regeringsformen bildar ett yttre skal, i huvudsak oförändrat sedan 1809, medan det materiella innehållet omdanats. Statsrätten skulle här giva vägledning. Denna disciplin, som har att behandla de rättsliga förutsättningarna för statslivet, har emellertid ställts inför dilemmat att antingen uppehålla sig vid formella regler utan verklig betydelse för statsskickets verkliga utformning eller söka tränga in i det halvdunkel, där den konstitutionella sedvanerätten skapas.
    Skall man t. ex. med ledning av praxis söka angiva kyrkolagsbegreppets innebörd, ställes man inför en svår grundlagstolkningsuppgift. Lagstiftarna ha på detta fält tillåtit sig märkliga ting. Några mindre ofta uppmärksammade exempel: I 1 § lagen 27/6 1947 (nr 275) om kyrkomusiker, vilken paragraf givits kyrkolags karaktär, stadgas att kyrkomusiker skall finnas för varje territoriell församling. År 1951 förde man in en ny 1 a § (SFS nr 572/1951) i lagen med föreskrift att under vissa förutsättningar kyrkomusiker skall finnas också i icke territoriella församlingar. Denna nya paragraf fick emellertid icke kyrkolags karaktär; den antogs utan kyrkomötet. För en utomstående är denna skillnad i behandlingen av territoriella och icke territoriella församlingar svår att förstå. Vidare kan nämnas att man ansåg sig 1951 kunna i domkapitelslagen, vilken i sin helhet är av kyrkolags natur, upphäva 13 § 3 mom. tredje stycket genom vanlig lag (SFS 575/1951). Då i dessa fallen domstolsprövning av grundlagsenligheten sannolikt icke kan komma till stånd, synes man nödgad att acceptera lagstiftarens manipulationer som uttryck för gällande rätt.
    Svårigheterna att fastslå rättens innebörd göra sig emellertid gällande icke endast inom statsrätten utan även och närmast i samma grad inom förvaltningsrätten. Författningarna på detta område äro ofta oklara, och nya situationer som icke förutsetts av lagstiftaren dyka upp och kräva sin lösning i praxis. På många håll saknas överhuvud tillämpbara regler, och praxis får ej sällan treva sig fram i blindo. De rättstillämpande instanserna ställas här mången gång inför svårlösta uppgifter, som ställa stora krav på deras skicklighet och oväld.
    Det är i Sverige, såsom framgår av det föregående, ofta regeringen eller andra politiskt betonade myndigheter som ha att ta ställning till lagtolkningsspörsmålen. De ha därvid stundom svårt att vinna allmänt förtroende för sina avgöranden av rättsfrågor, särskilt i fall då politiska intressen äro direkt berörda. Som exempel kunna nämnas frågan om tolkning av reglerna i 70 § lagen om försäkringsrörelse om sättet för utseende av försäkringstagarnas representanter i försäkringsaktiebolags styrelse1 och frågan om vidden av kontrollstyrelsens befogenheter vid tillsättande av direktör i systembolag.2 Tolkningen av begreppet »krig eller krigsfara eller eljest av krig föranledda utomordentliga förhållanden» i olika fullmaktslagar har varit en annan punkt, där de politiska instanserna icke alltid haft lätt att erhålla allmän anslutning för sina

 

1 Se härom t. ex. AK 16/3 1954 nr 10 s. 10—32, KU 1953: 9 s. 21—25 och 1954: 15 s. 21—28 samt VOGEL FT 1954 s. 282 f.

2 Se härom AK 10/10 1953 nr 32 s. 162—166.

 

ADMINISTRATIVA RÄTTSSÄKERHETSPROBLEM 623ståndpunkter.1 Man skulle utan svårighet kunna mångfaldiga exemplen på situationer, i vilka två eller flera meningar förelegat om en lagtolkningsfråga men där tvisten icke kunnat lösas annorledes än genom politiskt maktspråk.
    NOTHINS lilla bok kan lämpligen ses mot den bakgrund som ovan tecknats och få tjäna som ytterligare exemplifikation av vad här anförts. Den innehåller i väsentliga delar skildringar av fall, då avgöranden, som träffats av regeringen eller riksdagen, enligt Nothins mening icke skulle stå sig vid en rent rättslig prövning. Efter att i ett kapitel med rubriken »På glid?» ha angivit vissa faktorer, som tyda på att rättens krav understundom få stå tillbaka för politikens fordringar, illustrerar Nothin denna sin tes med exempel hämtade från olika områden. KU:s årliga dechargememorial har därvid varit en källa, som fått lämna åtskilliga bidrag. Då Nothin vill ifrågasätta, om träffade avgöranden verkligen varit riktiga, måste han mena att, om en domstol överprövat dessa, de skulle blivit underkända. Otvivelaktigt skulle framställningen vunnit på om Nothin kunnat andraga några fall, då en av regeringen företagen prövning av en rättsfråga sedermera blivit underkänd av domstol. Sådana finnas också: se t. ex. NJA 1949 s. 537, där K. M:ts i statsrådet verkställda tolkning av stämpelförordningen i ett visst fall underkändes av HD.2 Det är dock endast undantagsvis som på detta sätt besked kan erhållas beträffande ett administrativt avgörande. I alla de fall — och de äro de flesta — då allmän domstol icke är behörig,3 blir K. M:t i statsrådet vanligen sista instans. Regeringsbeslutet är det slutliga avgörandet och sålunda det riktiga.4 Aldrig så framstående juristers förmodanden om att en domstol, om den kunnat pröva frågan, skulle kommit till annat resultat, kunna då icke bli annat än luftiga spekulationer.
    Nothins exempelsamling sträcker sig emellertid vida utöver förvaltningsavgörandenas område. I ett särskilt kapitel behandlar han tendenser att eftersätta rättssäkerhetskraven vid lagstiftning. Särskilt angriper han fullmaktslagstiftningen.5 Nothin drager även fram fall då enligt hans mening gängse normer för lagstiftning icke följts.6
    Även då det gäller utövande av lagstiftningsmakten, kan en rättslig prövning av träffade avgöranden ifrågakomma, avseende huruvida

