JO-ÄMBETET 150 ÅR

 

AV JUSTITIEOMBUDSMANNEN ALFRED BEXELIUS

 

Den 1 mars 1810 valde riksens ständers elektorer - 12 från varje stånd — till förste innehavare av justitieombudsmansämbetet Lars August Mannerheim. Den 1 mars 1960 har alltså JO-ämbetet varit i verksamhet 150 år. Det torde vara förståeligt att ämbetets nuvarande innehavare vill vid denna milstolpe erinra om sina företrädares insatser i rättsväsendets tjänst.
    En återblick på JO-ämbetets verksamhet berör hela samhällsutvecklingen under de 150 åren. Ämbetets åtalsinstruktioner och framställningar om lagändringar återspegla sålunda — ofta i expressiva närbilder — samhällsförhållanden och tänkesätt vid tiden för ingripandena. Bläddrar man i de äldsta ämbetsberättelserna, möter här en helt annan värld än den vi leva i. Vi läsa därom JO-ingripanden mot oriktig tillämpning av regleringar och påbud som nu äro sedan länge upphävda. Grunden för ingripandena är dock densamma som i våra dagar: underlåtenhet att iakttaga gällande lag. Bläddra vi vidare i berättelserna möta oss motsättningar mellan nya radikala idéer och gamla fördomar; talrika äro de JO-ingripanden som riktat sig mot olaga hinder att hålla föredrag i skilda ämnen. De politiskt oroliga tiderna under 1910-talet avspegla sig i åtal mot ämbetsmän, präster och poliser för överskridanden av befogenheter samt för kränkningar av församlingsfriheten och utnyttjande av tjänsteställning för politisk propaganda. I JO:s årsberättelser, registratur och diarier komma vi i nära beröring med alla möjliga händelser i vårt folks historia: 1814 års krig, upplopp, ekonomiska kriser, epidemier m. m. Ja, även utomlands inträffade händelser kunna medföra svallvågor, som beröra JO-ämbetets verksamhet. Exempelvis ledde 1848 års Parisrevolution till oroligheter i Stockholm, vilka gåvo dåvarande JO — Theorell — anledning att ställa överståthållaren under åtal för att han, trots väntade oroligheter, genom att gå på operan tillsammans med kungen satt sig ur stånd att följa händelserna och ingripa så skyndsamt som omständigheterna påkallade — ett åtalsom icke utan fog ogillades.

6—603004. Svensk Juristtidning 1960

 

82 ALFRED BEXELIUS    Syftet med dessa rader är emellertid icke att skriva JO-ämbetets historia. En förträfflig sådan har redan skrivits av justitierådet NILS ALEXANDERSON till 1935 års riksdagsjubileum. Meningen är endast att här i all korthet ge en bild av ämbetets verksamhet och hur ämbetets innehavare sökt fullgöra sina uppgifter
 

Uppgifter och befogenheter
    JO-ämbetets uppgifter ha genom tiderna bibehållits i stort sett oförändrade, om man bortser från den begränsning som betingades av MO-ämbetets inrättande år 1915 och den utsträckning av JO:s tillsyn till kommunala befattningshavare som skedde år 1957. Huvudstadgandet finnes i § 96 regeringsformen, som ålägger JO »att i egenskap av riksdagens ombud efter den instruktion riksdagen utfärdat ha tillsyn över lagars och författningars efterlevnad i vad de skola av dem som äro underkastade ämbetsansvar tillämpas samt vid vederbörliga domstolar i laga ordning tilltala dem, som uti sina ämbetens utövning av väld, mannamån eller annan orsak någon olaglighet begått eller underlåtit att sina ämbetsplikter behörigen fullgöra». Vidare åligger det JO att till riksdagen avlämna årlig redogörelse för sin verksamhet samt däruti anmärka lagars och författningars brister och uppgiva förslag till deras förbättring. Härtill komma vissa uppgifter såsom åklagare vid riksrätt.
    Vad som närmare åsyftades med dessa bestämmelser i RF ansågo sig våra grundlagsfäder icke behöva närmare utveckla. I det berömda memorial, varmed 1809 års konstitutionsutskott till ständerna överlämnade det av dem på några veckor utarbetade förslaget till ny RF, beröres JO-ämbetet endast i en bisats, men denna bisats är nog så klargörande. Utskottet uttalade sålunda: »Utskottet är därom övertygat, att en sann medborgerlig anda icke länge skall saknas hos ett ursprungligen fritt och manligt folk, som njuter en under grundlagens helgd skyddad tryckfrihet, vars regeringsärenden offentligen behandlas och granskas, vars allmänna och individuella rättigheter iakttagas av en utav nationalrepresentationen förordnad väktare över lagarnas efterlevnad av domare och ämbetsmän, och vars...»
    De närmare överväganden, som ledde fram till JO-ämbetets inrättande, framgå ganska väl av vissa uttalanden av ledamöter i 1809 års KU under ständernas debatter rörande ämbetet. På riddarhuset uttalade sålunda en utskottsledamot att konungens rätt att till- och avsätta ämbetsmän motvägdes av en strängare bevakning över alla ämbetens utövning; »farhågan för ämbetsmäns be-

