Rättssäkerhet i förvaltningen — norskt betänkande
Den, som sysslar med offentlig rätt, kan icke undgå att observera det kanske i och för sig föga märkliga förhållandet att problemet om hur den enskilde skall beredas rättssäkerhet i ett samhälle, där det allmänna kräver alltmera hänsyn för sina intressen, oföränderligen tilldrager sig ett växande intresse i flertalet rättsstater. I Storbritannien utfärdades så sent som d. 1 aug. i år Tribunals and Inquiries Act, 1958, slutresultatet av ett omfattande och grundligt arbete, som inleddes inom den s. k. Frank committee. Denna avgav sitt uppmärksammade betänkande i juli 1957, och då nu flera av dess förslag genomförts, innebär detta otvivelaktigt en avsevärd förstärkning av rättsskyddet i England.
Här skall emellertid ett annat omfattande utredningsarbete beröras, nämligen det som pågått i Norge sedan 1951 och vars första fas avslutades d. 13 mars 1958, då den 15 man starka Komiteen til å utredespørsmålet om mer betryggende former for den offentlige forvaltning, den s. k. forvaltningskomiteen, avgav sitt betänkande. Kommittén harstått under ordförandeskap av nuvarande høyesterettsjustitiarius Terje Wold, tidigare justitieminister i Londonregeringen.
Kommitténs uppdrag var mycket vittsyftande. Det kan sägas i stort sett ha gällt hela frågan om rättssäkerheten i förvaltningen, såväl den statliga som den kommunala. Direktiven gå sålunda långt vidare än de, efter vilka kommitténs närmaste svenska motsvarighet besvärs sakkunniga arbeta och som begränsa denna kommittés verksamhet till lagstiftningen om förfarandet i förvaltningsangelägenheter. Att syssla med detta ämne har åvilat även forvaltningskomiteen, som dock i samband med behandlingen av detta upptagit också en rad andra centrala förvaltningsrättsliga spörsmål, såsom principen om allmänna handlingars offentlighet — hittills i stort sett okänd i Norge liksom i de flestaandra länder — jävsfrågor, administrativa överklagandemöjligheter etc. Härjämte har kommittén haft att taga sig an hela frågan om de allmänna domstolarna såsom garanter för laglighetens upprätthållande inomförvaltningen och att därvid pröva frågan om införande av särskildaförvaltningsdomstolar eller liknande organ utanför de allmänna domstolarna. Vidare kan nämnas, att kommittén haft att utreda frågan om införande av en ombudsman med uppgifter liknande vår justitieombudsmans.
Det är snarast ägnat att förvåna att ett så vittsyftande uppdrag kunnat slutföras på så relativt kort tid som 6 1/2 år, särskilt med tanke på den omsorg och grundlighet, som ägnats detta. Det 475 sidor tjocka betänkandet med tättryckt tvåspaltad text ger ett tydligt återsken avdet nästan lidelsefulla intresse som de båda huvudansvariga, kommitténs mångkunnige och dynamiske ordförande Wold och dess skicklige sekreterare byråsjefen i justitiedepartementet Audvar Os, nedlagt på
saken. Det avslöjar en ingående kännedom om grundläggande förvaltningsrättsliga problem, som är mycket ovanlig utanför universitetsprofessorernas slutna krets.
Det finns skäl hoppas, att betänkandets förslag, som på det hela taget fått ett välvilligt mottagande av allmänhet och press, komma att i sina huvudrag genomföras. Det må därför vara på sin plats att redan nu för en svensk läsekrets presentera utredningen i huvuddrag. Att så sker är desto mer befogat som flertalet av de problem, som behandlas i betänkandet, äro aktuella även i vårt land, antingen så att de äroföremål för utredning eller på så sätt att de borde vara det.