 

1 Se t. ex. SOU 1952: 24 s. 78—92, ALU 1955: 19 samt HJERNER i Ekonomisk Revy 1955 s. 150.

2 Mot bakgrund av detta rättsfall ter det sig diskutabelt då en administrativ instans som JK på sätt framgår av SvJT 1955 s. 422 söker påverka de rättstilllämpande myndigheterna i en ren lagtolkningsfråga, som domstol i sista hand har att avgöra. Riktigare hade varit att få fram ett prejudikat i vanlig ordning.

3 Se t. ex. från senaste tid rättsfallet NJA 1952: 248 kommenterat av EEK FT 1955 s. 16 f.

4 Här bortses från det hittills knappast praktiska fallet, att — sedan resning sökts i ett av K. M:t i statsrådet fattat beslut — HD finner detta uppenbarligen icke vara lagligen grundat och undanröjer detsamma. Även möjligheten till en omprövning i samband med ett riksrättsåtal saknar praktisk betydelse och kan här lämnas därhän. KU:s dechargegranskning har icke karaktären av en rättslig överprövning.

5 Se härom vad angår valuta- och clearinglagstiftning även HJERNER i Ekonomisk Revy 1955 s. 135 f och 250 f.

6 EEK (StvT 1954 s. 389) har riktat anmärkningar mot lagstiftningsförfarandet då Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna ratificerades. Jfr Nordiskkriminalistisk årsbok 1954 s. 61 ff. 

624 GUSTAF PETRÉNgrundlagens regler iakttagits. På denna punkt saknar man hos Nothin exempel på fall, då domstol underkänt en författning såsom icke grundlagsenlig. Domstolarnas möjlighet att pröva grundlagsenligheten av en författning är emellertid numera i vårt land klart erkänd i praxis.1 Ett färskt exempel kan anföras. Nyligen ansåg sig HD icke kunna tillerkänna med stöd av riksdagens beslut utfärdade avlöningsförfattningar avseende lön m. m. till reservofficerare den civilrättsliga verkan, riksdagen avsett att tillägga dem (se NJA 1954 s. 532). Om lagstiftaren skolat uppnå det åsyftade resultatet, hade i enlighet med grundlagen civillagsformen i det förevarande fallet måst anlitas.
    En framställning av den typ, som Nothins bok företräder, lämnar icke något egentligt bidrag till tolkningen av gällande rätt. Boken har väl knappast heller tillkommit för sådant ändamål utan får närmast ses som ett inlägg i den rättspolitiska debatten och som en argumentation för den uppfattningen, att politiska instanser icke böra vara berättigade att slutgiltigt avgöra rättsliga frågor. Förf. framträder icke med andra anspråk och boken är otvivelaktigt en i sitt slag nyttig sammanställning.

 

    Rätt kontra makt är i och för sig en ständigt aktuell problemställning. Den moderna statens väldiga administrativa apparat är en faktor, som givit problemet nya aspekter. Den rättspolitiska diskussionen om huru på bästa sätt den enskildes behov av rättssäkerhet skall tillgodoses i förhållande till övermäktiga samhällsorgan pågår visserligen sedan länge, men den allmänna utvecklingen under och efter det andra världskriget har givit den ökad styrka. Det har blivit en livsfråga för västerländsk rättsstatlig ordning huru den enskilde medborgarens krav på rättssäkerhet skall kunna förenas med det moderna välfärdssamhällets anspråk att få ordna allt till det bästa för åtminstone flertalet medborgare. Kring detta tema har en rikhaltig litteratur vuxit fram. Avsikten är att i det följande peka på några arbeten, delvis tämligen slumpvis valda men dock tillhopa mångsidigt belysande problemläget.
    Många olika lösningar på det föreliggande problemet ha angivits och ofta även prövats. I överensstämmelse med den förut angivna åskådningen åsyftas vanligen att lägga det slutliga avgörandet av rättsfrågor i opartiska domstolsorgans händer. Men vid utformningen av denna tanke har man i olika länder sökt sig in på skilda vägar. Ett utmärkande drag vid vägvalet är den nationella bundenheten. Den inomstatliga ordningen på den offentliga rättens område uppställer vissa mer eller mindre ofrånkomliga förutsättningar från vilka man måste utgå. Då dessa skifta, variera också lösningarna eller förslagen till lösningar. En god översikt över de viktigaste utländska systemen för ad-

