OFFENTLIG OCH PRIVAT SKADESTÅNDSRÄTT
NÅGRA REFLEXIONER MED ANLEDNING AV FÖRSLAGET TILL LAG OM SKADESTÅND I OFFENTLIG VERKSAMHET
AV PROFESSOR JAN HELLNER
I december 1958 avgav »Kommittén angående det allmännas skadeståndsansvar» sitt betänkande »Skadestånd i offentligverksamhet» (SOU 1958: 43). Då kommittén började sitt arbete, framträdde detta som ett led i den stora reform av skadeståndsrätten som planlagts genom STRAHLS skadeståndsutredning 1950. Programmet är emellertid nu inskränkt, och avsikten är närmast att reformera vissa särskilda delar av den allmänna skadeståndsrätten, nämligen det s. k. principalansvaret, anställdas ansvar samt barns och föräldrars ansvar.1 Det är därför något osäkert, hur man bör bedöma det föreliggande förslaget ur mera allmänt skadeståndsrättslig synpunkt, dvs. om man bör se det som ett förslag till speciallagstiftning eller som ett försök att på ett begränsat område pröva principer, vilka senare skall genomföras över hela skadeståndsrätten. Oavsett denna osäkerhet påkallar förslaget uppenbarligen stor uppmärksamhet ur allmänt skadeståndsrättslig synpunkt. Detta motiverar den följande diskussionen, som likväl blott skall sysselsätta sig med en huvudfråga, nämligen hur gränsen drages mellan offentliga och privata principer och hur dessa principer förhåller sig till varandra.2 Huvudvikten ligger då på de skador som har störst betydelse för den allmänna skadeståndsrätten, nämligen sak- och personskadorna. Givetvis måste man därvid se förslaget mot bakgrunden av nu gällande rätt.
Förslaget gör, såsom kommer att framgå i fortsättningen, en bestämd skillnad mellan de offentliga subjektens ansvar för skador som drabbar utomstående, deras ansvar för skador som drabbar anställda m. fl. samt anställdas m. fl. skadeståndsansvar för skador som de vållar i tjänsten. Det är därför lämpligt att även här begagna denna indelning.
1. Stats och kommuns ansvar för skador som drabbar utomstående. Enligt gällande rätt tillämpas på stats och kommuns ansvar för skador som drabbar utomstående i stort sett samma principer som gäller för privata subjekts ansvar där överhuvud en jämförelse är möjlig.3 De särpräglade reglerna om offentligt skadeståndsansvar återfinnes där förhållandena helt avviker från dem som förekommer i privat verksamhet. Sålunda tillämpas som huvudregel privata regler ej endast då stat och kommun driver verksamhet som i allt väsentligt liknar den som är vanlig i privata förhållanden, såsom då staten bygger hus eller driver jordbruk, utan även då verksamheten har något mera av offentlig karaktär, såsom då stat eller kommun driver sjukhus eller sköter väghållning och gatuhållning, och t. o. m. vid ganska typiskt offentlig verksamhet, såsom då skador uppstår genom vårdslöshet vid militärövningar.4
I vissa fall leder privaträttsliga regler till resultat som exklusivt tillämpas på staten. Sålunda ansvarar vid särskilt farliga och omfattande militärövningar staten oberoende av culpa, men detta beror säkerligen ej på den offentliga verksamhetens karaktär som sådan utan på överväganden vilka lika väl kunde tilllämpas på privat verksamhet.5 Tullverkets ansvar för skador å gods, som omhändertagits för tullbehandling, torde i vissa avseenden skilja sig från depositaries ansvar för skador som drabbar det deponerade godset, men det kan dock vara tveksamt om skillnaden bör förklaras med att omhändertagandet sker i offentlig verksamhet eller med att det sker för ett begränsat syfte, som skulle ha kunnat beaktas även vid privata förhållanden.6 I viss
utsträckning kan måhända den offentliga verksamheten medföra särskilda konsekvenser enligt principer om skadeståndsskyldighetens bortfall på grund av bristande »rättsstridighet», bristande adekvans mellan vårdslös handling och följdskada el. dyl.7
En viktig princip för stats och kommuns ansvar enligt gällande rätt är att dessa subjekt ej ansvarar för tjänstemännens felaktiga åtgärder i förvaltningen8 Därför måste man också bestämma, hur långt denna princip sträcker sig. Några författare har uttalat den meningen, att principen skulle avse alla skador som uppstår genom myndighetsutövning.9 Med ett ofta begagnat uttryck skulle härmed åsyftas »handlingar, som innebära utövning av ämbetsmyndighet eller som innefatta verkställighetsåt-
gärder i anslutning till ett myndighetsbeslut».10 Mera upplysande än ett sådant allmänt uttryck är dock att se vad de rättsfall rör, som vederbörande författare anser utgöra belägg förprincipen om ansvarsfrihet vid myndighetsutövning eller undantag från denna princip. Man finner då att i sammanhanget även nämnes sak- och personskador som uppstått genom bristande aktsamhet vid tryggande av annans säkerhet. Sålunda nämnes som exempel på huvudregeln, dvs. på att stat och kommun är fria från ansvar vid myndighetsutövning, ej endast vårdslöshet av överförmyndare och felaktighet i taxeringsbevis, utan även vårdslöshet av lots vid utförande av lotsning.11 Som undantag från principen om ansvarsfrihet vid myndighetsutövning nämnes bl. a., att staten ansetts ansvara för att lotsverketspersonal satt ut sjömärke felaktigt och att staten förpliktats ersätta skada som uppstått genom oaktsamhet vid tvångsvis företagen desinfektion av kreatur.12
Fåtalet belägg för att stat och kommun är fria från ansvar för dessa sak- och personskador, liksom undantagen från regeln, visar att gränsdragningen har svagt stöd i rättspraxis. Det förefaller som om det bättre överensstämde med rättspraxis att i första hand skilja mellan typisk sak- och personskada å ena sidan samt allmän förmögenhetsskada och annan skada som uppstår genom felaktiga beslut eller felaktig verkställighet av beslut å andra sidan. Vid den förra typen av skador ansvarar stat och kommun efter i stort sett samma regler som gäller för privata subjekt, medan principen om ansvarsfrihet för stat och kommun vid offentlig verksamhet gäller skador tillhörande den senare gruppen. Med typisk sak- och personskada är då ej att förstå förlust t. ex.
genom att egendom tages i beslag och förstöres eller genom att en person felaktigt berövas friheten såsom alkoholist, eftersom dessa förluster uppstår genom beslut.13 Till samma grupp som beslutskadorna hör även skador genom sådana fel i förvaltningsverksamhet som ej tar sig uttryck i beslut (eller verkställighet av beslut), t. ex. brister i förmyndartillsynen och felaktigheter i taxeringsbevis.14
En sådan gränsdragning har även stöd däri, att den ganska väl ansluter sig till den eljest i svensk skadeståndsrätt betydelsefulla skillnaden mellan sak- och personskada samt allmän förmögenhetsskada.
