ETT SPÖRSMÅL OM LAGSTIFTNING INOM 

FASTIGHETSRÄTTEN

 

AV PROFESSOR HENRIK HESSLER

 

Det har under de senaste åren pågått en livlig debatt här i landet i fråga om metoderna att tolka lag. Bland de spörsmål som debatterats är betydelsen vid lagtolkningen av uttalanden i förarbetena till lagen.
    Det förhåller sig ju på det sättet hos oss, att lagtextens beskrivning av de fakta som skola föranleda lagregelns tillämpning i allmänhet göres ganska kortfattad, knapp, generellt utformad. I gengäld göres regeln i lagens förarbeten, d. v. s. kommittébetänkande, kungl. proposition, lagrådsutlåtande, utskottsutlåtande etc., under sin tillblivelse till föremål för en fortlöpande diskussion. Regeln kommenteras, utlägges, exemplifieras, det föres resonemang om dess ändamål och dess tillämpning i den ena eller andra situationen.
    I lagtolkningsdebatten har man nu å ena sidan hävdat, att de rättstillämpande myndigheterna måste stå i stort sett fria från att taga hänsyn till något som inte står direkt i lagen. Å andra sidan har man menat, att uttalanden i förarbetena ju härrör från de lagstiftande myndigheterna själva och att de måste betraktas som vägledande vid avgörandet av lagens syfte etc., kanske t. o. m. i viss utsträckning bindande.
    Såvitt jag förstår lönar det sig egentligen knappast att mer isolerat söka fatta ståndpunkt till vad som i det här hänseendet kan anses vara den ändamålsenligaste lagtolkningsmetoden. Man måste ställa in spörsmålet i ett vidare och större sammanhang. Det torde nämligen stå alldeles klart, att då de myndigheter som handhar lagstiftningen använder sig av detta system med ändamålsresonemang, exemplifieringar, tolkningsanvisningar etc., i varje fall dessa myndigheter räknar med att uttalandena skall vara vägledande vid rättstillämpningen. Detta är, åtminstone tillstor del, syftet med uttalandena.
    Vill man nu hävda, att det icke skall tagas någon större hänsyn

 

Installationsföreläsning vid tillträdandet av professur i civilrätt vid Uppsalauniversitet d. 24 mars 1956.

16—573004. Svensk Juristtidning 1957

till förarbetenas uttalanden, så betyder det därför, att man rycker undan grunden för den lagstiftningsteknik som faktiskt tillämpas. Och man måste därför räkna med att, om denna ståndpunkt bleve förhärskande hos de rättstillämpande myndigheterna, detta skulle åtminstone på lång sikt draga med sig en förändring av själva lagstiftningstekniken. De lagstiftande myndigheterna skulle, om de funne sina i förarbetena uttalade resonemang negligerade, se sig nödsakade att gå över till att i själva lagtexten införa allt det som nu ges formen av uttalanden i förarbetena. Resultatet bleve, att man i stället för vår nuvarande lagform finge den oerhört detaljrika, svåröverskådliga och ur åtskilliga synpunkter mindre tilltalande lagform, som man möter inom exempelvis den anglosaxiska rätten.
    Det är alltså knappast lämpligt att hävda en lagtolkningsmetod, som innefattar, att man konsekvent skall bortse från förarbetenas uttalanden, utan att man dessförinnan gör klart för sig, om man verkligen önskar en sådan omläggning av lagstiftningstekniken som jag nyss antytt.
    Huruvida nu denna omläggning i själva verket är eftersträvansvärd, om den saken skall här inte ordas. Låt oss här bara sammanfattningsvis konstatera, att det faktiskt ingår i bilden av svensk lagstiftningsteknik av i dag, att förarbetena avses att spela en roll till belysning av lagtexten, att domstolar och andra rättstillämpande myndigheter också åtminstone i stort sett synas ha accepterat detta förhållande och att man inte utan vidare kan stämpla detta system som olämpligt.
    Men i lagtolkningsdebatten har det, också för dem som accepterat förarbetenas roll i lagstiftningen, varit en stundom outtalad, stundom uttryckligen fastslagen förutsättning, att de lagstiftandemyndigheterna icke bör få i vilken utsträckning som helst meddela sina önskningar i form av uttalanden i förarbetena. Man bör, anses det, i själva lagtexten, låt vara i en generell avfattning, kunna utläsa de regler som skall gälla. Förarbetena bör endast ge resonemang kring den i lagtexten upptagna regeln, kommentera den, belysa den med exempel, ta upp mindre vanliga och tveksamma situationer och diskutera regelns tillämpning på dem. Förarbetena skall m. a. o. bara tjäna som hjälp vid tolkning av lagen. Det bör inte vara så, att man i förarbetena finner helt nya regler, varom någon antydan svårligen över huvud kan hämtas ur lagtexten.
    Emellertid uppvisar lagstiftningen på de senaste åren fall, där man inte tycks ha iakttagit dessa begränsningar vid avvägningen

