LITTERATUR
STIG JÄGERSKIÖLD. Svensk tjänstemannarätt. Del l. Uppsala 1956. Almqvist och Wiksell. 619 s. Kr. 32,00.
Såväl den statliga som den kommunala verksamheten i vårt land har under det sistförflutna halvseklet undergått genomgripande förändringar. Utvecklingen har därvid stadigt gått mot utvidgning av de offentliga funktionerna till att omfatta intressesfärer och arbetsuppgifter, som tidigare varit förbehållna den privata företagsamheten eller rent av överlämnats till den enskilde medborgaren att för egen del och efter gottfinnande syssla med. En direkt följd av denna utveckling har naturligen blivit, att den offentliga tjänstemannakåren, och då i synnerhet den statliga, företett en våldsam ansvällning, vilket i sin tur kommit att medföra, att tjänstemannaproblemen på den offentliga sektorn av arbetsmarknaden tillvällat sig allt större intresse och intagit en alltmera central plats i samhällslivet. Detta utvecklingsresultat har lett till att såväl domstolar som administrativa myndigheter och andra förvaltningsorgan ävensom personalorganisationer nödgats att i successivt ökad omfattning tränga in i tjänstemannafrågor på det offentliga området. En stötesten, som alltefter utvecklingens gång blivit vid handläggning av dylika frågor mer och mer besvärande, har varit, att vår tjänstemannarätt aldrig blivit i hela sin vidd systematiskt behandlad vare sig i lagstiftning eller i rättsvetenskaplig litteratur. Denna brist har naturligen åstadkommit, att tjänstemannarätten — som ju är ett såväl synnerligen vidsträckt som i och för sig svåröverskådligt ämne — alltmera kommit att förete bilden av en vildvuxen flora, i vilken den genomsnittlige handläggaren av tjänstemannafrågor ofta endast med tvekan eller under trycket av visst yttre tvång botaniserar. Begreppsbildningen i ämnet har blivit, milt uttryckt, förvirrad och förvirrande. Lagstiftningen uppvisar en besvärande brist på systematik: så hittar man, exempelvis, av ålder som konstitutionella betraktade element instoppade i avlöningsreglementen, regler om tillsättningsförfaranden återfinnas i verksinstruktioner, etc. etc. Aktuell litteratur får man söka i tidskrifter av olika slag, i rättsvetenskapliga avhandlingar, i offentliga utredningar och lagkommentarer, vilka alla ha det gemensamt, att icke i någon hela ämnet blivit tillnärmelsevis ens berört och att de endast undantagsvis behandla renodlat tjänstemannarättsliga problemställningar, än mindre offentliga tjänstemäns problem. Någon uttömmande översikt över de många och mångskiftande rättsfallen inom området har hittills icke funnits att tillgå.
Redan berörda otillfredsställande förhållanden giver all anledning att med största tillfredsställelse hälsa det första bidrag till angivna bristers avhjälpande, som av docenten STIG JÄGERSKIÖLD lämnas i och med nu anmälda arbete. Att bidraget som sådant måste betecknas som betydande bör göra tillfredsställelsen än större. Verket torde — såväl med hänsyn till det framlagda materialets rikedom som till den
väl genomtänkta systematiseringen av detsamma — vara väl ägnat såväl att tjäna som undervisningsunderlag som att begagnas som kunskapskälla vid praktisk rättstillämpning på tjänstemannarättens område. Av förf:ns företal till arbetet framgår, att denna första del kommer att följas av en andra, som skall omfatta en framställning rörande tjänstemans skyldigheter, ansvar, avlöningsförmåner, pensionsrätt och rättsmedel. Det är att hoppas, att denna andra del icke skall stå den första efter och att den icke skall låta vänta på sig alltför länge.