Man skulle enligt denna mening i första hand skilja mellan exempelvis skada som uppstår genom att en lärare vid en gymnastiklektion vållar att en elev skadar sig, och förlust genom att en lärare sätter ett felaktigt betyg; mellan skada genom att en värnpliktig råkar ut för olycksfall vid en militärövning, och förlust genom att en värnpliktig felaktigt blir inkallad till en repetitionsövning; mellan förlust genom att egendom under tullens förvar skadas av väder och vind, och förlust genom avsaknad av egendom därför att tullen gör ett felaktigt beslag; och mellanskada genom att en alkoholist blir misshandlad av den som skall förpassa honom till alkoholistanstalten, och förlust genom att en person blir oriktigt omhändertagen för alkoholism. Det är sålunda det sätt, på vilket skadan uppstått, ej arten av den verksamhet där den uppstått, som i första hand är utslagsgivande. Även om man skulle draga gränsen på detta sätt, uppstår givetvis tveksamma fall. Vad beträffar ansvaret för lots, som särskilt åberopats i diskussionen, kan det förklaras som ett av särskilda omständigheter föranlett undantag, även om man skulle draga principgränsen på det sätt som nu antytts.15
Går man sedan till förslaget, finner man till en början att gränsen emellan offentligt och privat skadeståndsansvar där har en helt annan betydelse än enligt nu gällande rätt. Tillämpning av reglerna i förslagets huvuddel (i fortsättningen här kallade de »offentliga» reglerna, i motsats till de regler som gäller privat verksamhet, vilka kallas »privata») medför ej frihet från ansvar utan ett särpräglat ansvar, som karakteriseras främst aven särskild culpabedömning och utvidgat principalansvar (4 §) samt möjlighet till begränsningar av ersättningarna (13 —15 §§).
Frågar man så, inom vilket område de offentliga reglerna skall tillämpas, framgår det klart, att kommittén har övergivit den gränsdragning som man finner i den gällande rätten (oavsett vilken mening man må ha om detaljerna i denna). Men vilka omständigheter som enligt förslaget skall influera kan man endast utläsa genom en sammanställning av ett antal spridda stadganden och uttalanden i motiven.
Tillämpningsområdet för de offentliga reglerna bestämmes i första hand av det subjekt som ett eventuellt ansvar skall åvila, alltså av de organisatoriska förhållandena. Den föreslagna lagen avser stat och kommun samt vissa särskilt uppräknade juridiska personer, såsom högskolor, skogsvårdsstyrelser, hushållningssällskap och sjömanshus (1—3 §§). Härigenom uteslutes från lagens tillämpning all verksamhet som bedrives av t. ex. aktiebolag eller stiftelser, även om verksamheten i övrigt skulle ha sådan karaktär att den kunde falla under lagen. Detta blir fallet t. ex. med privat drivna skolor, sjukhus och flygplatser, för att anknyta till några i betänkandet ofta förekommande exempel. Även av stat och kommun helägda bolag är undantagna.16 Huruvida lagen skall bli tillämplig på verksamhet som bedrives av fysiska personer, beror av om dessa anses ingå i organisationen hos »det allmänna» (motivens sammanfattande beteckning för de subjekt som ansvarar enligt lagen) på sådant sätt att det allmänna ansvarar för dem.17 På denna punkt innehåller motiven en utförlig exemplifiering, varav framgår t. ex. att en dispaschör
anses ingå i det allmännas organisation men ej rättens ombudsman i konkurs.18
Denna av subjektets typ dragna gräns är gemensam för allt skadeståndsansvar som faller under lagen och gäller alltså även ansvaret mot anställda samt anställdas ansvar.
Beträffande de subjekt, som överhuvud kan ansvara enligt förslagets regler, har verksamhetens art en avgörande betydelse. Detta framgår av det grundläggande stadgandet om tillämpningen av privata regler, vilket återfinnes i 20 § 1 st. av förslaget: »I den mån verksamhet som ovan nämnts till sin art är att jämställa med enskild verksamhet. . . , skall i fråga om skadeståndsansvaret allmän lag gälla.» Hur gränsen skall dragas anges i motiven helt allmänt sålunda, att »jämförelse skall, med hänsyn till alla föreliggande omständigheter, ske mellan den offentliga verksamhet varom fråga är och enskild verksamhet, för bedömande om sådan likhet föreligger att det kan vara motiverat att tillämpa allmän skadeståndsrätt».19 Detta är i och för sig föga upplysande, och man är därför hänvisad till vad som kan utläsas ur speciella lagstadganden och ur motivens mera konkreta uttalanden.
Tydligt är att de offentliga reglerna skall tillämpas på flera områden där nu privata regler gäller. Man kan direkt och indirekt av den föreslagna lagtexten utläsa, att skador vid militärövningar (11, 18 §§) och vid polisens verksamhet (10 §) samt vid tullverkets omhändertagande av egendom (12 §) faller under den föreslagna lagen. Lotsars verksamhet faller formellt underlagen, vilket visar sig däri, att enligt 7 § skadeståndsansvar icke skall inträda på grund av fel eller försummelse av lots med avseende å lotsning. Av motiven framgår vidare bl. a., att skador som uppkommer vid stats och kommuns drivande av sjukhus liksom vid statliga och kommunala skolor anses böra hänföras under den föreslagna lagen.20 Bland omständigheter som mera generellt namnes som ledande till att privata regler skall tillämpas, nämner motiven att verksamheten bedrives på ett affärsmässigt sätt.21 Man bör bl. a. även beakta, om gottgörelse utgår för det
allmännas prestationer. Att viss verksamhet enbart drives i offentlig regi anses ej tillräckligt för att utesluta tillämpning av de privata reglerna.22
Verksamhet varigenom offentlig tvångsmakt utövas mot medborgarna torde regelbundet falla under de föreslagna reglerna.23Exemplet med statens och kommunernas sjukhus visar emellertid klart, att den föreslagna lagen ej är inskränkt till »myndighetsutövning» i någon rimlig betydelse av detta ord. En omständighet som stundom kan medföra, att en verksamhet betraktas som offentlig, är att den har till uppgift att fylla en samhällets skyldighet mot sina medborgare. Väghållning nämnes sålunda som en skyldighet av offentligrättslig natur, ehuru själva utförandet av arbetet anses skola ha fallit under privata regler, om ej enspecialregel hade givits i 20 § 2 st.24 Belysande är att tullverketsansvar anses böra falla under lagen, trots att det uttryckligen föreslås, att beträffande förutsättningarna för inträde av rätt till ersättning, om egendomen skadas eller förkommer, vad som gäller angående enskilt förvar skall tillämpas, varigenom sålunda på denna punkt förslaget snarast lägger ansvaret närmare den privatarätten än nu är fallet.25
En uppdelning kan även ske så att vissa delar av en verksamhet faller under offentliga, andra under privata regler. Detta markeras i lagtexten genom orden »i den mån». Som exempel påverksamhet, för vilken kommittén i motiven förordar en sådan uppdelning, må nämnas hamnverksamhet och statlig (men ej kommunal) flygplatsverksamhet.26
I jämförelse med de nu nämnda kriterierna har arbetsuppgiftens art en mera underordnad roll. Enligt 20 § 2 st. skall allmänna regler gälla även i den mån verksamhet som nämnes i lagen »innefattar arbetsuppgift som väsentligen är att jämställa med vad som förekommer inom enskild verksamhet». Den föreslagna lagtexten nämner uttryckligen såsom exempel »byggnadsföretag, verkstadsrörelse eller annat dylikt», och motiven har exemplen cykelbuds vållande i trafiken samt portvaktssysslor i offentliga byggnader.27 Tydligen måste man här lägga en viss vikt vid or-
det »väsentligen», eftersom gränsen skulle bli alldeles flytande, om man beträffande varje särskilt moment i verksamheten skulle ta hänsyn till om just detta moment har sin motsvarighet i enskild verksamhet.28 Om en elev i en skola skadas vid en gymnastiklektion eller vid laboratoriearbete kan detta ha sin motsvarighet vid frivillig gymnastik resp. privat laboratoriearbete; handlingar varigenom personalen på ett offentligt sjukhus vållar patient skada kan också företas av privatpraktiserande läkare, skador som uppstår vid militärövningar kan ha sin motsvarighet vid privata sprängningsarbeten, osv. Syftet med den föreslagna bestämmelsen är uppenbarligen ej att i alla dessa fall tillämpa privata regler.