I fråga om förvaltningsförfarandet lägger kommittén fram ett lagförslag, utkast till Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker. Lagförslaget, som innehåller 10 kapitel och sammanlagt 47 paragrafer, torde vara betydligt mera kortfattat än det förslag till lag om förvaltningsförfarandet vilket förberedes av besvärssakkunniga för vårt lands del. De fyra första kapitlen behandla vissa allmänna spörsmål avseende förvaltningen i dess helhet; därpå följa fyra kapitel som gälla förfarandeti individuella ärenden och sedan ett kapitel om förfarandet vid antagandet av administrativa normativa föreskrifter, s. k. administrativelovforskrifter. Förslaget avslutas med ett kapitel med särskilda bestämmelser.
I det inledande kapitlet regleras frågan om lagstiftningens giltighetsområde, vari det förutsättes att lagen skall vinna tillämpning på allt förfarande som faller utom rättegångsförfarandet. Genom att ordet vedtak (beslut) givits en tämligen klar definition har dock lagstiftningens reella begränsning till frågor, som gälla myndighetsutövning framhållits. De föreslagna jävsreglerna överensstämma innehållsmässigt ganska nära med vad man skulle säga i praxis gäller här i landet, om ock avvikelser kunna iakttagas.
Särskilt intresse tilldraga sig självfallet för en svensk läsare förslagets regler om offentlighetsprincipen. Mig veterligen är det förstagången en officiell lagtext föreligger, där man försökt applicera den i Sverige/Finland gällande grundsatsen på ett annat rättssystem. I fem paragrafer sammanfattas här de regler, som hos oss fylla ett helt kapitel i TF och dessutom den omfattande sekretesslagen! Huvudregelnangives i kapitlets första paragraf: Forvaltningens saksdokumenter eroffentlige. Samma huvudgrupper av handlingar, som vi känna igen från 2 kap. TF, återfinnas även här, d. v. s. dokument som inkommit till myndighet och dokument som där upprättats. Genom enkla regler, i sak nära överensstämmande med de svenska, lösas sådana frågor, som vid vilken tidpunkt handling blir allmän. Beträffande undantagen från offentlighet, med vilka vi göra oss sådan möda i sekretesslagen, nöjer man sig med att i fyra moment uppräkna de lägen, då dokumenten icke äro offentliga. Man tänker sig att rättspraxis kommer att ge närmare anvisningar om hur dessa undantag skola gestalta sig i verkliga livet. Förvaltningsorganen förutsättas skola kunna meddela interna föreskrifter om vilka handlingar som skola vara offentliga och vilka som skola vara hemliga. Men sådana regler bliva självfallet icke bindande för domstolarna, som i sista hand få att pröva frågan om en vägran attutlämna en handling är lagligen grundad.
Det bör nämnas att tre av kommitténs 15 ledamöter — alla tre tillhörande centraladministrationen — ha reserverat sig mot förslaget om införande av offentlighetsprincipen. Detta är för övrigt den enda punkt på vilken skiljaktiga meningar redovisas i detta stora utredningsarbete på områden, som hos oss äro så kontroversiella.
Vidare regleras i lagförslagets allmänna avsnitt rätten att bruka ombud och biträde, vilken föreslås lagfäst. Därjämte ålägges myndigheterna en allmän vägledningsplikt. Denna går i Norge något längre än i Sverige, där servicecirkuläret d. 18 okt. 1946 ger de närmare föreskrifterna i detta avseende. Då i Norge motsvarighet till vårt kommissionärsväsende saknas, ha myndigheterna där traditionsenligt ansetts i större utsträckning än i vårt land böra tillhandagå allmänheten med råd, upplysningar och även rättshjälp.
Vad härefter angår den del av lagen, som gäller själva förfarandet i enskilda ärenden, kodifieras där de grundläggande reglerna för ett skriftligt förvaltningsförfarande, vilka äro rätt likartade i alla länder. Ganska utförligt uppehåller sig lagförslaget med all rätt vid det centrala spörsmålet om motivering av beslut. Motivering kan enligt förslaget lämnas antingen i samband med själva beslutet eller också efterdet beslutet meddelats på begäran av part. Motivering skall ges samtidigt med beslutet i vissa angivna fall, nämligen i klagesaker (besvärsmål) och i mål, avseende tvist mellan flera parter, s. k. intressekonflikter, och i mål, då någon fråntages rättighet eller meddelas ett förbud eller ett åläggande.