av vad som bör utsägas i lagtexten och vad som kan sägas i förarbetena. Själva lagregeln innehåller ord och uttryck som efter vedertaget språkbruk är så allmänna att regeln blir fullständigt innehållslös, och beskedet om vad regeln egentligen går ut på får man helt och hållet hämta i förarbetena. Denna tendens gör sig gällande på många olika områden. Inte minst kan den iakttas i nyare lagstiftning inom fastighetsrätten.
    Låt mig ge ett exempel. År 1947 genomfördes viss lagstiftning som berörde jordbruksfastigheter. I en lag om förköpsrätt för kronan stadgades, att vid försäljning av jordbruksfastighet kronan ägde tvångsvis inträda som köpare, om det erfordrades för bildande av bärkraftiga brukningsdelar. I expropriationslagen infördes samtidigt som ny grund för expropriation, att sådan kunde ske för stärkande av ofullständigt jordbruk.
    Vad menades då med bärkraftigt, icke ofullständigt jordbruk? Skulle man kunna argumentera med myndigheterna och t. ex. kunna undvika de här tvångsingripandena, om man visade, att ett jordbruk var bärkraftigt i den meningen att det gav en avkastning som översteg kostnaderna för driften?
    Nej, detta var alldeles inte meningen. Till grund för de här lagändringarna ligger ett av statsmakterna vid 1947 års riksdag antaget, stort upplagt och mycket detaljerat program för den framtida jordbrukspolitiken. Detta program uvecklas främst i en proposition på över 400 sidor och ett utskottsutlåtande som också är av ansenliga dimensioner och som i allmänhet godtar men ibland avvisar propositionens tankegångar. Riksdagens beslut utgör ett godkännande av detta utlåtande.
    Det dras här upp riktlinjer, som man skall följa och genomföra till rationalisering av jordbruksnäringen och som är av djupt ingripande betydelse för denna närings utövare liksom för hela samhället. Jag skall här bara ge några korta antydningar, vilkas enda syfte är att belysa hur pass detaljerade normer man beslutatsig för.
    De lagändringar jag nyss nämnde utgör led i vad som kallas jordbrukets yttre rationalisering. Riksdagsbeslutet ger här uttryck för den uppfattningen att jordbruk i regel bör vara av viss storlek för att vara lönande. Det minsta som är bärkraftigt är ett sådant som kan försörja en familj, eller jordbruk på 10—20 hektar, vilket benämns basjordbruk. Ändå mer eftersträvansvärt är tvåfamiljsjordbruk eller sådana med storleken 20—30 hektar,s. k. normjordbruk. Jordbruk som är mindre än basjordbruk äro fullständiga. Av sådana finns emellertid en hel del olika typer.