Det kan emellertid, enligt vad motiven ger vid handen, även i verksamhet som eljest är att anse såsom enskild förekomma särskilda moment, på vilka offentliga regler skall tillämpas, och som sådana nämnes främst maktutövning.29
Det sätt på vilket skadan uppstått kan ej alltid skiljas från arbetsuppgiften, och det nämnes ej i den föreslagna lagtexten som någon omständighet vilken kan medföra, att privata regler blir tillämpliga. I några fall kan dock, enligt vad motiven utvisar, detta få betydelse enligt förslaget, nämligen vid skador som faller under speciallagstiftning om järnvägar, bilar, fartyg, flygplan, elektriska anläggningar osv.30 Förslaget synes icke avse att göra någon förändring i bedömningen av skador som faller under dessa lagar, vilket innebär, att privata regler fortfarande skall tillämpas, och detta synes gälla även för frågor och ämnen som ej är reglerade eller ej har någon motsvarighet i speciallagarna, t. ex. culpabedömning och ersättningsbegränsning.31 Granskar man ett ögonblick denna princip, kan man finna den rätt självklar i fråga om järnvägar och elektriska anläggningar men mindre klar beträffande motorfordon, fartyg och flygplan.32 Statens bilar, fartyg och flygplan användes i stor ut-
sträckning för ändamål och verksamhet som är utpräglat offentliga (åtminstone i den bemärkelse i vilken förslaget använder detta begrepp), och de omständigheter under vilka skadorna uppstår skiljer sig ofta från dem som förekommer i privata förhållanden. Statens stridsflygplan manövrerar t. ex. på annat sätt än privata flygplan, och statens krigsfartyg går i leder som ej begagnas av privata fartyg och uppträder även i övrigt på andra sätt än dessa. Men i svensk rätt tillämpas som bekant de privata reglerna. Om stridsflygplan vid sina övningar skrämmer silverrävshonor som kastar sina valpar eller biter ihjäl dem, blir staten ansvarig enligt luftfartsskadelagen.33 Vid skador från krigsfartyg tillämpar man sjölagens regel om redares ansvar för vållande av befälhavare, besättning m. fl. och kombinerar den meden culpabedömning, som blir åtminstone i stort sett densamma som för civila fartyg.34 Bilansvarighetslagen har på liknande sätt ansetts tillämplig ej endast på statens bilar och motorcyklar utan även på stridsvagnar, ehuru dessa uppenbarligen i väsentliga avseenden skiljer sig från privata motorfordon.35 Tendensen tycks sålunda vara att ej ens då det är tveksamt, om dessa lagar skall tillämpas, utnyttja detta förhållande för att ge någon särställning åt de offentliga subjekten och den offentliga verksamheten. Förslaget synes ej avse att medföra någon ändring häri.36
Utöver den allmänna principen i 20 § 1 st. innehåller förslaget även en specialregel i 20 § 2 st. Vid »brist i underhåll eller tillsyn av allmän väg, gata eller annan allmän plats» förutsättes i allmänhet privata regler skola gälla, men staten eller kommunen skall ansvara även där fel eller försummelse »ej ligger överordnad, förman eller någon därmed jämställd till last». Här har en särskildprincip ur förslaget, nämligen att det offentliga subjektet ansvarar för samtliga anställdas vållande, applicerats på en speciell situation, utan att i övrigt förslagets bestämmelser, t. ex. beträffande culpabedömning och ersättningsbegränsning, avsetts bli tillämpliga.37
Av denna översikt framgår, att gränsen mellan offentliga och privata regler blivit ganska komplicerad i förslaget. Bakom de allmänna formuleringarna döljer sig en kombination av olikartade kriterier. Förslaget förutsätter en skönsmässig avvägning på punkter, där klarhet vore av värde, för att ej säga av nöden, men det ger blott vaga antydningar om riktlinjerna för dettas kön. Ur rättsteknisk synpunkt kan en sådan lösning ej anses lycklig. Man söker också förgäves i förslaget efter någon motivering för att det brutit mot den gränsdragning som hittills tilllämpats och infört en helt ny. Det är ej nog att, såsom kommittén har gjort, konstatera att det finnes skillnader mellan typiskt offentlig och privat verksamhet,38 utan man måste också klargöra, om denna skillnad bör ha någon betydelse för skadeståndsansvaret. Närmast får man det intrycket, att förslagets upphovsmän ansett den omständigheten, att en skada uppstått i typiskt offentlig verksamhet, i och för sig vara ett skäl för att ansvaret för skadan borde utformas efter i huvudsak samma principer som gäller förvaltningsverksamhet, där den offentliga karaktären framträder starkast. Men detta är så långt ifrån att vara självklart, att det tvärtom måste anses ytterst diskutabelt.
Vill man bedöma lämpligheten av en gränsdragning av det slag som här kommer i fråga, måste man rimligen taga hänsyn till dess praktiska konsekvenser. Vilka är då dessa?