 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 83redvillighet att bibehålla sig i regeringens gunst genom mindre aktning för folkets rätt var icke så stor, då ämbetsmännens åtgärder kontrollerades av en allmän tryckfrihet och en av ständerna utsedd JO». I borgarståndet uttalade en annan utskottledamot att »utskottets författningsförslag varit illa beräknat, om däri saknats kontroll över ämbetsmäns och domares makt och om det icke förvarat folkets trygghet mot styrelsens energi, verkande i de mångfaldiga grenarna av ämbetsmannabefattning och mot domarmaktens självständighet». »Utskottet hade därför ansett en av folket förordnad väktare över lagarnas efterlevnad vara nödig icke blott för folkets säkerhet utan även för dess övertygelse om dess säkerhet under lagarnas skydd.» Slutligen må nämnas att Mannerheim, som var ordförande i 1809 års KU, i en debatt på riddarhuset i mars 1823 yttrade att »utskottet haft sig bekant de sällsamma förhållanden, som under forna styrelseformer ägt rum, därigenom att JK var en av konungen och dess befallningar—vare sig till aktiv åtgärd eller overksamhet — beroende ämbetsman, som i följd av blott välbehag tillsattes eller entledigades. Det lät sig vara angeläget att för framtiden förekomma återkomsten och verkningarna av sådana förhållanden, och då det icke borde förvägras konungen att äga en högsta ombudsman, föreslog utskottet en ämbetsman, tillsatt av ständerna, oberoende av konungen och beroende endast av lagen, men också vid ansvar dess stadganden underkastad.»
    Det har icke saknats uttalanden om att JO-ämbetet i det grundlagsskrivande utskottet var tänkt även som en verklig konstitutionell garanti med udden riktad mot själva styrelsen. Åtskilliga ingripanden av Mannerheim tyda på att han icke var främmande för att en dylik uppgift åvilade ämbetet. Han gjorde sålunda vid flera tillfällen och med växlande framgång föreställningar hos kronprins Carl Johan i anledning av olagliga åtgärder. När t. ex.KB i Örebro län — på kronprinsens befallning — utfärdat föreskrift om att soldater skulle till stävjande av lönnbränning inkvarteras hos de bönder, som beträtts med lönnbränning, mot en ersättning av 8 skilling för kost och logi, d. v. s. ett belopp som icke täckte kostnaden, avlät Mannerheim, som låtsades icke veta att föreskriften utfärdats på kronprinsens befallning, ett »trés-humble memoire» till kronprinsen, däri han hemställde att denne måtte upphäva den utfärdade föreskriften. Så skedde ock. Vidare ingrep han i anledning av ett cirkulär, som kronprinsen låtit utfärda om skyldighet för landshövdingarna att en gång i veckan insända rapport om vad som förekommit i länet, bl. a. rörande »det allmänna tänkesättet för och emot regeringen».

 

84 ALFRED BEXELIUS    Under senare tid ha ingripanden av dylikt slag på grund av den politiska utvecklingen förlorat aktualitet. Vilka syften politikerna vid ämbetets tillkomst än må ha haft om möjligheten att vid behov utnyttja ämbetet som ett vapen mot regeringen, så har det emellertid i stort sett lyckats ämbetets innehavare att hålla ämbetet utanför dagens politiska strider. Och detta har helt visst varit en grundförutsättning för att ämbetet skall kunna vinna och bibehålla det förtroende hos allmänheten utan vilket ämbetet icke kan fylla den avsedda uppgiften att vara en väktare av medborgarnas rättigheter genom att kontrollera, att det allmännas befattningshavare inom rättsväsendet och förvaltningen vid fullgörande av sina uppgifter icke handla i strid mot lag och författning.
    För att kunna fylla nämnda uppgift äger JO påkalla handräckning av alla tjänstemän; dessa äro sålunda skyldiga att lämna honom de upplysningar som i varje särskilt fall erfordras. Vidare äger JO tillgång till domstolars och myndigheters protokoll och handlingar ävensom att närvara vid domstolars och myndigheters överläggningar och beslut. Slutligen har JO befogenhet att åtala eller låta åtala tjänstemän, som gjort sig skyldiga till fel eller försummelser, och att göra de framställningar, till vilka han finner skäl. Detta är i korthet de befogenheter som tillkomma JO mende äro fullt tillräckliga för uppgiften. Han äger sålunda — i motsats till vad många klagande tro - icke någon befogenhet att ändra myndighets beslut eller att eljest tvinga myndighet att vidtaga någon åtgärd. Det inflytande i rättsligt hänseende som JO kan utöva är helt avhängigt tyngden av de sakskäl, som av honom åberopas till stöd för ingripandena, och hans ställning såsom riksdagens förtroendeman.

 

Formen för ingripanden

   JO:s ingripanden i anledning av uppdagade fel eller försummelser hade tidigare huvudsakligen formen av åtal. Även obetydliga fel, som icke föranlett skada för någon enskild, beivrades på detta sätt. Ganska snart uppkom dock den praxis att i ringare fall ersätta åtalsåtgärd med en erinran till vederbörande om felaktig eller olämplig behandling av tjänsteärenden. Härom uttalade 1859 års lagutskott, att JO:s »väktarkall» icke borde användas för att beivra tillfällig ovarsamhet eller brist på nödig uppmärksamhet, även om de kunde vara förtjänta av en tillrättavisning. Utskottet sade sig gilla att JO beträffande smärre fel läte bero vid en erinran till vederbörande. Denna »erinringspraxis» — som tillkommit vid sidan av instruktionen. men sedermera inskrivits i den-