Av särskilt intresse är att kommittén för individuella beslut föreslår införande av en allmän besvärsrätt, dock endast i en instans. Det beslut, som ges i anledning över anförda besvär — klage —, får nämligen ej överklagas. Klagorätt finns dock icke beträffande kommunala beslut. I första hand är det beslutsmyndigheten själv som prövar klagomålet. Den kan upphäva eller ändra sitt eget överklagade beslut. Om den ej gör så, skall emellertid målet överlämnas till klagoinstansen, d. v. s. tillnärmast överordnade myndighet. Kommunikationsprincipen föreslås lagfäst med avseende å besvärsmålen.
Efter kontinentalt mönster ha reglerna om formerna för beslut om och utfärdande av administrative lovforskrifter samlats i ett särskilt kapitel. Här är av intresse framför allt att det föreslås uttryckligen fastslaget en rätt för intresserade organisationer att yttra sig innan beslut av detta slag meddelas. Vissa formföreskrifter om lovforskrifternes avfattning uppställas också i lagförslaget, likaså bestämmelser omderas kungörande. Av vikt är att beslut om lovforskrifter föreslås skola kunna överklagas på i huvudsak samma sätt som beslut avseende enskilda ärenden. Denna möjlighet består dock endast under en relativt kort klagofrist (tre veckor från kungörandet).
Den föreslagna ombudsmannainstitutionen har utformats under inflytande av både svenska och danska erfarenheter. I fråga om ämbetets allmänna ställning avviker det nya organet radikalt från detsvenska JO-ämbetet. Innehavaren av detta senare är ju i princip en åklagare, medan den norske ombudsmannen icke tänkes få andra befogenheter än att uttala sin mening om de saker och förhållanden, som höra under hans ämbetsområde. Liksom sina kollegor i övriga länder
skall han dock kunna rikta vederbörande departements uppmärksamhetpå brister i gällande lagstiftning.
Hans ämbetsområde omfattar hela den statliga förvaltningen, men ej den kommunala annat än i vissa undantagsfall. Vad angår statsråden föreslås beslut träffade i statsråd under monarkens ordförandeskap vara undantagna från ombudsmannens granskning men däremot icke statsrådens verksamhet som departementschefer, vilken i Norge har en helt annan och större omfattning än i Sverige. Domstolarna äro vidare undantagna, likaså de saker som lyda under Forsvarets ombudsmannsnemnd. Ombudsmannen kan upptaga en sak antingen i anledning av anförd klagan eller av eget initiativ. Klagomål skall ingivasinom ett år från det den klandrade tjänstehandlingen ägde rum ellerdet förhållandet klagan avser upphörde.
Ombudsmannen skall väljas av stortinget för en tid av fyra år och skall uppfylla de fordringar, som ställas på en høyesterettsdommer. Han skall avge en årlig berättelse till stortinget.
Betänkandet innehåller uttalanden även på en rad andra punkter som äro av betydelse för rättssäkerheten i förvaltningen. Sålunda föreslås vissa förbättringar i det lagtekniska förfarandet i form av en granskning motsvarande den vårt lagråd gör. Tjänstemännens ställning i förvaltningen, ökad användning av lekmän i olika sammanhang och delegation av beslutanderätt äro andra frågor som behandlas. Slutligen sysselsätter sig betänkandet med frågor om förvaltningskontrollen, både den rättsliga genom domstolarna och den parlamentariska utövad av Stortinget.