Rättstekniskt innebär förslaget, att i stort sett enhetliga reg-
ler skall tillämpas oberoende av skadornas art och sättet för deras tillkomst. Särskilt gäller detta culpabedömningen. Skador vid militär verksamhet, skolverksamhet, sjukhusverksamhet osv. bedömes efter samma culpastandard (4 §), vare sig de är typiska sak- och personskador eller skador genom beslut. Skadestånd skall utgå under förutsättning, »att de krav som i förhållande till den skadelidande skäligen kunna ställas på verksamhetensutövning blivit åsidosatta». Man tar ingen hänsyn till att culpabedömningen väsentligen blir olika i de båda fallen. Vid de typiska sak- och personskadorna kommer culpabedömningen att röra sig om huruvida vederbörande har vidtagit tillräckliga åtgärder för att förhindra, att den fysiska händelseutvecklingen tar sådan riktning att någon råkar ut för skada. Vid skador genom beslut och annan typisk förvaltningsverksamhet blir frågan vanligen, om den som har fattat ett beslut i ett ärende eller verkställt ett sådant beslut har visat tillräcklig noggrannhet vid sin rättsliga bedömning och vid sin undersökning av de fakta som skall ligga till grund för beslutet eller åtgärden. I det förra fallet blir culpabedömningen väsentligen likartad med den som förekommer i privata förhållanden, i det senare fallet är det svårt att överhuvud finna en parallell i privata förhållanden, eftersom just fattandet av beslut i enlighet med fastlagda normer är karakteristiskt för förvaltningsverksamheten. Ett eventuellt skadeståndsansvar för stat och kommun har i förra fallet mycket litet att göra med den rättsliga kontrollen över förvaltningen, medan i senare fallet en rätt till skadestånd har nära sammanhang med den garanti för rättssäkerheten som består i möjligheten att överklaga beslut och med domstolskontrollen över förvaltningen.
Den culpabedömning som förslaget anvisar i 4 § synes ej avsedd att mycket avvika från den som eljest tillämpas, men att den dock kan vara förmånligare än denna för det offentliga subjektet (och därigenom också mindre förmånlig för den skadelidande) framgår därav, att det förutsättes att den enskilde tjänstemannen skall kunna bli personligen skadeståndsansvarig medan staten resp. kommunen går fri från ansvar.39 Den föreslagna normen för culpabedömningen har uppenbarligen tillkommit främst med tanke på skador genom förvaltningsbeslut o. d., och avsikten är att på detta område hålla statens och kommunernas ansvar inom rimliga gränser. Vid typiska sak- och personskador skulle den ofta ställa domstolarna inför valet att antingen i prak-
tiken bortse från den särskilda formuleringen och bibehålla ansvaret vid det hittills gällande, eller att lindra detta så att det blir mildare mot det allmänna än det hittills varit. I förra fallet är lagtexten missvisande, i senare fallet synes konsekvensen oberättigad. I varje fall synes formuleringen utesluta sådan culpabedömning som närmar ansvaret till det strikta, liksom exempelvis ansvar för bristfälliga anordningar utan culpabedömning. Härigenom kan det föreslagna stadgandet verka som en broms på utvecklingen i skadeståndsrätten.40
Medan införandet av offentliga principer beträffande culpabedömningen endast kan medföra en lindring i stats och kommuns ansvar, kan dessa principer medföra en skärpning av ansvaret i ett annat avseende, nämligen genom att enligt förslaget det offentliga subjektet skall ansvara för samtliga anställdas (sålunda ej blott överordnades) vållande.41 Det, är emellertid ovisst, i vilken utsträckning detta faktiskt medför en utvidgning av ansvaret för sak- och personskador, därför att, enligt vad kommittén säger, vid arbetares culpa i allmänhet privaträttsliga regler skall bli tillämpliga (varvid intet ansvar för arbetarens culpa normalt finnes), och i åtskilliga fall som beröres av förslaget, t. ex. vid sjukhusverksamhet, det redan enligt gällande rätt finnes ansvar för samtliga befattningshavares culpa.42 Vid värnpliktigas vållande medför emellertid förslaget en utvidgning av ansvaret på denna punkt, liksom vid skador som uppstår genom brister i underhåll av väg eller gata genom den särskilda bestämmelseni 20 § 2 st.43
Den kanske praktiskt viktigaste konsekvensen av att offentliga regler blir tillämpliga ligger i möjligheten att begränsa ersättningarna. Förslagets 13 och 14 §§ har här särskilt intresse, efter-
som de avser resp. person- och sakskador och därigenom väsentligen blir tillämpliga på sådana skador, för vilka redan tidigare stat och kommun har ansvarat enligt privata regler som är minst lika stränga beträffande ansvarsförutsättningarna som de föreslagna. Enligt 13 § 1 st. 2 p. må ersättning för minskad inkomst ej överstiga vad som med hänsyn till den skadades utbildning och arbetsförmåga samt omständigheterna i övrigt kan anses rimligt. Enligt 14 § må ersättning i anledning av skada å eller förlust av egendom, om beloppet väsentligt överstiger vad som i allmänhet bör tagas i beräkning inom verksamheten i fråga, nedsättas till vad som med hänsyn till omständigheterna finnes skäligt.
Förslagets olika specialregler medför endast undantagsvis någon ändring beträffande fall som ligger på gränsen mellan områdena för offentliga och privata regler. Det föreslagna strikta ansvaret för skada till följd av polisens ingripande (10 §) kan dock medföra en skärpning av det allmännas ansvar, liksom förslaget att utvidga ansvaret vid särskilt farliga militärövningar till att gälla även annan övning (11 §).
Överblickar man dessa konsekvenser av att offentliga regler blir tillämpliga på vad som nu bedömes enligt privata regler, är det svårt att finna att reformen innebär något framsteg ur rättsteknisk synpunkt. Detta framträder särskilt beträffande den föreslagna culpabedömningen. Ur saklig synpunkt har man främst att uppmärksamma, att förslaget för den viktiga gruppen av sak och personskador i övervägande mån innebär en lindring av stats och kommuns ansvar i jämförelse med vad som nu gäller Förslagets huvudsyfte är att öka det allmännas skadeståndsansvar genom att ålägga skadeståndsskyldighet vid felaktiga beslut o. dyl., men bl. a. genom strävandena efter enhetliga prineiper får det för sådana sak- och personskador, för vilka redan nu stat och kommun ansvarar, oftast motsatt effekt. Man har därför särskild anledning att fråga, vilka argument kommittén vill anföra för en reform i denna riktning.