Verket inledes med ett kapitel, betitlat tjänsteförhållandet, i vilket förf. lämnar en redogörelse för de olika teorier, som lanserats angående det offentliga tjänsteförhållandets grund. Tre huvudteorier kunna här urskiljas. Enligt en bör den offentlige tjänstemannens anställning anses innebära ett avtal mellan den anställde och den anställande myndigheten, med andra ord betecknas som privaträttsligt grundad. Enligt en annan teori får anställningen betraktas som en förvaltningsakt, byggd på underkastelse från den anställdes sida, och skall förty bedömas efter offentligrättsliga regler. Enligt en tredje kunna ur anställningsförhållandet utskiljas olika moment, av vilka vissa äro byggda på privaträttsliga regler medan andra vila på offentligrättslig grund. — Efter att ha framlagt och kritiskt granskat ett omfattande material ur doktrin och rättstillämpning finner sig förf. böra konstatera, att varken beteckningen avtalsrättslig eller offentligrättslig är adekvat i fråga om tjänstemannaförhållandet och att detta förhållande ej heller kan rubriceras som »blandat» i den mening som här ovan redovisats; i stället ha rättsreglerna på detta område utformats med hänsyn till vissa — under olika skeden varierande — synpunkter, som bestämts av praktiska, sociala, ekonomiska, förvaltningsmässiga och arbetspsykologiska syften. Förf:s konstaterande torde otvivelaktigt avspegla sanningen och icke — som man vid första betraktandet av detsamma möjligen kan frestas att tro — en lättvindigt tillkommen lösning av en alltför svår uppgift. Såväl statsrätten som arbetsrätten (den senare åtminstone före arbetsdomstolens tillkomst) torde tillhöra de rättsområden, där frånvaron av en strikt juridisk begreppsbildning — med vilken brist naturnödvändigt synes följa motsvarande brist på stringens i rättstillämpningen — är mest påfallande. Det är under sådana förhållanden icke ägnat att förvåna, att tjänstemannarätten, vilken ju i vad avser den offentliga arbetsmarknadssektorn kan sägas utgöra en sammansmältning av nämnda båda rättsområden, såväl beträffande sina enskildheter som i än högre grad i sin helhet visar sig vara svår, ja till övervägande delen omöjlig att inordna under särskilda juridiska figurer, hämtade från den allmänna juridikens område. Svårigheterna att med viss bestämd rättsteori söka förena förefintliga domstolsavgöranden på tjänstemannarättens område illustreras för övrigt av flera av de av förf. i nu anmälda arbete gjorde rättsfallsanalyserna. Så har förf., exempelvis, vid sin granskning (s. 112) av rättsfallet KÅ nr 18/1946 — vari fråga var om ett kontrakt rörande militär överstatsanställning, i vilket intagits ett villkor, som för den anställde blivit mera förmånligt än vad det för anställningen utfärdade reglementet medgav — av det förhållandet, att en ledamot av domstolen vid utveckling av sin mening anfört, bl. a., att anställ-
ningen vore av offentligrättslig karaktär och att för densamma gällde därför utfärdade bestämmelser, dragit den slutsatsen, att domstolen fattat sitt avgörande uteslutande enligt offentligrättsliga regler, oaktat det av samme ledamots skrivsätt i övrigt synes framgå, att förutsättningsläran kan hava inverkat vid domstolens ståndpunktsstagande och att således jämväl rent privaträttsliga regler legat till grund vid målets avgörande. — Likaledes synes det vara väl djärvt, att som förf. (s. 93) tolka rättsfallet NJA 1946 s. 371 så, att »domstolarna tydligt avvisat en slutsats, som man velat draga av teorin om anställningsavtalet som en förvaltningsakt på underkastelse». Fråga var i målet om huruvida en statstjänsteman, som i anledning av ändrade pensionsregler anmält sig villig åtnjuta en lägre pensionsålder än den för honom ursprungligen bestämda, vore oåterkalleligt bunden av denna sin anmälan jämväl för tiden intill pensionsålderns inträde. Statstjänstemannen påstod, att han ägde rätt att återkalla sagda anmälan, och åberopade till stöd för påståendet två sakkunnigutlåtanden, enligt vilka dylik återkallelse borde kunna ske, enär anmälan finge anses utgöra en tjänstemannens underkastelse under en ensidig förvaltningsakt och icke en accept på ett anbud. Visserligen ogillades tjänstemannens i målet förda talan. Av domarna i målet torde emellertid omöjligen kunna utläsas, att tjänstemannens anmälan av domstolarna betraktats som en accept på ett anbud eller att över huvud taget vad i sakkunnigutlåtandena anförts angående utgångspunkterna för problemets bedömande tillagts betydelse vid målets avgörande. Redan av dessa omständigheter torde framgå, att icke någon av de angivna teorierna med säkerhet kan renodlad förenas med ifrågavarande måls utgång.