 

1 Se exempel i FAHLBECK, JÄGERSKIÖLD och SUNDBERG, Medborgarrätt s. 46 ff. Exc. UNDÉNS påstående att man i vårt land icke satt i fråga att underkasta riksdagsbeslut domstolskontroll (se FK 5/5 1954 nr 17 s. 113) är alltså oriktigt och hör väl till de friheter också en jurist får tillåta sig, då han uppträder som politiker. I den mån grundlagsenligheten av ett riksdagsbeslut ifrågasättes vid domstol, är det dennas sak att pröva en sådan invändning. I sitt anförande framhöll Undén omöjligheten av att få ett riksdagsbeslut om en skattelag domstolsprövat. Exemplet var särdeles olyckligt valt, då som bekant HD just prövat kvarlåtenskapsskattelagstiftningens grundlagsenlighet (se NJA 1951 s. 39). 

ADMINISTRATIVA RÄTTSSÄKERHETSPROBLEM 625ministrativt rättsskydd återfinnes i besvärssakkunnigas betänkande (s. 16—36). Var och en som vill sätta sig in i hithörande frågor erhåller där en god introduktion, härrörande från prof. HERLITZ' förfarna penna.
    En mera utförlig sammanställning av olika system, komparativt genomförd, möter i PUGETS och MALEVILLES bok. För Förenta Nationernas räkning ha dessa båda, vilka i skilda befattningar tillhöra franska Conseil d'Etat, undersökt hur administrativa beslut kunna på hemställan av den enskilde i olika länder överprövas. Framställningen utgår trots sin komparativa karaktär från den franska ordningen. Den bygger sålunda på den i Frankrike med stränghet upprätthållna uppdelningen mellan å ena sidan en domstolssektor, med allt vad därtill hörer självfallet främst av dömande verksamhet men även av administrativa åtgärder av olika slag (t. ex. polisens förundersökningsverksamhet), och å andra sidan en förvaltningssektor, omfattande i första hand alla övriga administrativa organ men även förvaltningsdomstolarna. Boken behandlar sålunda blott avgöranden inom den senare sektorn. Den enskilde kan vid missnöje med en förvaltningsåtgärd enligt fransk ordning vända sig till antingen ett högre administrativt organ (genom recours administratif) eller ett domstolsorgan (genom recours contentieux). I sin komparativa analys följa författarna denna skiljelinje men uppta därutöver som en mellangrupp de fall, då recours quasicontentieux komma till användning, d. v. s. då den enskildes hänvändelse riktar sig till något av de ofta förekommande organ, vilka intaga en mellanställning, i det de visserligen med hänsyn till sammansättning m. m. äro att betrakta som administrativa myndigheter men tillämpa ett domstolsmässigt förfarande.
    Undersökningen har verkställts för underutvecklade länders räkning och mynnar ut i en rekommendation av ett system som står det franska nära. För länder, som hittills saknat en mera distinkt ordning för administrativt rättsskydd, kan det måhända visa sig lämpligt att följa det franska exemplet enligt rekommendationen i förevarande skrift. Det är i vart fall obestridligt att den franska ordningen — måhända på grund av de franska juristernas inflytelserika ställning i internationella sammanhang — redan visat sig ha god spridningsförmåga och införts i ett flertal andra länder.
    För den som önskar erhålla en närmare inblick i fransk ordning har HAMSONS arbete, som uteslutande behandlar Conseil d'Etat, den anrika franska förvaltningsdomstolen, mycket att ge. Hamson är professor i Cambridge (i Comparative Law) och har ägnat fransk förvaltningsjurisdiktion ett ingående studium. Boken är skriven i populär form för engelsk publik och är att se som ett led i Hamsons mångåriga verksamhet för att söka övertyga en motsträvig brittisk opinion om det franska systemets välsignelser. Skriften är indirekt även belysande för engelsk rätt, då jämförelser göras mellan franska och engelska förhållanden.
    I England pågår sedan 1920-talet en intensiv debatt om det administrativa rättsskyddets anordning. Det grundläggande aktstycket är Donoughmore-kommitténs betänkande (Report of Committee on Ministers' Powers) från 1932. Utgångspunkten för denna debatt, som hittills fått ringa praktiska konsekvenser, är att det urgamla alltjämt gäl-

 

40—553004. Svensk Juristtidning 1955

 