Kommitténs motivering för de för de skadelidande ogynnsamma verkningarna av förslaget finner man främst i följande stycke, som särskilt hänför sig till begränsningarna i ersättningarna (s. 85 f) :44
Som förut antytts (s. 30) kan man se det ansvar för anställdas fel och försummelser som enligt förslaget ålägges det allmänna som en
garanti från det allmännas sida. Det är visserligen önskvärt, att det mått av rättssäkerhet som med olika andra medel eftersträvas inom den offentliga verksamheten kompletteras med ett dylikt åtagande av det allmänna att betala skadestånd, när verksamheten i det särskilda fallet icke når upp till den förutsatta standarden, men denna skadeståndsskydighet bör, med samma utgångspunkt, icke sträcka sig utöver måttliga gränser. Behovet av en begränsning av skadeståndsskyldigheten synes ganska påtagligt beträffande åtskilliga grenar av offentlig verksamhet. Den offentliga verksamhet som kommittén här åsyftar drives till allas bästa och utan vinstsyfte samt har härutinnan liksom i andra hänseenden en särskild karaktär som skiljer den från privat verksamhet i allmänhet. Det synes därför vara motiverat att ej överlag låta det allmännas skadeståndsansvar sträcka sig lika långt som det enskilda principalansvaret utan i viss mån anlägga mera försäkringsmässiga synpunkter.
Tankegången kan sammanfattas på följande sätt: 1) Det allmännas skadeståndsansvar är knutet till de anställdas fel och försummelser som en garanti. 2) Garantin bör begränsas bl. a. därför att den avser en verksamhet som drives utan vinstsyfte. 3) Garantin bör uppfattas som ett slags försäkring och begränsas på liknande sätt. Detta resonemang förefaller oklart på flera sätt. Vad först beträffar försäkringstanken får man närmast intrycket, att kommittén här skulle åsyfta en likhet med den försäkring, som anknyter till skadeståndsansvar, sålunda ansvarsförsäkring, något som emellertid motsäges av att villkoren för ansvarsförsäkring ej brukar innehålla några begränsningar av det slag, som kommittén föreslagit.45 Snarare förefaller det som
om kommittén åsyftade de inskränkningar som sakförsäkring och olycksfallsförsäkring innehåller, genom att försäkringsersättningarna där är begränsade till särskilda belopp. Eftersom dessa begränsningar är av försäkringsteknisk natur och främst beror av att premien skall motsvara risken, är det dock svårt att se att analogien har någon kraft som argument i detta fall. Vad sedan beträffar tanken, att det allmännas ansvar är en »garanti«, synes den — i den mån den ej endast utgör en allmän etikett på ansvaret vilken ej kan utgöra någon motivering för dettas utsträckning — närmast ha att göra med förhållandet mellan det allmännas ansvar och den anställdes eget ansvar, till vilket det senare blir anledning återkomma. Det återstår då, som huvudsaklig motivering, att det allmännas verksamhet drives utan
vinstsyfte och till gemensamt bästa. Häri skulle också ligga ett för det offentliga skadeståndsansvaret sammanhållande element, som kunde motivera i stort sett enhetliga principer för alla skador som uppstår av verksamheten, sålunda både för sak- och personskador och för skador genom förvaltningsverksamhet i egentlig mening.
Denna motivering låter sig dock illa förlikas med det faktum, att den svenska skadeståndsrätten i övrigt ej är differentierad efter dylika skillnader i verksamhetens större eller mindre allmännyttighet. Det allmänna har intet monopol på allmännyttig verksamhet utan vinstsyfte, men man tar ändå inte inom den allmänna skadeståndsrätten hänsyn till omständigheter av detta slag. T. o. m. inom kontraktsrätten påverkas skadeståndsansvaret blott undantagsvis av att den prestation, vartill skadans uppkomst anknyter, står till förfogande utan vederlag,46 och för det utomobligatoriska ansvaret, varom här är fråga, torde det vara svårt att påvisa att man lindrat ansvaret för allmännyttiga inrättningar. Man differentierar som bekant i stället efter skadornas art, verksamhetens farlighet, inslag av kontraktsmässighet osv., på ett sätt som ej behöver utvecklas här. Det förefaller då föga tillfredsställande, om staten som lagstiftare skulle betinga sig själv en förmånlig ställning som skadeståndsansvarig, på grunder som saknar relevans medborgarna emellan. Kommittén har till synes ej heller påstått, att de nu gällande reglerna visat sig medföra några resultat, som motiverar en sådan lindring i det allmännas ansvar som kommittén föreslagit.
Mot det skäl att lindra ansvaret, som verksamhetens allmännyttighet skulle utgöra, talar dessutom andra, för den offentliga verksamheten minst lika karakteristiska skäl. Ett sådant är att en förlust genom att det allmänna blir ansvarigt slås ut på ett mycket stort kollektiv och därigenom blir ovanligt litet kännbar.47 Ett annat är att den skadelidande ofta befinner sig i tvångssituation i förhållande till det allmänna, något som rimligen motiverar skärpning av ansvaret.48 Det är f. ö. en egendomlig logik att betrakta maktutövning som en omständighet, vilken medför
att offentliga regler blir tillämpliga i stället för privata (jfr ovans. 648 f), och samtidigt göra de offentliga reglerna mindre förmånliga för de skadelidande än de privata reglerna, vilket innebär att man helt bortser från den inverkan denna maktutövning bör ha.
Bedömer man frågan mera principiellt, synes det svårt att finna något hållbart skäl, varför organisationens och verksamhetens art på det sätt som föreslagits skulle utgöra en skiljelinje inom skadeståndsrätten.49 Kriterier av detta slag har mycket litet att göra med de hänsyn till prevention, reparation och överflyttning av skador, som bestämmer huvudlinjerna i skadeståndsansvaret, och med de krav på avvägning mellan motstående intressen, harmoni mellan reglerna, enkelhet i regelsystemet, underlättande av bevisning osv. som påverkar detaljerna. Dessa skäl har samma berättigande vid det allmännas skadeståndsansvar som vid privata rättssubjekts ansvar, och de bör därför beaktas på samma sätt i båda fallen. Detta i sin tur leder till slutsatsen att man bör bibehålla den princip som kännetecknar den nu gällande rätten, nämligen att tillämpa privata regler där detta är möjligt.
Det har tidigare framgått, att förslaget icke konsekvent uppehåller tanken, att organisationens och verksamhetens art skall vara avgörande, utan vid skador som uppstått vid fullgörande aven särpräglad »arbetsuppgift» eller som faller under speciallagstiftning om luftfart, biltrafik osv. överger man detta kriterium. Skulle man anse verksamhetens art vara utslagsgivande, funnes det ingen anledning att göra undantag för dessa skador. Ej heller kan de skäl som mera speciellt åberopas för begränsningen av ersättningarna, såsom hänsyn till att det allmänna i motsats till enskilda skadeståndsskyldiga vanligen är solvent för större ersättningar, motivera någon sådan gränsdragning som föreslagits. Dessa skäl skulle lika gärna kunna åberopas även inom det område där det allmänna enligt förslaget skall ansvara enligt privata regler.50 På olika sätt visar sig sålunda, att förslaget ej är konsekvent ens från sina egna utgångspunkter.