 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 85samma — har kommit att bli den vanligast tillämpade formen för JO:s ingripanden.
    Ingripandena avse naturligtvis icke bara att påtala inträffade fel utan även att tillse att den som lidit skada av felet erhåller ersättning härför. Vid förordnande om åtal lämnas städse uppdrag åt den, som skall utföra åtalet, att understödja befogade skadeståndsanspråk. När ett fel framstått såsom ursäktligt och JO därför velat undvika åtal, har tillfälle beretts den felande tjänstemannen att ersätta målsäganden. Det kan naturligtvis med fog anmärkas att JO härigenom försätter tjänstemannen i en tvångssituation, som kan anses olämplig med hänsyn till att det icke finns någon möjlighet att överklaga JO:s ställningstagande. Detta förfaringssätt tillämpas emellertid sällan och endast när fråga ärom förhållandevis små ersättningsbelopp.
    I många fall har JO:s ingripande haft formen av en framställning till K. M:t om ersättning av allmänna medel till den, som lidit skada genom felaktig tjänsteåtgärd. Sådan ersättning har påkallats, när fråga varit om tjänsteåtgärd, som objektivt sett varit oriktig men för vilken någon tjänsteman ej kunnat göras ansvarig, och gottgörelse av allmänna medel för skada och lidande, som enskild tillskyndats genom åtgärden, synts motiverad av starka billighetsskäl. Till stöd för denna praxis kan åberopas ett av 1906 års lagutskott vid granskningen av JO:s ämbetsberättelse i visst fall gjort uttalande i denna riktning. K. M:t har också— såvitt jag kunnat finna — städse bifallit JO:s framställningar om sådan ersättning med undantag för ett nyligen inträffat fall, avseende framställning om ersättning åt en läkare, som i anledning av grova räknefel vid en av länsstyrelse anordnad och bekostad deklarationskontroll blev föremål för ett sakligt obefogat åtal och även fälld till ansvar genom en dom, som dock upphävdes. K. M:ts ställningstagande i sistnämnda fall torde icke böra föranleda någon ändring i den fasta praxis, som i detta hänseende tilllämpats.
    I åtskilliga fall har JO i anledning av oriktiga straffdomar eller straffverkställighetsbeslut sökt åstadkomma rättelse genom att medverka till att vederbörande nådevägen befriats från straff eller fått detsamma nedsatt.


Källor till upplysning om missförhållanden

    Hur får nu JO kännedom om de missförhållanden mot vilka ingripanden ske? Såsom upplysningskälla torde i första hand böra nämnas klagomål från enskilda. Under de första 100 åren upp-

 

86 ALFRED BEXELIUSgick antalet klagomål till i genomsnitt 70 per år. Den väldiga ökningen av statsförvaltningen under innevarande sekel i förening med vidgad kännedom om JO-institutet och ökad förmåga hos den enskilde att bedöma om viss tjänsteåtgärd är felaktig har medfört, att antalet klagomål ökat väsentligt. Under de sista åren ha nya rekordsiffror noterats för varje år, för år 1956 598, 1957 757 och 1958 818.
    Enligt instruktionen skulle vid klagomål fogas »fullständiga handlingar och bevis». Under Mannerheims tid (1810—23) förekom det att klagomål avskrevos från vidare handläggning, enär de icke voro i enlighet med instruktionens föreskrift åtföljda av bevis. En sådan praxis kunde givetvis icke upprätthållas. Endast sällan avskrivas klagomål utan någon som helst utredning. I de flesta fall infordras handlingarna i det mål eller ärende, som avses med klagomålen. I stor utsträckning är det möjligt att med ledning av enbart dessa handlingar bedöma om fog finnes för klagomålen. Om innehållet i de infordrade handlingarna icke visar, att klagomålen äro obefogade, anser sig nog JO i allmänhet böra infordra upplysningar från vederbörande tjänsteman.
    Ingen behöver anlita advokat eller annan hjälp för att klaga hos JO. Förmågan att gissa sig till vad klagomålen avser är uppövad. Klickar denna förmåga, brukar t. ex. landsfiskalen i orten anmodas hos klaganden efterhöra vad han åsyftar.
    Förr voro JO:s ingripanden endast till ringa del grundade på klagomål. Den främsta upplysningskällan då voro de fångförteckningar, som enligt föreskrift skulle insändas till JO-ämbetet och där blevo föremål för en mycket sakkunnig granskning, vid vilken en stor mängd fel uppmärksammades.
    En viktig källa till upplysning om fel och försummelser ha varit iakttagelser vid inspektioner. Vid dessa uppdagades förr ofta häpnadsväckande fel och försummelser. Ett drastiskt exempel härpå må nämnas: Vid en inspektion i januari 1825 av gäldstuguhäktet i Stockholm uppmärksammade JO att bland de där bysatta personerna fanns en bryggare, som kvarhållits å häktet sedan december 1803. Han hade i februari 1805 av hovrätten dömts för oredligt förfarande och därefter besvärat sig i högsta instans. Fullföljdshandlingarna hade också inkommit till revisionen i april samma år och diarieförts. Målet hade sedermera år 1807 avförts, enligt uppgift på grund av att akten förkommit. På framställning av JO —däri framhölls det betänkliga uti »att en medborgare under fåfäng avbidan på svar av högsta domarmakten å hans anförda klagan utan något känt lagligt beslut oförmärkt förvandlas till livs-