Med hänsyn till svenska förhållanden torde vad som säges om domstolskontrollen vara av särskilt intresse. Följande ord må citeras:
I en rettsstat må forvaltningsorganene være bundet av de normer som lovgivningen fastsetter. Men det følger da at forvaltningsorganene ikke selvi siste instans kan avgjøre om de overholder loven eller ei. Forvaltningenskal ikke være sin egen dommer. Kontrollen med at forvaltningsmyndighetene handler i samsvar med de rettsnormer som gjelder, må tilligge organsom er selvstendige og uavhengige i forhold til forvaltningen. Vi står heroverfor et alminnelig grunnleggende prinsipp, som uavhengig av forfatningsformen har slått igjennom i de fleste rettssamfunn.
(Utom i Sverige är man frestad tillägga!).
Kommittén håller fast vid den norska ordningen, enligt vilken de allmänna domstolarna äga att på talan av käranden pröva rättsenligheten av förvaltningens avgörande. Något undantag för regeringensbeslut kommer självfallet därvidlag icke i fråga. I denna grundprincipföreslås icke någon ändring. Däremot innehåller det förutnämnda lagutkastet den nyheten, att en förutsättning för att domstolsprövningen skall kunna anlitas skall vara att den nyinförda administrativa klagomöjligheten utnyttjats.
Kommittén ansluter sig vidare till tanken att inrätta förvaltningsdomstolsliknande organ, s. k. ankenemnder, i viss omfattning. På sådana nämnder skola enligt kommittén ställas bestämda krav, bl. a. följande:
1. De skola vara självständiga organ och icke underkastade direktiv från förvaltningen; 2. Juridisk sakkunskap skall finnas i nämnden och medlemmarna skola vara oavsättliga under den tid för vilken de för-
ordnats; 3. Förfarandet skall vara kontradiktoriskt och utformas i överensstämmelse med gängse processuella huvudprinciper. — Sådana nämnder skola få upprättas på särskilda specialområden, där de bedömas mera ägnade än de allmänna domstolerna att utöva den domstolsmässiga kontrollen i det stora flertalet fall. De ersätta emellertid endast de båda lägre instanserna inom det allmänna domstolsväsendet. I sista instans skall nämligen talan från dessa nämnder kunna föras direkt till Høyesterett, vilken sålunda behåller sin ställning som övervakare av rättsenheten i landet även på hela det administrativa området.
Ur nordisk synpunkt har man anledning glädja sig åt det fortgående utbytet av erfarenheter de nordiska länderna emellan efter krigsslutet, som synes småningom komma att leda till att de nordiska ländernas offentligrättsliga rättsordningar närma sig till varandra på väsentliga punkter. Ombudsmannainstitutionens segertåg är välkänt. Principen om offentliga handlingar är i färd att få giltighet över hela Norden. Vad gäller själva förvaltningssystemet se vi nu hurusom man i Norge är beredd att acceptera besvärsinstitutet som generellt administrativt rättsämedel, samtidigt som man håller fast vid att domstolarna i sista handskola utgöra garanti för att lag och rätt iakttages i all offentlig myndighetsutövning. Tiden måste snart vara kommen för Sverige att lämna sitt bidrag till denna fortgående utjämning. Politisk prestige i förening med byråkratisk konservatism synes dock ännu en tid komma att hindra, att vi i Sverige acceptera den i så gott som alla rättssamfund — även åtskilliga sådana som vi bruka beteckna som mindre utvecklade — godtagna grundsatsen om domstolskontroll över förvaltningen. I längden kan dock en naturlig anpassning av våra samhällsinstitutioner efter en ny tids krav icke avvärjas.
Exemplet från Norge verkar inspirerande. Det visar hur några personer med allmän vidsyn kunnat få så gott som enighet kring förslag, som utan att innebära några revolutionära förändringar dock utgörafrukten av en fördomsfri omprövning av nedärvda institutioner ochsom väl genomförda måste bidraga till en effektiv förstärkning av rättssäkerheten i vårt västra broderland.
Gustaf Petrén