2. Stats och kommuns ansvar för skador som drabbar anställda
m. fl. De offentliga subjektens ansvar för skador som drabbar anställda och personer i liknande ställning, t. ex. värnpliktiga, uppvisar enligt gällande rätt en klar parallell med privata arbetsgivares ansvar, och principerna överensstämmer även väsentligen med dem som gäller skador som träffar utomstående. Vid olycksfall i arbete och vid skador som träffar militär personal ansvarar stat och kommun för vållande hos person i överordnadställning men normalt ej för vållande hos den skadades arbetskamrat.51 Vid beslutskador och liknande, t. ex. vid felaktigt beslut om befordran, finnes intet skadeståndsansvar för det offentliga subjektet.52 En skillnad mellan ansvaret mot utomstående och ansvaret mot anställd kan man dock möjligen finna i reglerna om strikt ansvar vid särskilt farliga militärövningar, eftersom det är ovisst om detta särskilda ansvar gäller gentemot värnpliktiga som deltar i övningen.53
Förslagets 18 § behandlar de offentliga subjektens ansvar gentemot den som »själv såsom anställd, värnpliktig eller eljest är sysselsatt i verksamheten». Kommittén har här använt tekniken att förklara lagen tillämplig på sådana skador men samtidigt införa ett undantag, nämligen att skadeståndsansvar på grund av fel eller försummelse ej inträder där felet eller försummelsen ej ligger överordnad, förman eller någon därmed jämställd till last. Det särskilda strikta ansvar som föreslås för de fall där polisen använder våld och vid militärövningar enligt 10 och 11 §§ skallej heller bli tillämpligt här.
Det praktiska resultatet blir väsentligen, att privata regler tilllämpas men culpabedömningen och begränsningen av ersättningarna sker efter de offentliga reglerna. I den mån verksamheten är att betrakta som privat, blir däremot privata regler helt tilllämpliga, enligt den allmänna hänvisningen i 20 § av förslaget, varigenom culpabedömningen blir den vanliga och begränsningarna i ersättningsskyldigheten ej inträder.54
Som motivering för begränsningen av principalansvaret i detta fall anför kommittén, att de i allmän tjänst anställda bör ha rätt
till skadestånd för skador som drabbar dem i tjänsten under samma betingelser som de i privat tjänst anställda, dvs. på samma sätt som enligt nu gällande regler.55 Motiveringen för att det strikta ansvaret vid militära och andra övningar ej skall gälla till förmån för värnpliktiga m. fl. är ungefär densamma.56 Här har alltså de privata skadeståndsreglerna fått utöva ett avgörande inflytande på förslaget. Anledningen till att man ej helt hänvisat till privata regler kan knappast utläsas ur motiven, och det framgår därför ej heller varför culpabedömningen och begränsningarna i förslaget avses bli tillämpliga. Gissningsvis kan man antaga, att kommittén ansett att skada som uppstår i typiskt offentlig verksamhet bör regleras inom lagen, även om i väsentliga avseenden ansvaret bör ansluta sig till de privata reglerna, samt att konsekvenserna beträffande culpabedömning och ersättningsbegränsning ansetts mindre betydelsefulla i detta fall.
Sakligt sett är det dock svårt att se, varför man inte konsekvent skulle tillämpa de privata reglerna, då man i ett så viktigt avseende som principalansvarets utformning känt sig bunden av dessa. Vid en bedömning ur mera allmän synpunkt kan man här, på samma sätt som vid skador som drabbar utomstående, göra gällande att det saknas skäl att göra skillnad mellan offentlig verksamhet och privat verksamhet. Ur denna synpunkt vore det riktigast att ej alls införa någon specialregel. En annan sak är att regeln om arbetsgivares frihet från ansvar för arbetskamrats vållande till skada som drabbar anställd är av tvivelaktigt värde, och att därför ett reformbehov kan anses föreligga, som dock förslaget ej tillgodoser.
3. Anställdas m. fl. skadeståndsansvar. Skadeståndsansvaret för den som är anställd eller på annat sätt verksam hos stat eller kommun följer enligt nu gällande rätt den allmänna culparegeln, dvs. den anställde svarar för sin egen culpa, däribland även för
bristande tillsyn å annans handlande. Beträffande sak- och personskada överensstämmer detta ansvar vanligen med vad som gäller i privata förhållanden, men vissa specialförfattningar lindrar ersättningsskyldigheten för skador genom statens motorfordon, krigsfartyg och krigsmaktens flygplan. Vid skador genom beslut o. d. kan skadeståndstalan mot tjänsteman inför domstol blott anställas om åklagare åtalat honom inför domstol för tjänstefel eller biträder skadeståndsyrkandet (jfr RB 22: 8).57
Enligt 19 § i förslaget må skadeståndsansvar som någon ådragit sig i tjänsten jämkas »efter vad med hänsyn till felets eller försummelsens lindriga beskaffenhet, skadans storlek eller omständigheterna i övrigt prövas skäligt».58 Denna regel avses bli tillämplig vare sig det allmänna ansvarar eller den anställde ansvarar ensam, vare sig ansvaret faller under offentliga regler eller privata, vare sig talan riktas direkt mot den anställde eller den riktas regressvis mot honom efter talan mot det allmänna, och vare sig skadan träffar utomstående, annan anställd eller det offentliga subjektet självt, se 19 § och 20 § 3 st. i förslaget.59
Det föreslagna stadgandet innehåller sålunda endast en särskild begränsningsregel, och man utgår från att förutsättningarna för skadeståndsansvar skall bedömas efter några i lagen ej upptagna regler. Kommittén har tydligen menat att, i avsaknad av särskilda bestämmelser, de anställda är skadeståndsskyldiga för straffbart tjänstefel efter samma principer som nu gäller samt för sak- och personskada enligt den allmänna culparegeln.60
Vid detta skadeståndsansvar drages alltså gränsen mot de privata reglernas tillämpningsområde på ett nytt sätt. Organisationen som sådan är ensam utslagsgivande, ej verksamhetens eller arbetsuppgiftens natur. Att såsom tidigare nämnts hushållningssällskap betraktas som ett offentligt subjekt och att en dispaschör anses ingå i det allmännas organisation, medför sålunda att den
särskilda regeln blir tillämplig på skadeståndsansvaret för resp. befattningshavare hos hushållningssällskap och dispaschör.61 Enligt den föreslagna lydelsen skulle stadgandet vara tillämpligt även t. ex. då ett cykelbud i ett statligt verk är vårdslöst i trafiken, för att anknyta till ett exempel som nämnes på tal om de offentliga subjektens eget ansvar.62
Det föreslagna stadgandet är avsett att ersätta de lagar som f. n. ger möjlighet att nedsätta skadeståndsskyldigheten för befälhavare å krigsfartyg och befälhavare eller förare å luftfartyg, men det torde vara strängare mot den anställde än dessa lagar är.63 Å andra sidan förutsättes att i vissa fall begränsningen i de anställdas skadeståndsansvar kan gå längre än enligt den föreslagna regeln, t. ex. beträffande personalen hos Statens järnvägar, när denna begränsning kan betraktas »som ett led i anställningsförhållandet».64
Ledamoten i kommittén prof. STRAHL har reserverat sig mot att den föreslagna bestämmelsen blir tillämplig även på de fall där det allmänna icke ansvarar, eftersom den av majoriteten föreslagna regeln skulle vara tillämplig i de mest skiftande förhållanden.65 Detta synes innebära, att ej heller enligt Strahls mening skillnaden mellan offentlig och privat verksamhet enligt 20 § i förslaget skall vara avgörande för begränsningsregelns till lämpning.