 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 87tidsfånge» — fann K. M:t av »gunst och nåd» skäligt förskona vederbörande från honom ådömt straff.
    Inspektionsverksamheten är alltjämt en viktig upplysningskälla rörande fel och missförhållanden. Denna del av JO:s verksamhet är, särskilt i vad avser förvaltningen, en av de viktigaste.
    Vidare torde bland källorna till upplysning om fel och missförhållanden böra nämnas den moderna pressen. Under 1800-talet synas ombudsmännen i allmänhet ha varit obenägna att föranstalta om utredning i anledning av tidningsuppgifter, såsom varande mer eller mindre likställda med anonyma klagomål, vilka enligt stadig praxis utan diarieföring lämnas utan avseende. Numera läggas tidningsuppgifter ofta till grund för förfrågningar hos vederbörande tjänstemän. Det kan icke vara förenligt med samhällets intressen, att påståenden i pressen om allvarliga fel lämnas obeaktade. Om så skedde i större utsträckning, skulle helt visst förtroendet till myndigheterna kunna rubbas. I många fall ha sådana uppgifter visat sig korrekta och lett till ingripanden. Ofta kunna väl tidningsuppgifterna visa sig vara grundade på missförstånd eller ofullständiga informationer. För den utpekade tjänstemannen är det då ofta till fördel, att han får tillfälle att förklara sig.
    Såsom ett led i tillsynsverksamheten ha under senare år — på grundval av ett stort antal akter, infordrade från ett flertal myndigheter — utförts specialundersökningar, exempelvis rörande tillämpningen av rattfyllerilagstiftningen och rörande intagning å sinnessjukhus. Härvid gjorda iakttagelser kunna vara av värde för att påverka praxis. Arbetsförhållandena medge tyvärr icke att dylika undersökningar göras i den utsträckning som kan anses önskvärd.

 

Mot vilka ingripandena riktats

    Att lämna några mera preciserade uppgifter om vilka tjänstemannagrupper som blivit föremål för JO:s ingripanden är icke möjligt utan en fullständig genomgång av ämbetets diarier och registratur. Beträffande åtalen finnas emellertid förteckningar. Ehuru åtalen — särskilt numera — endast äro en ringa del av JO:s samtliga ingripanden, är det dock med ledning av åtalsförteckningarna möjligt att ge en ganska klar bild av vilka tjänstemannagrupper som blivit föremål för ingripanden.
    Förteckningen för åren 1810—1910 upptager sammanlagt 1 050 åtal; antalet åtal under denna tid var sålunda i genomsnitt 10—11 per år. Av dessa 1 050 åtalsbeslut — av vilka en stor del omfatta

 

88 ALFRED BEXELIUSflera åtalade — äro enligt en av mig verkställd, icke kontrollerad snabbräkning 649 riktade mot domare samt 150 mot landsstatstjänstemän (i de flesta fall landshövdingar, landssekreterare och landskamrerare). Av återstående 251 åtal ha 91 väckts mot andra befattningshavare inom rättsväsendet, såsom kronofogdar, länsmän, andra åklagare, polismästare, auditörer, exekutorer och fångvårdstjänstemän. 65 åtal ha riktats mot präster. I sistnämnda siffra ingå icke 5 mot domkapitel anställda åtal. Åtalssiffrorna för övriga tjänstemannagrupper äro väsentligt lägre. Men praktiskt taget alla tjänstemannagrupper finnas representerade i förteckningen. Antalet åtal mot militärer utgjorde under de första 100 åren endast 20. Till denna siffra bör dock läggas 7 åtal mot ledamöter av krigsrätter. Antalet åtal mot tjänstemän inom den egentliga förvaltningen vid sidan av landsstaten uppgick endast till 21.
    För de sista 50 åren uppgår antalet åtalsbeslut till 550, d. v. s. i genomsnitt 11 åtal per år. I fråga om antalet leda alltjämt domarna med sammanlagt 166 åtal. Den procentuella andelen är dock väsentligt lägre. Andra plats har nu intagits av en grupp, till vilken hänförts landsfogdar, stadsfiskaler och landsfiskaler (inklusive länsmän). För denna grupp är antalet 132. På tredje plats komma poliserna med 50 åtal. Mot präster ha väckts 37 åtal, därvid ett åtal mot helt domkapitel ej inräknats. Antalet åtal mot landstatstjänstemän uppgår till 36. Mot befattningshavare inom hela den civila statliga förvaltningen i övrigt ha under de sista 50 åren icke väckts mera än 67 åtal.
    Dessa siffror äro nog så klargörande i ett hänseende, nämligen för att belysa den huvudsakliga inriktningen av JO-ämbetets tidigare verksamhet. Det finnes givetvis icke anledning tro, att domare skulle låta fel och försummelser komma sig till last i större utsträckning än andra befattningshavare. Förklaringen till de återgivna siffrorna är helt enkelt att åtalen — särskilt tidigare —till helt övervägande del grundats på iakttagelser vid granskning av fångförteckningar och vid inspektioner, som till huvudsaklig del avsett domstolarna. Att kontrollverksamheten hade denna inriktning är, såvitt avser äldre tid, förklarligt. Den lokala förvaltningen hade under hela 1800-talet en liten omfattning. Det gamla bondesamhällets medborgare hade föga beröring med andra allmänna befattningshavare än de som tillhörde rättsväsendet. Det var då naturligt att inspektionsverksamheten var främst inriktad på domstolarna. Denna inriktning åskådliggöres av det ringa antalet åtal mot militärer under 1800-talet; sedan MO-ämbetet inrättats 1915 ökade antalet åtal väsentligt, låt vara att försvaret sam-