626 GUSTAF PETRÉNlande engelska systemet, enligt vilket de allmänna domstolarna ha supremati över förvaltningen och äga möjlighet att upphäva icke rättsenliga förvaltningsavgöranden, i praktiken undergrävts på allehanda sätt och på åtskilliga punkter icke längre har mycken realitet. Av betydelse är att parlamentet med utnyttjande av sin suveräna lagstiftningsrätt mången gång fritagit administrativa avgöranden från sedvanlig »judicial review». I andra fall är lagstiftningen så utformad, att den icke bereder domstolarna något underlag för en rättsprövning. Föreskriver lagen att ministern får vidtaga en viss åtgärd, om han är »satisfied» beträffande vissa fakta, finns ofta nog inte mycket att göra. Domstolen kan icke annat än att konstatera att ministern blivit övertygad på sätt lagen angiver. Huruvida de skäl, på vilka ministern byggt sin uppfattning, varit tillräckliga, kan domstolen icke pröva. Vissa av de rättsmedel, som komma till användning, äro vidare så ålderdomligt utformade, att de i och för sig knappast äro särskilt lämpade för uppgiften. Till det mera kuriösa kan räknas den omständigheten att, om ett beslut lämnats omotiverat, den prövande domstolen vanligtvis icke har något, varpå den kan bygga ett ingripande. Lättare går det om myndigheten anfört en motivering och där lämnat någon blotta på sig, som domstolen kan ta till utgångspunkt för en kasserande dom. Slutligen synes High Court i London, som har hand om domstolskontrollen, ha visat stor försiktighet, då det gällt att underkänna ett administrativt beslut, en försiktighet som synes snarare ha ökat än minskat med åren. I ett par rättsfall från senare tid, som tilldragit sig allmän uppmärksamhet, har någon effektiv rättslig kontroll icke visat sig möjlig att åstadkomma, ehuru det sedermera ådagalagts att administrativa organ tagit allvarligt fel i rättsligt avseende. Under senare år har Londonprofessorn ROBSON starkt ivrat för en utveckling av de administrativa domstolsliknande organ — s. k. administrative tribunals, liknande t. ex. våra hyresnämnder — av vilka det i England finns ett stort antal, till verkliga förvaltningsdomstolar. En god översikt över det aktuella läget ges i den lilla skrift, som betitlats Rule of Law och som utgivits av The Inns of Court Conservative and Unionist Society. I ett bihang till skriften lämnas en sammanställning i tabellform av de viktigaste administrative tribunals.
    I broschyren, där konservativa jurister lägga fram ett politiskt handlingsprogram, föreslås vissa åtgärder för att, utan att rubba den nedärvda ordningen, anpassa denna till de förändrade samhällsförhållandena. Reformprogrammet följer två linjer. Dels föreslår man förbättringar i det administrativa förfarandet, framför allt genom att beslut skola motiveras (i vart fall i efterhand, då den enskilde begär det). Dels föreslås till aktivisering av domstolskontrollen en utbyggnad av High Court med en särskild administrativ division med uppgift att pröva talan mot administrativa beslut — oavsett vilket administrativt organ som meddelat detta — såvitt angår rättsfrågor ävensom beträffande vissa bevisningsspörsmål. Den parlamentariska kontrollen bör enligt författarna kunna begränsas till frågor om det fria skönets begagnande. Den lilla välskrivna broschyren på blott ett femtiotal sidor kan rekommenderas envar, som önskar sätta sig in i de aktuella förhållandena i England.

 

ADMINISTRATIVA RÄTTSSÄKERHETSPROBLEM 627    En ordning, som i hög grad avviker från de båda nu berörda franska och engelska systemen, uppvisar Västtyskland. Medan man i Frankrike drar en skarp gräns mellan förvaltningssektorn (med förvaltningsorgan och -domstolar) och domstolssektorn (med domstolar och tillhörande administration), skiljer man i Västtyskland mellan förvaltningen, å ena sidan, och hela det system av domstolar, som tillhopa bildar domarmakten, å andra sidan. Denna ordning har sin grund i västtyska grundlagens föreskrift att varje avgörande skall kunna bliva föremål för domstolskontroll. I det tyska systemet av domstolar intaga förvaltningsdomstolarna en betydelsefull roll. MENGER har i sitt här anmälda arbete lämnat en rikt dokumenterad översikt över hur dessa domstolar fungera vid utövande av sin förvaltningskontrollerande uppgift. Förfarandet vid förvaltningsdomstolarna anknyter nära till de allmänna domstolarnas och arbetet har därför kunnat i stora delar bli vad Menger själv kallat »eine prozessvergleichende Studie». Boken innehåller emellertid icke endast en översikt över de rättsmedel, med vilka förvaltningsdomstolarna ha att arbeta, utan tillika en djupgående analys av det rättsliga underlaget för en dylik kontroll och av frågan hur långt denna bör sträcka sig.
    Det tyska systemet av förvaltningsdomstolar är, liksom övriga grenar av tysk domstolshierarki, uppbyggt på en treinstansordning med lokala Verwaltungsgerichte i botten, där ett förvaltningsavgörande regelmässigt först angripes, och med en överförvaltningsdomstol för varje delstat som mellaninstans. I spetsen står en Bundesverwaltungsgericht med säte i Berlin. Vicepresidenten vid överförvaltningsdomstolen i Lüneburg ULE, tillika professor i Göttingen, har utgivit en kommentar till lagen om förbundsförvaltningsdomstolen. I avvaktan på den allmänna förbundslagstiftning om förvaltningsdomstolarna, som ännu icke trots långvariga förarbeten kommit till stånd (de två första instanserna förvaltningsdomstolar regleras för närvarande av delstatlig lagstiftnting, som på många icke oväsentliga punkter har skiftande innehåll), har lagen om förbundsförvaltningsdomstolen fått stor betydelse. Denna domstol är nämligen icke endast rättsmedelsinstans utan behandlar vissa klagomål mot avgöranden av förbundsmyndigheter liksom vissa tvister mellan delstaterna och mellan delstat och förbund i första instans. Lagen innehåller därför regler avseende såväl första-instansförfarandet som rättsmedelsförfarandet. Det kan nämnas, att i den mån särskilda processuella regler saknas Zivilprozessordnung gäller supplerande för domstolens förfarande. Boken är lättöverskådlig och klart disponerad. Den är därför mycket användbar exempelvis för den, som söker svar på ett bestämt spörsmål.
    Utformningen av egendomsskyddet har under intryck av vad som inträffade under nazisttiden tilldragit sig ett betydande intresse i tysk litteratur. I ett lärt arbete ha professorerna REINHARDT i Marburg och SCHEUNER i Bonn uppdragit vissa principer efter vilka grundlagsskyddet för den enskilda egendomen bör anordnas. Den förre har ingående behandlat den även hos oss brännande frågan huru äganderätten urholkas inifrån genom offentligrättslig lagstiftning, som inskränker ägarnas möjligheter att utnyttja sina tillhörigheter. Den senare har framför allt uppehållit sig vid expropriationsfrågor och kommer därvid in på åt-