Såsom framgår har den av majoriteten föreslagna regeln icke karaktär av offentligrättslig specialregel utan den anses tydligen representera en generellt lämplig avvägning mellan anställds skadeståndsansvar för skador, som han vållar i tjänsten, och hans arbetsgivares ansvar. Det kan tyckas anmärkningsvärt, att på denna särskilda punkt förslaget vill gå ut över det område, som lagstiftningen i övrigt berör. Ett för offentlig verksamhet säreget förhållande är dock, att en begränsning av skadeståndsskyldigheten kan anses särskilt behövlig, när man ej kan räkna med de omständigheter av utomrättslig natur, som avhåller privata arbetsgivare från att rikta skadeståndskrav mot sina anställda.66 Den grundläggande värderingen bakom förslagets regel är
att den enskilde tjänstemannens skadeståndsansvar måste upprätthållas av preventiva och andra skäl, men att det också bör lindras för att ej bli alltför betungande. Kommittén har därför avvisat en tanke, som framförts i Danmark, att helt avskaffa tjänstemannens direkta ansvar mot den skadelidande samt jämka regressansvaret till vad som synes skäligt.67
Om man skulle se denna gränsdragningsfråga isolerad, kunde man måhända ge Strahl rätt däri, att det är skäligen godtyckligt och leder till svåröverskådliga konsekvenser att tillåta jämkning av skadeståndsansvar närhelst en person tillhör det allmännas organisation, oavsett om det allmänna ansvarar eller ej. Å andra sidan har dock arbetsgivarens och den anställdes skadeståndsansvar så nära samband med varandra, att man ej bör skilja dem åt. I båda fallen är det fråga om en skadelidandes möjlighet att få ersättning för en skada som han lidit genom det allmännas verksamhet. Men därmed är ej sagt att man bör utgå från att det allmännas ansvar är en fix faktor och förutsättningarna för den anställdes ansvar en annan fix faktor och utforma en isolerad begränsningsregel. Man måste se hur den anställdes ansvar förhåller sig till principalens ansvar i samma situation. Vid en jämförelse med privata förhållanden bör man därjämte ta hänsyn till hur den ansvarsförsäkring, som är vanlig i privata förhållanden, påverkar den anställdes ansvar.
Eftersom förslaget beträffande anställdas ansvar dels endast innehåller en jämkningsregel och dels är tillämpligt oavsett om det allmänna ansvarar (enligt offentliga eller privata regler), kommer den anställde i vissa situationer att ansvara ensam, i andra tillsammans med det allmänna. Att även det allmänna ansvarar har större praktisk betydelse än som direkt framgår av reglernas innehåll. Man kan nämligen räkna med att, om principalen ansvarar, den skadelidande oftast riktar sitt krav mot denne, och det blir sedan för honom en sak att mera skönsmässigt avgöra, huruvida han vill rikta regresskrav mot den anställde och hur hårt han vill driva detta krav. Om återigen den anställde ansvarar ensam, måste den skadelidande, om han överhuvud skall få någon ersättning, rikta kravet mot denne, och han är då också tvungen att driva detta krav med största möjliga energi för att överhuvud få någon ersättning.68 Med hänsyn härtill är
det säkerligen, även i offentliga förhållanden, en fördel ej endast för den skadelidande utan även för den anställde om principalen ansvarar.69
Ser man med beaktande härav på konsekvenserna av den föreslagna regeln, visar sig en skillnad mellan situationer där det allmänna ansvarar enligt offentliga regler och situationer där det ansvarar enligt privata regler, samt, inom området för privataregler, mellan över- och underordnade anställda. Om offentligaregler är tillämpliga, ansvarar den anställde vid ringa culpa ensam (eftersom 4 § begränsar det allmännas ansvar i detta fall), låt vara med den möjlighet till begränsning som 19 § ger,70 medan vid grövre culpa det allmänna ansvarar och den anställde sålunda i praktiken endast har regressansvar. Även enligt specialreglerna kan liknande resultat uppstå. Enligt den föreslagna 5 § blir sålunda det allmänna endast i undantagsfall ansvarigt för skador genom brist i kontroll, men såvitt framgår är avsikten att tjänstemannen skall ansvara för vanlig culpa.71 Den ansvarsfrihet för det allmänna som föreslås vid lotsars verksamhet (7 §), medför på liknande sätt att lotsen ensam blir ansvarig för de skador som han vållar (i den mån ej redaren ansvarar). Då privata regler blir tillämpliga på det allmännas ansvar, uppstår däremot ingen sådan olikhet mellan olika culpagrader. I stället visar sig emellertid den skillnaden, att lägre befattningshavare ansvarar ensamma för sitt vållande, medan vid högre befatt-
ningshavares culpa det allmänna ansvarar och den anställdes skadeståndsansvar inskränkes till ett regressansvar. Vid skador som drabbar de i verksamheten anställda kombineras emellertid de båda diskriminationsgrunderna. Om en värnpliktig skadas vid en militärövning till följd av vårdslöshet hos någon annan av den militära personalen, ansvarar denne ensam, antingen om culpan är sådan, att den ej motsvarar beskrivningen i 4 § av förslaget, eller om han ej har förmansställning. Vid skador på egendom som tillhör det offentliga subjektet självt, uppstår däremot ingen diskrepans av det slag som nu nämnts.
Det är svårt att finna ett sådant system rationellt, och förslaget har synbarligen ej tillräckligt beaktat sammanhanget mellan det allmännas ansvar och den anställdes ansvar.72 Man kan måhända mot en sådan kritik vilja invända, att skadeståndsansvaret enligt privata regler för lägre befattningshavare har begränsad praktisk betydelse, eftersom dessa ofta ej är solventa för skadeståndskrav, och att överhuvud jämkningsmöjligheten lindrar bördan. Men man kan dock på en ny lagstiftning ställa krav att dess resultat ej skall behöva kompenseras genom dylika ovissa faktorer. I varje fall kvarstår för den anställde själv det osäkerhetsmomentet, att han kan bli ersättningsskyldig även vid ringa culpa, och att därvid hans intresse av jämkning skall vägas mot den skadelidandes intresse av ersättning.