 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 89tidigt fick en mycket vidgad omfattning. Så småningom ökades emellertid den civila förvaltningen, och riksdagen — lagutskottet— uttalade redan 1904 vid granskningen av JO:s verksamhet önskvärdheten av att JO »måtte, i den mån övriga ämbetsgöromål lämnade tillfälle därtill, ägna uppmärksamhet jämväl åt de administrativa myndigheternas ämbetsförvaltning, i vilken händelse torde kunna förväntas goda uppslag till för allmänheten nödiga och nyttiga reformer i denna förvaltning». Någon förändrad inriktning av JO-ämbetets huvudsakliga verksamhet kom emellertid icke till stånd. Detta hade måhända sin förklaring i att ombudsmännen togos från domarnas krets och därför voro ganska främmande för förvaltningsförfarandet. I den mån missförhållanden och fel inom förvaltningen genom klagomål bragtes till ämbetets kännedom — och så började ske i allt större utsträckning— blevo de naturligtvis föremål för noggrann prövning och ledde stundom till åtal. Sedan den statliga verksamheten spänt över alltfler områden av samhällslivet och behovet av en utom byråkratien stående kontrollinstans över den vidgade förvaltningen alltmera gjorde sig gällande, upprepades från riksdagen vid flera tillfällen önskemålet om att JO måtte intensifiera kontrollen över förvaltningen.
    Under senare delen av JO Rudewalls ämbetsperiod (1944—56) började också inspektionsverksamheten att mera än förr inriktas på förvaltningen. Den sålunda påbörjade utvecklingen har därefter fortsatts och — sedan riksdagen förstärkt ämbetets personella resurser — utsträckts till nya områden. Ingripanden mot tjänstemän inom förvaltningen äro numera också väsentligt flera än mot befattningshavare inom rättsväsendet.
    Det är förmodligen den tidigare otillräckliga kontrollen av förvaltningen som föranlett en brittisk parlamentsledamot, som för att inhämta upplysningar om ombudsmansämbetet besökt det danska folketingets ombudsman, att i en tidningsartikel nyligen uttala att det svenska ombudsmansämbetet efter sin tillkomst år 1809 »in the intervening years seems to have suffered a measure of atrophy» och att det därför »has been left to Denmark to interpret this old office in terms of the modern administrative State and to endow it with a new impetus and meaning».
    Slutligen må beträffande domarnas andel av åtalen erinras att de många åtalen mot domare under 1800-talet medförde att vissa tidningar hade en stående rubrik »Bötfällda domare». Detta gav JO Fröman (1861—84) anledning att i 1877 års berättelse framhålla att vad som under dessa rubriker bragtes till allmänhetens

 

90 ALFRED BEXELIUSkännedom vanligen vore försummelser att i rätt tid insända renoverade småprotokoll och föreskrivna statistiska uppgifter, att expediera utslag, att avgiva yttranden och att i tid avsluta ting. »Då de fel, för vilka domarna bötfällts, ej förrått egennytta, vrångvisa, oväld eller mannamån i dömande», hade Fröman ej av dessa fel föranletts att ändra det fördelaktiga omdöme om domarkorpsen i sin helhet, som han uttalat i tidigare berättelser. I detta helhetsomdöme kan ingen, som haft tillfälle att ingående granska domarnas verksamhet, undgå att instämma.
    Vid JO-ämbetets tillkomst gjordes gällande, att åtalen helt visst skulle komma att i huvudsak rikta sig mot befattningshavare i de lägsta graderna och att de s. k. höga tjänstemännen skulle gå fria.Denna förmodan har även senare framförts. De här åberopade siffrorna från ämbetets hela historia visa oriktigheten av dylika antaganden. Det torde i stället förhålla sig så att alla ombudsmän uppfattat såsom sin huvuduppgift att ha tillsyn över de högre tjänstemän som ha forum i hovrätt.

 

Vad ingripandena avsett
    Den redogörelse för vad JO:s ingripanden avsett — som nu närmast följer — torde böra inledas med att konstatera att de flesta ingripandena riktat sig mot smärre fel och förbiseenden. Äldre årgångar av ämbetsberättelserna äro fyllda av redogörelser för åtal mot domare för dylika småfel. På 1880-talet blevo t. ex. samtliga ledamöter i en rådhusrätt åtalade och fällda till ansvar för att de vid ådömande av bötesstraff för en person, som gjort sig skyldig till oskickligt beteende inför rätta, råkat fastställa bötesbeloppet så att detsamma med några kronor underskred det i lagen för denna förseelse angivna minimibeloppet. Ja, ännu så sent som 1908 blev en domare på talan av JO dömd till böter för att han glömt att till straffregistret insända straffuppgift. Numera föranleda dylika fel — om ingen skada därav följt — endast en skrivelse från JO med ett påpekande om felet. Sådant redovisas icke längre i årsberättelserna. Ingripanden av detta slag äro för den skull icke omotiverade. Medborgarnas rättssäkerhet är i väsentlig utsträckning beroende av att myndigheterna äro noggranna. Det är därför nödvändigt att påpeka även brister i dylikt hänseende.
    När man bläddrar i årsberättelserna, blir man förvånad över hur sällan ingripandena avse verkligt grova brott. Förklaringen till att ingripanden av detta slag äro så förhållandevis få torde vara att dylik brottslighet är tämligen sällsynt bland svenska tjänstemän