 

628 GUSTAF PETRÉNskilliga spörsmål av intresse i förevarande sammanhang, bl. a. beträffande sättet för expropriationens genomförande.
    I Tyskland har under senare år förts en intensiv debatt om huru gränsen skall dragas mellan de allmänna domstolarnas och förvaltningsdomstolarnas kompetens. Bl. a. har tvisten gällt forum för expropriationsmålen. Båda domstolsgrupperna tillhöra domaremakten och äro fullt jämställda. Förvaltningsdomstolarna äro nykomlingar, som först efter andra världskrigets slut fått sin ställning säkrad. Redan nu handlägga de icke endast klagomål mot förvaltningsakter utan avdöma även omedelbarligen vissa tvister av offentligrättslig natur. Vid sitt möte hösten 1953 behandlade de västtyska Oberlandesgerichtspräsidenten (d. v. s. ungefär hovrättspresidenter och lagmän) denna gränsdragningsfråga. De allmännna domstolarnas syn lades därvid fram av MEISS, som är avdelningsordförande vid förbundsdomstolen i Karlsruhe (motsvarar vår HD), och förvaltningsdomstolsdomarnas syn av NAUMANN i Hamburg, avdelningsordförande vid därvarande överförvaltningsdomstol. Anmärkningsvärt är att diskussionen på mötet gav till resultat att överrättspresidenterna uttalade sig för en sammanslagning av de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna, en lösning som med hänsyn till dessa båda domstolars i mycket likartade arbetssätt icke synes otänkbar. Naumann går i sitt referat i princip in för en konsekvent uppdelning av de offentligrättsliga och privaträttsliga tvisterna på förvaltningsdomstolarna resp. de allmänna domstolarna.

 

    I Sverige har diskussionen kring dessa spörsmål hittills varit delvis ganska förvirrad. Därtill har kanske bidragit att den kommit att föras icke så mycket av jurister med insikter i och erfarenheter av hithörande frågor utan främst i pressen och i den politiska debatten. Argumentationen har därför stundom kommit att huvudsakligen byggas på vad som uppfattats som politiskt matnyttigt. Viktiga avsnitt av denna debatt förekom i riksdagen åren 1953—54. Ett sammandrag härav har gjorts i skriften Rätten måste tryggas. Denna har visserligen tillkommit på initiativ av ena sidan i den pågående politiska debatten (av folkpartiet) men är icke desto mindre av värde, då den i samlad form innehåller bl. a. referat av debatter och aktstycken, som eljest äro att finna i det för de flesta ganska svårtillgängliga riksdagstrycket.
    Besvärssakkunnigas föreliggande principbetänkande, vars framläggande enligt vad de sakkunniga uttala justitieministern funnit önskvärt, har delvis till uppgift att reda ut begreppen samtidigt som det angiver de principlösningar, till vilka de sakkunnga nått i sitt hittillsvarande arbete. Betänkandet kan ur båda dessa sypunkter säkerligen påräkna ett intresserat mottagande. Det har enligt vad som angives i skrivelsen till statsrådet i huvudsak utformats av HERLITZ.
    Utöver den redan nämnda översikten över främmande rätt innehåller betänkandet bl. a. en beskrivning av det administrativa rättsskyddets anordning enligt svensk rätt. Tyngdpunkten har därvid naturligt nog lagts på besvärsinstitutet. Vid behandlingen av detta ha de sakkunniga tillämpat den i det föregående nämnda uppdelningen mellan överklagande hos överordnad administrativ myndighet och talan vid domstol, vilken uppdelning är bruklig i utländska framställningar. Denna systematik är självfallen vid skildring av förhållanden i länder,