I bokens andra kapitel lämnar förf. en orientering angående tjänstebegreppet och de tjänstereglerande akterna. Kapitlet lämnar läsaren en klar bild av utvecklingen på de lönerättsfixerande akternas område. Redan ett studium av detta avsnitt giver vid handen, att denna utveckling för närvarande visar tydliga tendenser att gå därhän, att bestämmelser på ifrågavarande område, vilka tidigare ansetts höra hemma i grundlag, i ökad omfattning intagas i avlöningsreglementen, tjänsteförteckningar, löneplaner o. dyl. samt att grundlag förty skjuts åt sidan utan att bliva formellt upphävd. En sådan utveckling måste otvivelaktigt betecknas som betänklig icke endast ur tjänstemannasynpunkt.
Verkets tredje kapitel ägnar förf. huvudsakligen åt ett försök att närmare bestämma begreppet tjänsteman. Den brett upplagda men ändock synnerligen detaljerade framställningen här jävar på intet sätt den uppfattning, som varje svensk domstolsjurist snabbt torde i sin gärning komma till, nämligen att gränsbestämningen mellan tjänstemän, å ena, samt övriga arbets- och uppdragstagare, å andra sidan, hör till de mest vanskliga uppgifterna inom vårt rättsliv samt att jämväl avgränsningen olika tjänstemannabegrepp emellan på grund av begreppsbildningens onöjaktighet i många fall stöter på hart när oöverstigliga svårigheter. Främsta orsaken till denna otillfredsställande tingens ordning torde, som förf. framhåller, ligga däri, att vi sakna legaldefinition på såväl begreppet tjänsteman i och för sig som på det
förvaltningsrättsliga och det straffrättsliga tjänstemannabegreppet. (På senare tid torde vidare ett rent arbetsrättsligt tjänstemannabegrepp ha tagit form; ej heller detta har blivit föremål för närmare bestämning i lag.) Oklarheten på nu ifrågavarande område ökas onekligen vidare av att uttrycket tjänsteman ändock användes som avgränsningsinstrument inom vår lagstiftning och därtill i skiftande meningar ävensom av att det förvaltningsrättsliga tjänstemannabegreppet — oaktat detsamma icke är kongruent med det straffrättsliga tjänstemannabegreppet och framför allt har en helt annan bakgrund än det sistnämnda — ofta såväl i lagstiftning som i rättspraxis bestämmes med utgångspunkt från det straffrättsliga begreppet. Nu anmärkta förhållanden bidraga naturligtvis till att skapa osäkerhet i rättstillämpningen och man torde kunna ge förf. odelat rätt, när han säger, att begreppsbildningens onöjaktighet är en allvarlig skönhetsfläck i den juridiska bilden.1 Behovet av en tjänstemannalag är sannerligen påträngande.
I bokens fjärde kapitel, betitlat rätten till tjänsten, lämnas en ingående redogörelse för oavsättlighetens grunder och innebörd samt för de olika tillsättningsakterna, fullmakt, konstitutorial, förordnande och kontrakt, ävensom för vad med dessa olika akter kan sammanhänga. Detta kapitel torde kunna betecknas som en tyngdpunkt i nu föreliggande del av verket och ger, framför allt i sammanfattningen å s. 457—461, en mycket intressant och klar bild av den svenska tjänstemannarättens regelsystem. Naturligtvis kan framställningen i detta avsnitt — liksom även i övriga kapitel — giva anledning till gensagor och erinringar på olika punkter. I denna korta anmälan vill jag emellertid endast framhålla, att det synes vara mindre välbetänkt att — som förf. gör — avsluta en redogörelse för de olika tillsättningsakterna med en hänvisning till tidigare i verket gjorda utläggningar angående möjligheterna för tjänstemän att ingå kollektivavtal rörande sina anställningsförhållanden; läsaren kan genom en dylik hänvisning lätteligen bibringas den felaktiga föreställningen, att kollektivavtalet skulle kunna ifrågakomma som tillsättningsakt, medan det i realiteten förhåller sig så, att dylikt avtal aldrig kan ersätta det personliga arbetsavtalet och förty ej heller kan ge upphov till något enskilt anställningsförhållande.