 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 91och att JO:s tillsyn icke är och icke heller är avsedd att vara inriktad på tjänstemännens handhavande av dem anförtrodda medel. Tillgrepp av medel ha därför i allmänhet beivrats av andra åklagare.
    Åtskilliga ämbetsmän ha emellertid på talan av JO dömts till avsättning för förskingring. Det strängaste straffet, som följt på ett JO-åtal, synes ha drabbat en riksbankskamrer, som år 1831 för förskingring och förfalskning dömdes att i en bot mista äran, ställas i halsjärn å Malmö torg under två timmar, böta 26 riksdaler samt sedermera sändas till fästning att där hållas till tjänligt arbete i 13 år, varefter han icke skulle få »visa sig på börsen».
    I våra dagar skulle vi nog till grova förbrytelser vilja hänföra vad en lagman i egenskap av tillförordnad polismästare år 1824 lät komma sig till last. Hovrätten fann på talan av JO att det »borde föras Herr Lagmannen och Häradshövdingen till last, att Herr Lagmannen, i ändamål att förmå en misstänkt till bekännelse av brott, först låtit tilldela honom 50 prygel i två omgångar,och därefter fastspika honom vid fängelsets vägg, sålunda, att han, under loppet av ungefär ett halvt dygn, icke kunnat sitta eller ligga, utan måst förbliva i stående ställning». För detta brott och för undertryckande av klagoskrift dömdes »Herr Lagmannen» att böta 100 riksdaler.
    Strängare straff fick däremot chefen för förvaltningen av sjöärendena — en konteramiral — som på talan av JO 1839 dömdes att mista sitt amiralsämbete för att han vid befordran till tryckning av ett av K. M:t fastställt reglemente vidtagit vissa av amiralen såsom nödiga ansedda tillägg och förändringar.
    Under innevarande sekel har antalet JO-åtal för grova brott varit litet. Till denna grupp av åtal torde nog böra hänföras ett åtal mot en häradshövding, som vid JO:s inspektion av domsagan befanns ha till egen fördel uttagit olaglig lösen i stor utsträckning. Han dömdes härför år 1925 till mistning av ämbetet under ett år.
    Det är självklart att kontrollen av frihetsberövanden i alla tider varit en av JO:s viktigaste uppgifter. Ämbetsberättelserna förmäla om otaliga ingripanden mot frihetsberövanden, som förmenats ha varit oförenliga med lag i ett eller annat avseende. Många åtal ha väckts för häktningsbeslut som ansetts grundade på otillräcklig utredning. Kravet på att misstanke om brott skall vara grundad på sannolika skäl upprätthölls förr icke med samma styrka som i våra dagar. Man förstår detta, när man läser om huru såväl hovrätt som HD ogillade ett av JO Fröman väckt åtal mot rådhusrätten i Kristinehamn. Denna hade år 1880 vid handläggningen av

 

92 ALFRED BEXELIUSett mål mot en kvinna — som häktats och åtalats för försök till utprångling av falska mynt — vid två rättegångstillfällen förordnat att hon skulle kvarbliva i häkte, oaktat någon undersökning av mynten dessförinnan icke ägt rum. Dessa visade sig sedermera vara äkta; de hade endast råkat komma i beröring med kvicksilver. Utgången av åtalet mot rådhusrättens ledamöter gav Frömanan ledning att fästa lagstiftarnas uppmärksamhet på behovet att anställa lagkunniga försvarare, som skulle ha att biträda häktade.
    En mängd åtal ha vidare riktats mot åklagare, domare och länsstyrelser för försummelse att tillse att mål mot häktade skyndsamt handlades och prövades. De förr ofta förekommande dröjsmålen med rannsakningar föranledde JO-ämbetet att upprepade gånger hos K. M:t begära utfärdande av bestämmelser som säkerställde en skyndsam handläggning av dylika mål.
    Under de första 50—60 åren av ämbetets historia riktades sammanlagt ett 100-tal åtal mot domare för felaktig förvandling avböter, varigenom den dömde fick avtjäna några dagar för långtstraff. Tidigare bestämmelser om bötesförvandling voro tydligen svårtillämpade, och JO fick därför avlåta framställningar i detta ämne till K. M:t.
    Det bör emellertid påpekas att förr kunde det bli åtal även för underlåtenhet att häkta, för alltför milda straff och för att fånge släpptes något för tidigt.
    Respekten hos myndigheterna för den enskilde medborgarens frihet förefaller att förr icke ha varit så stor. Några klargörande exempel härpå må återgivas.
    En kvinna, som tidigare uppenbarligen varit vad man kallar kringstrykande, lämnade vid handläggningen av fråga om hon var försvarslös oriktiga uppgifter om sin person och sina levnadsomständigheter. KB i Malmöhus län förordnade den 19 juli 1838 i anledning härav — fullt lagligt — att kvinnan skulle insättas på korrektionsinrättningen i Göteborg för att i enskilt rum förvaras, intill dess tillförlitlig upplysning om hennes person kunde vinnas. Tio år senare uppmärksammade JO vid granskning av fångförteckningar att kvinnan alltjämt var berövad friheten. Sedan JO begärt upplysningar, vidtog KB den 31 december 1848 åtgärd för att klara upp saken och kunde efter en icke alltför skyndsam handläggning den 29 augusti 1849 besluta att kvinnan skulle försättas på fri fot med förständigande att inom viss tid förskaffa sigl aga försvar. JO lade nu landshövding och landssekreterare till last att KB under hela den långa tiden från den 19 juli 1838 tillden 31 december 1848 försummat att skaffa sig erforderliga upp-