 

ADMINISTRATIVA RÄTTSSÄKERHETSPROBLEM 629vilkas rättsordningar ha att förete två helt skilda institut för angrepp å en förvaltningsakt — med olikartat förfarande, skilda rättsverkningar etc. — men synes omotiverad för vårt lands vidkommande, där besvärsinstitutet utgör ett enhetligt rättsmedel oavsett arten av den myndighet, hos vilken besvär anföras. Att följa den hos oss eljest gängse gränsdragningen mellan förvaltningsbesvär och kommunalbesvär skulle helt visst, inte minst ur komparativ synpunkt, visat sig långt mera givande. Med den av de sakkunniga tillämpade systematiken kommer man t. ex. till den för svensk ordning främmande distinktionen, att kommunalbesvär anförda hos länsstyrelse hänföras till »besvär hos överordnat organ» och kommunalbesvär anförda hos regeringsrätten till »besvär hos förvaltningsdomstol». Till skildringen av gällande rätt anknyter ett avsnitt om förtjänster och brister i vår nuvarande ordning vari tonvikten lagts på rättsskyddssynpunkterna.
    Framställningen är visserligen icke alltid helt lättillgänglig och ställer vissa krav på läsaren men är rik på iakttagelser och utgör en stimulerande läsning för den som intresserar sig för hithörande problem. Samtidigt är den emellertid översiktligt hållen och redovisar icke i nämnvärd utsträckning några av de sakkunniga företagna primärundersökningar. Skildringen av gällande rätts ståndpunkt med avseende å det mycket omdiskuterade spörsmålet i vilken utsträckning talan kan föras rörande förvaltningsspörsmål vid allmän domstol innehåller exempelvis knappast något nytt. Institutet självrättelse behandlas också mera i förbigående. Rättsfallshänvisningar saknas så gott som fullständigt; i stället förekomma litteraturhänvisningar rikligen.
    Vid ett studium av betänkandet koncentreras dock uppmärksamheten framför allt på de riktlinjer för lagstiftningsarbetet på förevarande område, som de sakkunniga lägga fram.
    Vid planeringen av sitt arbete ha de sakkunniga, vilkas uppdrag avser allenast »besvärsinstitutet och vad därmed sammanhänger», funnit sig böra inventera olika förekommande rättsskyddsanordningar och betrakta dem i ett sammanhang, för att på så sätt bilda sig en uppfattning om besvärsinstitutets roll. Framför allt ha de sakkunniga därvidlag ägnat intresse åt möjligheterna att föra talan vid allmän domstol. Emellertid leda de sakkunnigas prövning av dessa andra möjligheter — vid sidan av besvärsinstitutet — att förstärka rättsskyddet fram till att de befinnas otillräckliga eller eljest olämpliga. Särskilt kan observeras att de sakkunniga icke finna skäl tillstyrka införande av någon motsvarighet till de i främmande rättsordningar vanligen förekommande generella reglerna om domstolsprövning. Då de sakkunniga tagit upp den allmänna frågan om ett förbättrat administrativt rättsskydd, har det sålunda endast fört till ett konstaterande att vad som bör göras för att utveckla möjligheterna till rättelse i felaktiga förvaltningsavgöranden har att väsentligen åstadkommas inom besvärsinstitutets ram.
    De sakkunniga ha, då det gällt att med tillhjälp av besvärsinstitutet förstärka rättssäkerhetsgarantierna, följt två linjer. Dels förordas en vidgning av regeringsrättens kompetens. Nytt är sålunda att enligt de framlagda riktlinjerna regeringsrätten skall äga att i sådana besvärsmål, vilka för närvarande avgöras av K. M:t i statsrådet ensamt, besluta beträffande sådan däri förekommande rättsfråga, rörande vilken

 