Den viktigaste frågan är dock, om mera allmänt sett jämkningsregeln ger tillräckliga garantier för att de anställda ej betungas med alltför stora ersättningskrav. En jämförelse med vad som gäller privata företag, som har ansvarsförsäkring på gängse villkor, visar att fortfarande skadeståndsansvaret för de statsanställda (och anställda hos sådana kommuner som ej håller sig med ansvarsförsäkring) blir strängare än ansvaret i praktiken är för de privatanställda.73 Enligt allmänna försäkringsvillkor för ansvarsförsäkring omfattar nämligen denna samtliga anställdas skadeståndsansvar för skador som drabbar utomstående, och försäkringen täcker även grov vårdslöshet. Framför allt söker man
i villkoren för ansvarsförsäkring förgäves efter sådana egendomliga drag, som att den enskilde skadevållaren kan få sämre skydd därför att hans culpa är särskilt ringa. De av kommittén anmärkta förhållandena vid Statens järnvägar visar även, att de som är särskilt utsatta för att vålla betydande skador kräver bättre lindring i sitt ansvar än det föreslagna lagstadgandet skulle medföra, och till synes finnes från kommitténs utgångspunkter ej heller något att invända däremot. Varför i vissa särskilda fall begränsningar i de anställdas skadeståndsansvar skall kunna uppfattas som »ett led i anställningsförhållandet» (såvitt framgår utan att något uttryckligt avtal härom har träffats) framträder ej, och här synes utrymme för godtycke kunna uppstå.
Det synes rimligt att ställa det kravet, att de hos stat och kommun anställda ej skall betungas med större ersättningsskyldighet än privatanställda i ett företag med ansvarsförsäkring på gängse villkor. Det finnes minst lika stort skäl att i detta fall åberopa parallellen med privata förhållanden som vid skador som drabbar anställda i tjänsten. Ställer man ett sådant krav, kan man ej anse förslaget tillfredsställande.
4. Sammanfattning. Sammanställer man de tre grupperna av regler som nu diskuterats — om det allmännas ansvar mot utomstående, det allmännas ansvar mot anställda m. fl. och de anställdas ansvar — kompliceras ytterligare den bild av gränsen mellan offentliga och privata regler som de föreslagna reglerna om det allmännas ansvar mot utomstående ensamma ger. Vid ansvaret mot anställda finner man sålunda nya kriterier och nya blandformer mellan offentligt och privat ansvar. Man finner även på vissa punkter ökad hänsyn till privata förhållanden, och man måste då fråga, varför sådana analogier skall anses vara utslagsgivande i dessa fall men ej i andra.
För en saklig bedömning av förslaget måste man ej minst se det samlade resultatet ur de skadelidandes synpunkt, och även i detta avseende förefaller en jämförelse med privat verksamhet, för vilken ansvarsförsäkring finnes, vara en lämplig utgångspunkt. Det visar sig då, att även ur de skadelidandes synpunkt de föreslagna reglerna om offentligt ansvar ger det sämre skyddet, bortsett från vissa specialfall (såsom ansvaret för skador, som genom värnpliktigas vållande träffar utomstående, och det strikta ansvaret vid militärövningar) samt från att det allmännas ansvar ej har samma begränsningar som ansvarsförsäkringar vanligen har. Begränsningarna i de anställdas ansvar förstärker effekten av de föreslagna begränsningarna i det allmännas
ansvar. Vid skador som träffar anställda och som bedömes enligt de offentliga reglerna, är skillnaden i skydd kanske praktiskt obetydlig men dock till de anställdas nackdel.
Försämringarna i de skadelidandes skydd, jämfört med gällande rätt, beror väsentligen på att skador, som tidigare har bedömts enligt privata regler, nu föreslås skola bedömas enligt offentliga regler. Detta leder till frågan, om det överhuvud finnes tillräckligt skäl att inbegripa de skador, som här har kallats typiska sak- och personskador, under den nya lagstiftningen. Denna lagstiftning har ju främst till syfte att ålägga det allmänna ett ansvar, som hittills har saknats, för förluster vid fel i förvaltningsverksamhet i egentlig mening.
Ställer man frågan på detta sätt, förefaller svaret bli att det är onödigt och snarast olämpligt att låta den nya lagen omfatta sak- och personskador. Såsom flera gånger har sagts här, är det förvaltningsverksamheten i egentlig mening, som såtillvida är särpräglat offentlig att skadorna saknar egentlig motsvarighet inom privat verksamhet. Veterligen har ej heller beträffande de sak- och personskador, som hittills bedömts enligt privata regler, några mera omfattande reformkrav framställts, i varje fall icke sådana som skulle tillgodoses genom den nu föreslagna lagstiftningen.
Skulle man inskränka den nya lagstiftningen till att gälla endast offentlig förvaltning (däri inbegripen domstolsverksamhet m. m.), skulle man undgå svårigheten att finna regler som passar på en gång på sak- och personskador och förluster genom oriktiga beslut, och man skulle ej heller behöva ta ställning till frågor om begränsning av ersättningarna för sak- och personskada. Visserligen sker då ej heller någon utvidgning av principalansvaret, men såsom tidigare framgått skulle förslaget härvidlag ha ringa praktisk betydelse för sak- och personskadorna. Även i vad avser de föreslagna specialreglerna, t. ex. om ansvar för lotsning, ansvar för skador vid militärövningar, tullverkets ansvar för omhändertaget gods osv., synes ny lagstiftning utan svårighet kunna undvaras. Antingen skulle de föreslagna reglerna ej medföra någon egentlig skillnad i sak i förhållande till vad nu gäller, eller också avser de jämförelsevis obetydliga frågor.
Man kunde göra gällande, att om lagstiftningen beskäres på detta sätt, den blir ofullständig. Denna invändning kan dock anses övervägande formell, och f. ö. är även den föreslagna lagstiftningen såtillvida begränsad, som den ej alls berör ett viktigt om-
råde av offentlig ersättningsskyldighet, nämligen ersättningar vid s. k. rättsenliga ingrepp.74
Detta innebär dock icke, att det är onödigt att genomföra en reform som påverkar statens och kommunernas ansvar för sak- och personskador. Tvärtom måste, bl. a. med hänsyn till att staten ej har ansvarsförsäkring, en sådan reform anses påkallad med hänsyn till både skadelidande och anställda. Men eftersom såväl principalansvaret som de anställdas ansvar hör till de delar av skadeståndsrätten, där en utredning pågår, finnes ju goda utsikter att en sådan reform kommer till stånd.
En begränsning av den nu aktuella reformen till skador genom förvaltningsverksamhet i egentlig mening torde icke rättstekniskt medföra några större svårigheter. Den inskränker reformen till att gälla det område, där verkligen en förändring ansetts vara av nöden, och den uppskjuter de mindre betydande förändringar som kan behövas i andra avseenden, till dess behovet av dessa fått undersökas inom den vidare ram som den allmänna skadeståndsrätten utgör.