Bokens sista avsnitt behandlar frågorna om anställning och befordran i offentlig tjänst. Förf. lämnar här en systematisk redogörelse, som på ett föredömligt sätt skapar reda i de heterogena och även eljest så svåröverskådliga momenten i de olika anställnings- och befordringsförfarandena. Framställningen inrymmer härjämte värdefulla utredningar angående begreppsbildningen på ifrågavarande område. Ämnet synes mig emellertid väl knapphändigt behandlat på en del punkter, vilket möjligen kan bero på att förf. ämnar återkomma till dessa punkter i den följande delen av verket. Så påstås exempelvis (s. 488 f) på tal om att reglerna angående ledigförklarande av tjänst i olika lägen kunna rubbas, att efter facklig konflikts biläggande avtal skulle kunna träffas (mellan företrädare för offentlig myndighet och
för personalorganisation) av innebörd, att tjänstemän, som lagt ned arbetet såsom ett led i konflikten, automatiskt skulle vinna återanställning och att beslut av Kungl. Maj:t skulle vara till fyllest för att sätta en sådan avtalsbestämmelse i kraft. Uttalandet torde avse sådana avtal, som angå tjänstemän, vilka icke äga att få sina anställningsförhållanden formellt reglerade genom kollektivavtal; för övriga grupper omfattas ju ifrågavarande ämne av den oinskränkta avtalsfriheten. Det må så vara, att bestämmelse av nyss angiven innebörd kan ha intagits i avtal angående ämbetsansvariga tjänstemäns anställningsförmåner och även kommit att lända till efterrättelse. Emellertid hade det varit på sin plats att i sammanhanget framhålla, att ett dylikt förfarande måste anses stå i strid mot gällande grundlagsbestämmelser, enligt vilka ju förtjänst och skicklighet nämnas som enda befordrings- och därmed också anställningsgrunder i offentlig tjänst, samt att det hittills betraktats som något för vårt statsskick främmande att grundlag skulle kunna förbigås eller sättas ur kraft genom avtal av privaträttslig natur eller genom ett Kungl. Maj :ts enkla beslut. Det hade också förtjänat framhållas, att nu belysta fråga tilldrog sig mycken uppmärksamhet vid remissbehandlingen av 1948 års förhandlingsrättskommittés betänkande (SOU 1951:54) och att de flesta remissinstanserna därvid förklarade sig anse, att en automatisk återanställning av tjänsteman, som lämnat tjänsten som led i arbetskonflikt, icke kunde ske med mindre dylikt förfarande uttryckligen legaliserades genom ändring i regeringsformen. Föreliggande fråga torde aldrig ha varit ställd på sin spets inför domstol. — Vidare kan här anmärkas, att förf. (s. 584) synes vilja rekommendera införandet av ett av TCO i yttrande över nyssnämnda betänkande föreslaget besvärsorgan, som skulle ha att handlägga befordringsfrågor rörande offentliga tjänstemän och vilket skulle bestå av en opartisk ordförande samt företrädare för anställningsmyndighet och vederbörande tjänstemän. Förf. nämner emellertid icke, att TCO:s förslag avgavs mot bakgrunden av att de offentliga tjänstemännen erhölle full frihet att sluta kollektivavtal rörande sina anställningsförhållanden samt att tjänstemännen under dylika förhållanden skulle genom besvärsorganet ha erhållit ett medinflytande i anställnings- och befordringsfrågor, som arbetstagarna på den privata arbetsmarknadssektorn länge stridit för men icke lyckats tillkämpa sig; inom nämnda sektor gäller ju alltjämt regeln att arbetsgivaren ensam avgör frågor om anställande och befordran.
Avslutningsvis kan sägas, att boken — oaktat att den från början till slut är späckad med fakta — är synnerligen lättläst. Även för ickefackmannen är boken mycket läsvärd, icke minst tack vare de intressanta historiska tillbakablickar som inleda dess flesta avsnitt. Den omständigheten, att korrekturfel synes vidlåda några få punkter i verkets digra rättsfallskatalog samt att förf. underlåtit att översätta citat på finska språket, innebär allenast obetydliga skönhetsfläckar i detta värdefulla bidrag till vår juridiska litteratur.
S. Jacobsson