630 GUSTAF PETRÉNpart påkallat regeringsrättens prövning. Dels ämna de sakkunniga föreslå en förbättring av själva besvärsförfarandet. Betänkandet innehåller i denna del en ganska utförlig redogörelse för innebörden av den lagstiftning de sakkunniga ämna framlägga i sådant avseende.
    Inom de sakkunniga föreligga meningsskiljaktigheter huruvida lagstiftningsuppdraget bort, på sätt skett, begränsas till besvärsförfarandet. En ledamot (landssekreteraren Åkesson) har i ett särskilt yttrande gentemot de båda övriga (Herlitz och regeringsrådet Björkholm) hävdat den uppfattningen att det både ur praktiska och principiella synpunkter vore lämpligare att låta lagstiftningen avse förvaltningsförfarandet överhuvud i stället för allenast förfarandet i högre instanser. Även enligt majoritetens förslag bör emellertid lagstiftningen inrymma vissa regler rörande beslut i första instans; sådana regler ha nämligen visat sig ofrånkomliga också vid utformningen av en lagstiftning, i övrigt begränsad till besvärsförfarandet.
    Vad de sakkunniga ha att föreslå beträffande besvärsförfarandet kan i vissa delar anses som en kodifiering av vad som redan nu gäller. Detta resultat nås bl. a. därigenom att alla regler tänkas samlade i en lag. På många punkter kommer den tilltänkta lagstiftningen att innebära förtydliganden och förenhetliganden. I talrika avseenden ämna de sakkunniga emellertid lägga fram förslag, som innebära verkliga nyheter. Bland annat vill man införa bestämmelser om ett standardiserat förberedelseförfarande i besvärsmål samt förbättrade utredningsmöjligheter i sådana mål, särskilt genom att möjlighet öppnas till muntliga förhandlingar. I detta sammanhang avses termen förvaltningsdomstol skola introduceras som ett lagtekniskt begrepp med speciell betydelse.
    Besvärssakkunnigas föreliggande förslag utgör ett intressant försök att lösa de administrativa rättssäkerhetsproblemen, som på senare tid givit anledning till så mycken diskussion i vårt land, med hjälp av besvärsinstitutet. På grund av de nyss nämnda direktiven till de sakkunniga måste dessa antagas ha varit hänvisade att huvudsakligen söka sina lösningar inom detta instituts ram. Utan mera ingående överväganden förkastas sådana möjligheter, som falla utanför besvärsinstitutet. Genom den begränsade reform som förordas — nyssnämnda vidgning av regeringsrättens kompetens — kunna bristerna i rättsskyddsavseende i gällande ordning avhjälpas blott till en mindre del; rättsskyddsproblemen låta sig överhuvud icke lösas endast genom att regeringsrätten kopplas in på vissa punkter. Hela den centrala frågeställningen, vilka krav som måste ställas på ett förfarande för att domstolsmässig prövning skall anses föreligga, fordrar en inträngande analys. Betänkandet visar med full tydlighet att, om en verklig lösning av de administrativa rättsskyddsfrågorna skall uppnås i vårt land, problemen måste angripas från en mycket bredare bas än besvärsinstitutet kan erbjuda.
    Diskussionen om domstolskontroll över förvaltningen vid Nordiska administrativa förbundets möte i Stockholm i slutet av augusti detta år ådagalade klart rikedomen av aspekter på de föreliggande problemen. En förutsättningslös debatt erfordras också hos oss rörande olika tänkbara alternativ. De olika principlösningar, som kunna ifrågakomma, måste fritt vägas mot varandra. Innan en sådan djupgående under-

 

ADMINISTRATIVA RÄTTSSÄKERHETSPROBLEM 631sökning företagits, är det givetvis för tidigt att taga någon definitiv ståndpunkt till hur det administrativa rättsskyddet lämpligen bör utformas i vårt land. Mot bakgrund av den internationella diskussionen kan det dock vara på sin plats att här erinra om några linjer, som kunna bli aktuella vid den kommande utredningen.
    Intressant är att tänka sig ett förverkligande av regeringsrådet HEDFELDTS i nyssnämnda diskussion framförda tanke om en sammanslagning av handläggningen — åtminstone i högre instanser — av alla sådana ärenden, som böra avgöras av domstol av något slag genom rättsskipning, oavsett om de för närvarande handläggas vid allmän domstol eller inom förvaltningen. Från andra utgångspunkter har, som det föregående visar, en sammanslagning av allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar ifrågsatts även i Tyskland. Det Hedfeldtska uppslaget synes emellertid icke heller främmande för svenska traditioner från 1634 och framåt. En omprövning av gränsdragningen mellan förvaltning och rättsskipning i vårt land är otvivelaktigt i hög grad påkallad. För många grupper av ärenden ligger det nära till hands att tänka sig en blandad instansordning med ett förvaltningsavgörande i botten men med full domstolsprövning, så snart förvaltningsavgörandet överklagas. Hedfeldts tanke innebär att de ärenden, vilka på detta sätt eller eljest bliva förda till domstolssektorn, skola i hela sin vidd prövas av de rättsskipande organen, vilka de nu bli. Deras avgöranden skola vara definitiva.
    Var denna gränslinje emellertid än drages, måste det alltid bliva kvar ett stort område av sådan förvaltningsverksamhet, där icke ens i högre instanser handläggning i rättsskipningsformer kan praktiskt tänkas, t. ex. i fråga om utnämningsärenden, utfärdandet av lokala ordningsföreskrifter och mycket annat. I ärenden av denna art är det självklart att den politiska instansen, som konstitutionellt svarar för landets styrelse, måste ha sista ordet, med den inskränkning som följer av vad nedan sägs. Beträffande hithörande beslut gör sig behov av två skilda rättelsemöjligheter gällande. Klart har detta påvisats i den förut nämnda engelska reformskriften, men problemläget är likartat hos oss. Dels erfordras en snabb, billig, enkel och bekväm väg att få en lägre förvaltningsmyndighets beslut i hela dess vidd överprövat av en högre mera kvalificerad förvaltningsmyndighet. För detta ändamål utgör vårt besvärsinstitut ev. i förbättrad form ett lämpligt remedium. Dels föreligger ej sällan — med hänsyn till att också i dessa ärenden ofta nog svårbedömda rättsfrågor kunna vara implicerade, vilka enligt den utomlands gängse meningen icke lämpa sig för slutligt avgörande i en politisk instans — ett behov av att ha tillgång till ett väl utvecklat rättsskipningsförfarande för dessa rättsfrågors prövning. De båda vägarna utesluta inte varandra utan komplettera varandra. I samma förvaltningsärende kan behövas såväl en intern — inom förvaltningen företagen — allsidig överprövning av ett fattat beslut som möjlighet till domstolsprövning av en särskilt intrikat rättsfråga. Mycket tyder på att utvecklingen i andra länder kan komma att följa den här skisserade linjen.
    Vanskligheterna i vår egen nuvarande situation torde i icke oväsentlig grad ha sin grund i att man trott sig kunna tillgodose båda de an-