 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 93lysningar om kvinnan. Detta ansvarsyrkande framstår för en nutida jurist såsom ganska välmotiverat. Men på den tiden hade myndigheterna icke samma känsla som nu för att de borde av eget initiativ handla i allmänhetens intresse. Av målet framgår att vederbörande fångpredikant redan i september 1838 höll förhör med kvinnan. Därvid framkom vissa klargörande upplysningarom henne. Rapport över förhöret sändes till KB, som emellertid påstod att den icke framkommit. Redan efter sju år vågade fängelset göra en vördsam påminnelse hos KB, som — trots att KB i augusti 1845 fick en avskrift av rapporten — icke vidtog någon åtgärd i saken. HD fann nu att det ålegat fängelset att till KB anmäla den verkan, som det ådömda tvångsmedlet kunde ha medfört för att förmå kvinnan att lämna sanningsenliga uppgifter om sig själv. Då KB uppgivit sig ha fått rapporten härom först i augusti 1845, friades KB från ansvar för sin passivitet under tiden dessförinnan. KB ansågs sålunda icke ha varit pliktig att självmant verka för att uppgifterna inkommo genom att påminna fängelset om att förhör borde hållas och rapport insändas till KB. Däremot blev landssekreteraren — landshövdingen hann dö under målets handläggning — genom HD:s dom den 25 september 1855, d. v. s. sju år efter det JO började röra i saken, fälld till böter för sin underlåtenhet att vidtaga åtgärder, sedan rapporten i augusti 1845 inkom till KB.
    Ett annat exempel på bristande respekt för den enskildes frihet visa handlingarna i ett av JO mot underståthållaren och polismästaren i Stockholm anställt åtal. En bokbindarmästare uppgav hos ÖÄ att han träffat muntligt anställningsavtal med en gesäll, som trots uppburet förskott icke börjat sitt arbete. Mästaren anhöll nu hos ÖÄ att gesällen måtte inställas i mästarens kondition. ÖÄ förordnade — enbart på grundval av mästarens uppgifter om muntligt avtal — att gesällen, som vistades i Kalmar, skulle inställas i Stockholm. Gesällen togs i häkte några dagar och fördes sedan med fångtransport, som han fick betala själv, till huvudstaden. Underståthållaren försvarade sig med att hänvisa till de svårigheter som arbetsgivarna i Stockholm hade att kämpa med till följd av tilltagande självsvåld och försumlighet hos en del arbetare att fullgöra ingångna avtal. Det blev emellertid böter.
    Fängelseväsendet har alltsedan Mannerheims dagar varit föremål för ständig uppmärksamhet från JO-ämbetets sida. Alla fångvårdsinrättningar ha blivit föremål för upprepade inspektioner,vid vilka fångarna städse fått tillfälle att tala med JO. Denna tradition började med Mannerheim, som var varmt intresserad av en

 

94 ALFRED BEXELIUShumanisering av fångvården. Härom bära många framställningar i ämnet till K. M:t vittnesbörd. Han påtalade sålunda fängelselivets demoraliserande inflytande på fångarna och yrkade på en genomgripande omorganisation av straffverkställigheten. Hans omsorg avsåg även sådana personer som på grund av brist på lagligt försvar »på behaglig tid» dömts till fästningsarbete.
    I Mannerheims framställningar och inspektionsprotokoll lämnas förfärande skildringar av förhållandena i den tidens fängelser. Vi läsa om hur fångar sammanfördes i små till trängsel fyllda rum, ofta belägna i fuktiga källare och med små fönster, hur dessa rum ej sällan saknade ventilation och avlopp, hur fångarna stundom fingo ligga på golvet och om smuts och elände. Det brast även i fråga om uppvärmning och kläder. I dessa missförhållanden inträdde emellertid snart en avgörande förändring till det bättre. På 1870-talet hade utvecklingen till det bättre gått så långt, att klagomålen vid JO:s inspektioner kunde avse sådana förhållanden som att en fånge — på grund av att fångvården icke hade tillräckliga medel till såpa — icke kunde tvätta sitt (icke sina) lakan mera än en gång var fjärde månad. Vid våra dagars JO-inspektioner är det sällan som någon fånge anser sig ha anledning till klagomål mot förhållandena på fängelset. Och när klagomål framföras, avse de oftast sådana förhållanden som att han inte får vara helt utan tillsyn vid besök av fruar och fästmör, att det är för långa uppehåll mellan permissionerna och att man på kolonierna vill ha flera biografföreställningar till omväxling med de dagliga televisions- och radiosändningarna. På detta sätt återspeglas i JO:s inspektionsprotokoll den genomgripande utveckling fångvården undergått.

 

    Under slutet av 1800-talet och under de två första decennierna av detta århundrade fick JO såsom väktare av medborgarnas allmänna rättigheter vid ett otal tillfällen anledning att ingripa mot kränkningar av församlingsfriheten från myndigheternas sida.Vår tids människor, som vant sig vid att alla och envar må framföra sina oförgripliga meningar om vad som helst, kan vid läsningen av JO:s ämbetsberättelser för denna tid icke undgå att bli förvånade över den känslighet som myndigheterna då visade. Exempelvis fann sig magistraten i Linköping år 1887 böra förbjuda Knut Wicksell att tala över ämnet »Om folkökningen i Sverige och dess faror för det allmänna välståndet och för sedligheten». Enligt magistratens mening stred Wicksells kända uppfattning i detta ämne mot sedlighet och allmän lag. Som mötet var

