HÅKAN STRÖMBERG. Den lokala förordningsmakten. Lund 1954. Gleerup. XV + 303 s. Kr. 18,00.

 

    Förevarande arbete, som utgör en specimensskrift för professuren i stats- och förvaltningsrätt vid Stockholms högskola, har till föremål den befogenhet att utfärda förordningar med lokal giltighet, som tillkommer KB, magistrater och kommuner, var för sig eller i samverkan. Med förordningsmakt har man i allmänhet avsett den lagstiftande verksamhet, som utövas av förvaltningsorganen genom utfärdande av lokalt eller personellt begränsade förvaltningsförordningar. Denna innebörd har till och med föranlett tvivel om institutets förenlighet med 1809 års regeringsform och icke realiserade projekt att sammanföra förvaltningsförordningarna i allmänna författningar. Förf. giver åt sitt begrepp ett något annat innehåll, i vissa hänseenden snävare, i andra vidsträcktare. Sålunda uteslutas från den lokala förordningsmakten bestämmelser om bidrag till stads gatubyggnadskostnad samt hamntaxor och andra offentligrättsliga avgifter, trots dylika bestämmelsers otvetydiga karaktär av förvaltningsförordningar. Olägenheten därav är dock mindre än av att förf. under förordningsmakten inbegriper ej blott det kommunala vetot och förordningarnas särskilda rättsverkningar, t. ex. de bebyggelseregleringarna åtföljande nybyggnads- och markförändringsförbuden såsom särskilda former av förvaltningsförordningar, utan även befallningar av sådan typ som magistratens olika i ordningsstadgan för rikets städer omförmälda politiåtgärder, när dessa riktas till ett flertal individer och därmed få en generell karaktär. Förf. synes sålunda sätta likhetstecken mellan allmänheten och ett icke fixerat antal adressater (jfr RÅ ref. 29/1923: »personer, som å Stora torget bedriva handel med karameller»). Genom att på dylikt sätt förena mer eller mindre heterogena företeelser under en hatt har förf. givetvis

 

 

1 Fristen för anmälan av anspråk enligt denna lag, som ursprungligen var bestämd till utgången av 1955, har numera genom lagändring d. 30 dec. 1955 utsträckts till utgången av 1957.

 

HALVAR G. F. SUNDBERG 181för sig försvårat uppgiften att framdeducera allmängiltiga regler av någon bestämdhet, t. ex. beträffande promulgation och ikraftträdande, kungörande och delgivning.
    Förf. behandlar, som sagt, KB:s, magistraternas och kommunernas sålunda angivna förordningsmakt. Dessa tre typer redovisas i var sitt specialavsnitt. Inledningsvis och i slutet av framställningen upptagas vissa gemensamma problem till granskning, men allmänna spörsmål behandlas dessutom under det specialavsnitt, »där materialet visat sig vara mest givande». Förf. ådagalägger därvid en ingående kännedom om rättsfallsmaterialet, till vilket hänvisningar överflöda. Särskilt på ett område har förf. utfört ett uppröjningsarbete och vunnit resultat, som torde utgöra förblivande vinningar för förvaltningsrätten. Han klarlägger sålunda utvecklingen av KB:s rätt att stadga viten i ekonomioch politimål och denna befogenhets utveckling fram till den nuvarande länsstyrelseinstruktionen 7 § 1 mom., uppkomsten av grundsatsen att dylika viten endast må stadgas, »där ansvar icke är i lag bestämt», och den faktiska avvecklingen av den domstolarna i KFörkl 23 mars 1807 tillerkända befogenheten att ålägga KB att återkalla olaglig vitesbestämmelse.1
    Metoden, att med ledning av ett stadgandes proveniens bestämma dess nuvarande innehåll tillämpar förf. med framgång i olika sammanhang. I ett icke oväsentligt hänseende har han dock underlåtit detta. Han uppställer sålunda (s. 221 f., jfr dock s. 248 ff.) såsom en allmängiltig regel, att i kommunalrätten tiden för anförande av besvär över det kommunala beslutet måste ha utlupit, innan underställningsmålet kan företagas till avgörande, utan att därvid angiva, huru detta uttalande kan förlikas med stadgandet i § 60 av 1862 års landstingsförordning — enligt vilken författning nästan alla landstingsbeslut voro underställningsfordrande — att KB:s svar i underställningsfrågan skulle meddelas landstinget påföljande dag eller i länskungörelserna senast fjorton dagar efter landstingets avslutande, varemot besvärstiden utgjorde trettio dagar från protokollsammandragets tryckning och kungörande. Förf. har för övrigt nödgats förse sin allmänna tes (s. 223 ff.), att verkställbarhet förutsätter laga kraft, med ett sådant antal inskränkningar och undantag, att tesen verkar tämligen sönderskjuten — betraktad icke såsom en rekommendation att följa, där förvaltningsändamålet det medgiver, utan såsom rättsgrundsats.
    Förf.:ns mening, att vid underställning det kommunala besluiet måste oförändrat fastställas eller ogillas, är, såsom förf. visar, grundad i 1859 års kommunalkommitterades principuttalande och kommunalförordningarnas därtill anslutande stadganden. Den äger även stöd i det av förf. påvisade förhållandet, att den kommunala förordningsmakten är att härleda av menigheternas överenskommelser, som erhöllo bindande kraft genom myndighets fastställelse. Ett uppställande av samma krav beträffande Kungl. Maj:ts prövning saknar däremot stöd i lagtexten. Och det kan än mindre anses riktigt att extendera principen till självförvaltningsförfattningarna. Det må sålunda erinras, att självför-