Vissa, de s. k. stödjordbruken, anses trots sin litenhet lämpliga. Andra, övergångsjordbruken, vill man få bort genom att sammanlägga flera sådana eller genom att man till ett sådant lägger mark, som tages från angränsande fastigheter, och på så sätt för upp dem till basjordbrukets nivå.
    Främst skall man, förklaras det, söka gå på frivillighetens väg, men det. kan också bli fråga om tvångsåtgärder genom nyssnämnda bestämmelser om förköpsrätt och expropriation.
    Det sagda må vara tillräckligt för att visa, att det här är frågaom bestämda och detaljerade regler om hur rationaliseringen skall gå till och i vad mån tvång mot den enskilde fastighetsägaren skall förekomma. Allt detta har man emellertid för lagens del komprimerat i uttrycken bärkraftigt resp. ofullständigt jordbruk, vilka ju icke ger ringaste antydan om dessa regler. Lagtexten kunde lika gärna ha innefattat en ren hänvisning till förarbetena.
    Lagen om kronans förköpsrätt har sedermera upphävts och ersatts av en möjlighet för lantbruksnämnd, som skall ge tillstånd till förvärv av jordbruksfastigheter, att vägra sådant, om fastigheten behövs för rationaliseringsändamål, eller som det nu heter i lagen, om egendomen bör tagas i anspråk för att underlätta bildandet av till storlek och ägoanordning ändamålsenliga brukningsdelar. Ordet bärkraftig har alltså här utbytts mot ändamålsenlig. Om innebörden av denna ändring yttrar en kommentator, att rationaliseringen nu »alltså» utsträckts till att omfatta bildandet inte bara, som förut, av basjordbruk utan även av normjordbruk och stödjordbruk. Här är onekligen den som bara sitter med lagtexten ganska illa ställd, om han vill förstå vad det hela rör sig om.
    Man kan hämta ytterligare exempel på samma lagstiftningsteknik just i den för fastighetsäganderätten så betydelsefulla expropriationslagen. Ett nyinfört stadgande ger här efter ordalagen kommun en praktiskt taget obegränsad möjlighet att exproprieramark inom sitt område och man får gå till förarbetena för att finna expropriationsgrundens syfte och därmed den antagliga begränsningen i dess användning.¹
    Ett annat exempel: I förarbetena till byggnadslagen görs åtskilliga uttalanden om principer, som skall iakttagas beträffande värdering av mark vid expropriation enligt lagen. Uttalandena framträder som kommentar till lagtexten. Men i själva verket harde ingen eller blott ytterligt långsökt anknytning till denna.

 

¹ ExprL 1 § 16 p. efter 1953 års utvidgning av tomträttens användningsområde.

    I dessa exempel — och flera kunde anföras både från fastighetsrättens och andra områden — ser man alltså, hurusom det finns ganska detaljerade regler på de ifrågavarande områdena. De återfinns emellertid inte i själva lagen, den innehåller bara ett kortfattat, ytterligt allmänt och intetsägande uttryck. Regeln får man leta sig fram till i riksdagstryck och andra liknande källor.
    Är det då här verkligen fråga om en ny lagstiftningsteknik? Ja, man kan nog säga att det råder en avsevärd olikhet mellant. ex. 1734 års lags konkreta och talande lagbud och de knappast ens abstrakta utan snarast alldeles innehållslösa ordalag, som användes i den lagstiftning jag här talat om.
    Men även om man inte följer det historiska perspektivet så långt tillbaka kan man nog säga, att det föreligger en väsentlig olikhet. Man kan se t. ex. på den lag, som jag här förut har berört, nämligen 1917 års expropriationslag, där man i lagens ursprungliga lydelse och även i senare ändringar angivit expropriationsgrunderna på ett långt mer upplysande och konkret sätt än som nu sker — vikten härav betonades också uttryckligen vid lagens tillkomst.
    Är då denna nya lagstiftningsteknik lämplig?
    Det kanske först bör framhållas, att jag här inte alls vill ta ställning till frågan om de mer och mer vittgående begränsningarna i den enskilda äganderätten, särskilt till fastighet, är befogade, om de står i överensstämmelse med grundlag eller eljest härskande rättsprinciper. Vi utgår i det här sammanhanget från att vårt moderna samhälle är så beskaffat att det står i överensstämmelse med härskande politisk uppfattning, att den enskilde får finna sig i direktiv, påbud och åtgärder från det allmännas sida, som hindrar eller begränsar hans handlingsfrihet, m. a. o., när vi rör oss på fastighetsrättens område, att äganderätten till fastighet är en företeelse som socialt och sociologiskt sett har en annan karaktär än i tidigare skeden.
    Det är här en som det kan tyckas betydligt blygsammare fråga som intresserar, en fråga av närmast teknisk natur, nämligen om det är lämpligt och tillfredsställande att de regler de politiskt makthavande vill genomföra och även genomför i realiteten ges formen icke av lagparagrafer utan av uttalanden i förarbeten och liknande källor.
    Man kanske här till en början måste fråga: Är det över huvud möjligt att i lag avfatta sådana regler som det här gäller? Det brukar ofta från de lagstiftande instansernas sida till motivering för att en viss princip inte bör inskrivas i själva lagtexten åbero-