 

632 GUSTAF PETRÉNgivna behoven inom regeringsrätten med dess nuvarande arbetssätt. Att uppdraga åt ett organ att med tillämpning av samma handläggningsformer på en gång vara en administrativ besvärsinstans med åliggande att årligen avgöra tusentals ärenden och vara den instans, där alla förvaltningens invecklade rättsfrågor — av vilka kanske en enda rätteligen kräver dagslånga förhandlingar med deltagande av parter och ombud samt upptagande av nödig bevisning — skola i sista hand omsorgsfullt prövas och avgöras är att föreskriva en olöslig uppgift. Mycket vore vunnet om insikten om nödvändigheten av att differentiera de arbetsuppgifter, som nu lagts på regeringsrätten, bleve mera allmänt spridd.
    Tvånget att få till stånd en allmän utredning kring dessa frågor måste snart komma att starkt kännas av alla. Under senaste tiden ha igångsatts åtskilliga utredningar rörande betydelsefulla förvaltningsprocessuella spörsmål. Sålunda arbetar en kommitté med processen vid administrativa frihetsberövanden, en annan skall ta itu med anmärkningsprocessen. Skatteprocessens reformering blir en följd av det pågående arbetet med en ny taxeringsförordning. Nyligen tillkallade sakkunniga ha till uppgift att söka begränsa regeringsrättens arbetsbörda. Mycket av det arbete som utföres av dessa och andra utredningar måste ske i blindo, så länge man inte gjort klart för sig efter vilka grunder vårt administrativa rättsskydd skall uppbyggas. Behovet att här nå fram till linjer, som kunna följas vid arbetet på olika specialområden, är lika stort som en gång i tiden nödvändigheten av en processreform.
    Vid kommande undersökningar skulle man önska, att de föreliggande behoven först klarlades och att man därvid finge känna sig obunden av existerande institutionella förhållanden. På grundval av de resultat, som på detta sätt nåddes, kunde sedan övervägas vilka lösningar som äro möjliga med hänsyn till vår nuvarande domstols- och förvaltningsorganisation.
    Man torde sålunda icke mycket länge till kunna undanskjuta en djupgående och allsidig utredning kring det för alla västerländska rättssamhällen centrala problemet om rättsfrågornas avgörande inom förvaltningen. Besvärssakkunnigas föreliggande betänkande kommer att stå som ett betydelsefullt inlägg i den svenska debatten om detta tema. Det är att hoppas att denna framgent skall bliva mera givande än vad den hittills varit. Inte minst är önskvärt att juristerna våga sig ut i diskussionen och icke lämna denna helt åt politikerna.
    Visserligen anses på många håll juristerna numera skola hålla sig fria från subjektiva värderingar t. ex. rörande olika rättsreglers lämplighet. Denna gränslinje kan dock i praktiken icke upprätthållas, och det vore enligt anm:s mening olyckligt om så skedde. Det föreligger ett stort behov av att tillföra den fortlöpande politiska debatten synpunkter av rättslig karaktär. Lagstiftningsverksamheten är en oavlåtlig följd av rättsligt och politiskt betingade avgöranden. Rättspolitiska meningsutbyten med deltagande av både jurister och politiker kunna därför icke avvaras i en sund demokrati.
    Det bör dock framhållas att, då juristen kommer in på bedömanden av rättspolitisk art, han bör låta dessa klart framstå som sådana. Helst bör han också redovisa de förutsättningar på vilka han bygger sina

 

ADMINISTRATIVA RÄTTSSÄKERHETSPROBLEM 633värderingar. Betänkligt blir juristens deltagande i den rättspolitiska diskussionen först då han genom att giva sken av att framföra eviga sanningar söker skaffa sig ett företräde framför meddebattörerna, som förmenas hålla till på det lägre politiska planet. Juristen skall verka genom sin sakliga tyngd och icke såsom uttolkare av en högre visdom.