 

1 Sistnämnda spörsmål även behandlat av HERLITZ i Förvaltningsrättslig tidskrift 1938 s. 331.

 

182 HALVAR G. F. SUNDBERGvaltningsbesvärens utformning såsom rätts- och lämplighetsbesvär även strider mot kommunalkommitterades princip, att endast rättsfrågor må prövas och allenast kassation ske. Över huvud befinner sig den kommunala självstyrelsen, såsom denna uppfattades av 1859 års kommunalkommitterade, under avveckling. Förf. har (s. 25) påpekat tendensen att inskränka kommunernas förordningsmakt genom olika »normalreglementen», och han har också framdragit ett drastiskt fall, där en KB velat till den grad urholka den kommunala självbestämningsmakten, att KB ålagt kommun vid vite att antaga den brandordning, som KB ansåg lämplig. Förf. anmärker ock med fog på den föga grundlagsenliga men flitigt utnyttjade metoden att genom s. k. blankettstraffbud kringgå grundsatsen »nullum crimen sine lege».
    Förf. väjer icke för kritik av rättspraxis, när han anser den oriktig. Hans omdömen och slutsatser synas i allmänhet välgrundade och välavvägda, såsom naturligt är, då hans metod (s. 19) främst är logisk-analytisk; endast när han anser denna väg oframkomlig, synes han supplera den med sådana känslomässiga och mer eller mindre diskutabla samt ur rättssäkerhetssynpunkt äventyrliga argument som hänvisningar till vad han anser »praktiskt» eller »lämpligt».
    Förf. synes också hava gripits av den skygghet för medborgarskyddet i regeringsformens § 16, som domstolarnas ianspråkstagande för den socialistiska politikens genomförande framkallat. Den kommunala förordningsmaktens gränser bestämmas således icke med ledning av den låt vara ålderdomliga rättighetsförklaring, som sagda grundlagsstadgande innehåller och som motsvarar andra grundlagars bestämmelse till värn för medborgarna mot statsorganen. I stället söker förf. gränserna i »rådande föreställningar om frihet och rättvisa», ehuru till en grundlags syfte lärer höra att fixera de postulat, på vilka samhällsordningen skall vila, såsom också väsentligen skett i § 16. Europarådets av Sverige antagna konvention om de mänskliga rättigheterna och medborgerliga friheterna nämnes icke — också detta en anmärkningsvärd diskretion. Endast på tvenne punkter åberopas grundlagens reglering. Det ena gäller tryckfrihetens princip, det andra omöjligheten av lagstiftningsmaktens delegation (s. 14 ff.), en grundsats som synes vara till den grad genombruten av praxis — t. ex. hela fullmaktslagstiftningen — att den väl kan betecknas såsom lika obsolet som 1807 års tidigare nämnda förklaring.
    Arbetet avslutas med en översikt av de reformförslag, vartill förf:ns granskning givit anledning, samt med en kortfattad sammanfattning på engelska.
    »Den lokala förordningsmakten» är ett verk, som givetvis har en ganska begränsad publik, då det avhandlar problem, som i allmänhet föga intressera utom de berörda förvaltningsmyndigheternas område. I regel torde det sålunda här, liksom inom taxeringsväsendet, ställa sig billigare för medborgaren att finna sig i myndigheternas övergrepp än att taga upp en kostbar strid vid domstol. JK:s och JO:s tillsynsbefogenheter över förvaltningen utgöra som bekant med dennas ansvällning allt klenare rättssäkerhetsgarantier och JO:s granskningsrätt omfattar dessutom icke kommunalstyrelsen. Ur rättsordningens synpunkt är detta givetvis beklagligt och blir det än mer med hänsyn till det hot mot medborgarfrihet och rättssäkerhet, som der lokala förordningsmakten

 

ANM. AV H. STRÖMBERG: DEN LOKALA FÖRORDNINGSMAKTEN 183kan innebära. Därom bör förf:s stundom något tunga men välgjorda, delvis intressanta framställning vittna.

 

 

Halvar G. F. Sundberg