pas, att man måste ha till viss grad fria händer, att man inte vill låsa fast utvecklingen vid stela normer o. s. v. Kanske man ifråga om ett sådant område som det jag förut här berört nämligen den nya jordbrukspolitikens genomförande också skulle vilja åberopa, att det här är fråga om en verksamhet, där de statliga myndigheterna i första hand skall gå fram på frivillighetens väg och endast om detta icke lyckas skall tillgripa de tvångsåtgärder för vilka lagstiftningen på området skall ge stöd. Kanske det av detta skäl inte lämpar sig att uppta de principer programmet innebär i en lagtext.
    Dessa invändningar mot att i lagtext inta de regler och principer man dock bestämt sig för synas emellertid icke vägande. De synas över huvud vittna om det paradoxala förhållandet att man på grund av en alltför stor vördnad för lagformen i alltför höggrad skjuter den åt sidan. Under intryck av lagformens högtidlighet förbiser man, att lagen dock icke är annat än en meddelelseform, en form för kommunikation av de politiska makthavandesönskningar till medborgarna. Lagen kan ändras, om den politiska målsättningen ändras. Och lagen kan förses med förbehåll, som medger avvikelse från principerna i särpräglade fall. Ej heller den omständigheten att ett visst politiskt program är sammanvävt av principer som skall genomföras med tvång och sådana där man skall gå fram på frivillighetens väg, ej heller den omständigheten förefaller utgöra något vägande argument mot att programmet upptages i en lagtext. Kanske kan man säga, att det skulle bli tal om en karaktärförändring av lagen mot vad man tidigare varit van vid. Men ser man lagen som en meddelelseform så förefaller en sådan karaktärförändring av den befogad i och med att den statliga verksamheten själv förändrat karaktär och övergått från att vara en mer passiv direktiv källa till att aktivtingripa på olika områden.
    Nästa fråga blir då om det egentligen blir någon skillnad mellan det fall att principer och regler som skall genomföras fastlägges i lagens form och det fall att man uttalar sig om dem t. ex. i riksdagstryck. Har det m. a. o. någon betydelse vilketdera man gör?
    Om det spörsmålet kan man nog anföra åtskilligt. Jag skall här bara peka på ett par saker. Först och främst skulle jag vilja åberopa en företeelse varom man får lära i den moderna semantiska vetenskapen, således läran om ordens betydelse eller om orden som kommunikationsmedel. En föreläsare måste alltid räkna med att en viss del av vad han säger — vad han sänder ut — inte alls eller endast i förvanskad form når fram till och uppfattas av mot-

tagaren, adressaten. Detta kan bero på många omständigheter, t. ex. att han uttrycker sig svår fattligt eller otympligt eller att han framför vad han har att säga på sådant sätt att han bringar åhöraren att insomna. För den här företeelsen, sålunda de störningar som kan uppstå på vägen från föreläsarens tankar till åhörarens uppfattande av dem, har man präglat beteckningen »semantiskt buller».
    Fråga är nu om inte risken för sådant semantiskt buller på vägen mellan lagstiftaren och den enskilde medborgaren blir avsevärt större om man s. a. s. lagstiftar genom förarbeten än om man avfattar rättsreglerna i lagens form.
    Först och främst kan man peka på att om de makthavande tvingar sig själva att frigöra de tilltänkta reglerna från resonemangen kring dem och att utkristallisera dem i lagtextens strikta form, det är högst sannolikt, att reglerna blir bättre genomtänkta, mer motsägelsefritt utformade. Lagtexten kan tänkas härutinnan spela samma roll för lagstiftaren som en utförlig dom gör för domaren: vid utarbetandet därav tvingas han att verkligen göra klart för sig vad det egentligen är han menar.
    Det är nog också bortsett härifrån uppenbart, att det måste vara en betydligt lättare uppgift för den enskilde att få kännedom om reglerna, då de återfinnas i lag än om man måste företa forskningsresor i riksdagstryckets djungel för att upptäcka dem.
    Åtskilliga av de institut varav vår rättsordning är uppbyggd utgår också från att handlingsregler för medborgarna är uttryckta i lag. Man kan peka på att endast vad som står i lag eller författning kommer att intas i Svensk författningssamling med allt vad detta innebär i publicitetshänseende.
    Det torde också vara skäl att erinra om läget ifråga om möjligheterna för den enskilde att komma till rätta med en oriktig rättstillämpning från myndigheternas sida. Det finns som bekant vissa möjligheter att, oaktat ett avgörande av domstol eller annan myndighet vunnit laga kraft, få rättelse i avgörandet genom resning; det är åtminstone tänkbart att dylik möjlighet skulle kunna stå till buds i vissa situationer vid exempelvis en lantbruksnämnds avgörande av förvärvstillstånd eller K. M:ts beslut om tillstånd till expropriation. För resning fordras emellertid att avgörandet står i uppenbar strid mot lag. Det är nog också tänkbart att ett uppenbart lagstridigt expropriationstillstånd även skulle kunna åsidosättas i den judiciella handläggningen av expropriationsmålet inför expropriationsdomstol och dess överinstanser. I alla dylika fall fordras emellertid som sagt, att avgörandet befinnes uppenbart stridande mot lag. En lagstiftnings-

teknik, där i själva lagen användes uttryck som är så allmänna att de säger allt och intet, medan den ifrågavarande regelns verkliga innehåll och avgränsningar endast framgår av förarbetena, en sådan lagstiftningsteknik betyder alltså att den enskilde i stor utsträckning betages dessa möjligheter att få rättelse till stånd.
    Om jag då får sammanfatta, så synes man kunna konstatera, både att det är möjligt att ge lagbestämmelser på de områden som här berörts och att det för den enskilde har en stor betydelse, att de makthavandes önskningar avfattas i lagens form, icke blott uttalas i förarbeten.
    Man kanske nu till sist vill invända följande. Åtminstone vissa av de områden jag hämtat exempel från är sådana där rättstillämpningen inte ankommer på domstol utan på K. M:t eller annan administrativ myndighet. Så med expropriationstillstånd, så med beslut om förvärvstillstånd enligt jordförvärvslagen. Kanske ligger det i sådana fall till så att det finns särskilda faktiska garantier för att de makthavandes önskningar skall bli utförda på det sätt som man tänkt sig och angivit under behandlingen i departement och riksdag? Kanske är det här inte så nödvändigt att man har en klar lagtext? Den enskilde behöver i sådana fall inte vara aktiv på samma sätt som då rättstillämpningen handhas av domstol. Myndigheterna bestämmer åt honom och allt ordnas utan hans medverkan till det bästa genom deras försorg.
    Mot sådana tankegångar kan dock ställas en annan uppfattning. Regler, som är av djupt ingripande betydelse för den enskilde, som skall normera och forma hans handlingsmöjligheter, bör, alldeles oavsett i vilken ordning tillämpningen av dem skall ske, ges i sådan form att den enskilde utan svårighet kan få klarhet om dem. Särskilt förefaller detta vara av vikt på detområde vi nu rört oss, fastighetsrätten. Där är det både för den enskildes personliga del och för hans möjligheter att kunna iakttaga vad det offentliga i många andra hänseenden kräver av honom ett vitalt intresse, att han kan planera sitt handlande och sin verksamhet.
    Så tycks då den här frågan om lämpligheten av den lagstiftningsteknik jag talat om mynna ut i frågan, om det på fastighetsrättens område är lämpligt, att den enskilde hålls utanför vad som skall ske med honom och hans egendom, eller om det är lämpligt,att man tager vara på det värde det kan ha, att den enskilde får klar, säker och effektiv kännedom om de regler han skall vara underkastad.