 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 95lagligen anmält och tillstånd icke erfordrades enligt lag, blevo magistratens ledamöter på talan av JO fällda till böter (20—30kronor). En annan föredragshållare blev av magistraten i Lund förbjuden att hålla föredrag om »Finns det ett liv efter detta? »och »Är kristendomen en religion för vår tid?». Även i detta fall blev det böter för magistratsledamöterna. En t. f. borgmästare i Arboga var t. o. m. så känslig att han 1898 mitt under pågående föredrag upplöste ett lagligen anmält nykterhetsmöte, när föredragshållaren började i allmänna ordalag tala om att man icke kunde förvänta sig att myndigheterna skulle fullgöra sina skyldigheter att ingripa mot alkoholen och därav följande elände. Borgmästaren förmenade att detta var ägnat att förleda åhörarna tillohörsamhet mot laga myndighet. Men däri fick han icke medhåll av vare sig JO eller hovrätten.
    Nu — när statsmakterna överväga att införa enkammarsystem— kan det vara av intresse att läsa om ett åtal mot en poliskommissarie i Hälsingborg för det han den 1 maj 1913 förbjöd anordnarna av ett demonstrationståg att i tåget föra en fana med inskriptionen »Bort med första kammaren». Kommissarien ansåg inskriptionen hotfull eller åtminstone pockande och anstötlig. HD, dit målet fullföljdes, ogillade emellertid åtalet. Ehuru JO Berger (1898—1902 och 1913—14) i åtalsinstruktionen klart angav, varför han ansåg förbudet lagstridigt, fann HD icke behövligt att motivera sitt utslag på annat sätt än att däri förklarades, att poliskommissarien genom det förfarande som lagts honom till last icke kunde anses ha gjort sig skyldig till tjänstefel.
    En liknande utgång fick ett av JO Hasselrot (1906—13) mot polismästaren i Hälsingborg anställt åtal för att denne år 1908 upplöst ett behörigen anmält möte, vid vilket redaktören Hinke Bergegren skulle tala över ämnet »Socialdemokrati och revolutionär socialism». Polismästaren förmenade att ämnet för föredraget i förening med föredragshållarens allmänt kända samhällsupplösande verksamhet var av beskaffenhet att förplikta polismästaren att ingripa; han erinrade även om att det kort förut timade Amalteadådet var frukten av den verksamhet, för vilken Bergegren var målsman. Hovrätten biföll JO:s talan men i HD fann en majoritet av fyra ledamöter polismästarens åtgärd visserligen icke ha ägt stöd av lag, men enär åtgärden med hänsyn till de omständigheter, varunder densamma vidtagits, ej var av beskaffenhet att böra föranleda ansvar för tjänstefel, befriades polismästaren från honom ådömt ansvar. Vilka omständigheter det var som gjorde åtgärden

 

96 ALFRED BEXELIUSursäktlig fick man icke veta. Tre justitieråd ville emellertid fälla till ansvar.
    Men när magistraten i Jönköping ett decennium senare hindrade Bergegren från att vid ett möte tala över ämnet »Den heliga treenigheten: korset, svärdet och kassakistan», blevo magistratens ledamöter fällda till ansvar av såväl hovrätt som HD.
    Omkring år 1910 började ett flertal magistrater — såsom villkor för att ett möte skulle anses i lagens mening behörigen anmält— kräva förhandsupplysningar om det föredrag som skulle hållas. Om sådana upplysningar icke lämnades, ansågos mötena icke behörigen anmälda. Som exempel på föredrag som härigenom stoppades, må nämnas »Religion och vidskepelse eller helgat vanvett», »Militarismen och de sociala striderna» samt »Striden mellan kapital och arbete». Vidare må nämnas att Fabian Månsson år 1910 av samma skäl hindrades att tala över ämnet »Vår tids Molok». Enligt en affisch skulle detta föredrag utgöra »en fruktansvärd vidräkning med tull- och militärgalningarna, med hela vår försumpade politik, sådan den danats under tullroffarnas och lockoutligornas regemente». I dessa och andra liknande fall ingrep JO Hasselrot och de ansvariga magistratsledamöterna fälldes till ansvar. De böter som utdömdes i dessa mål voro visserligen små, men det kan icke råda någon tvekan om att dessa JO-ingripanden med överrätternas stöd satte punkt för vidare försök att på liknande sätt göra intrång på medborgarnas församlingsfrihet.

 

    Från JO-ämbetets sida har städse, i enlighet med uttrycklig föreskrift i instruktionen, vakats över de allmänna rättigheter som tillförsäkrats medborgarna i tryckfrihetsförordningen. Rätten att taga del av allmänna handlingar är nu en för alla välkänd och självklar princip som sällan åsidosättes av någon myndighet. Så har det emellertid icke alltid varit såsom talrika av JO anställda åtal visa. Vid ett tillfälle i slutet av 1830-talet var JO t. o. m. tvungen att åtala presidenten och övriga ledamöter i statskontoret för att de förmenat en sökande att taga del av samtliga från K. M:t under viss tid inkomna skrivelser utan att han först närmare angav ämnena för de särskilda skrivelserna; det blev böter.
    Ett av de mest uppmärksammade ingripandena på tryckfrihetens område torde ha varit det åtal som JO Landin (1834—48) väckte mot presidenten, vice-presidenten och tre andra ledamöterav Svea hovrätt för att ett av JK mot assessorn M. J. Crusenstolpe väckt tryckfrihetsåtal, avseende lasteligt tal mot konungen, upptagits till prövning utan att K. M:ts medgivande till åtalet inhäm-

 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 97tats i enlighet med ett kungl. brev från år 1777. Det har gjorts gällande att Carl Johan gillade åtalet mot Crusenstolpe, som dömdes till tre års fängelse, men att han icke själv ville bli ansvarig för detsamma genom att officiellt samtycka. Åtalet mot hovrättens ledamöter blev ogillat; en minoritet av tre ledamöter i HD hävdade dock att hovrättens lagtolkning var oriktig. En av Landin därefter gjord framställning om förtydligande av 1777 års kungl. brev bifölls av ständerna men avslogs av K. M:t. En förnyad framställning av JO vid påföljande riksdag ledde dock till utfärdande av nya bestämmelser.
    Även ett annat av JO väckt åtal på tryckfrihetens område är av både historiskt och rättsligt intresse: Lunds universitets rektor hade till consistorium academicum hänskjutit fråga om åtgärder i anledning av en i Lund utkommande tidning, som hette Fäderneslandet och som riktade de nedrigaste beskyllningar mot hyggligt folk. Rektorn angav därvid att upphovsmannen vore en fil. mag. vid universitetet. I anledning härav kallades magistern till förhör inför consistoriet, där han tillfrågades huruvida tidningen tryckts på hans tryckeri, huruvida han vore författare till vissa artiklar i tidningen och huruvida han spritt exemplar av tidningen. Omedelbart därefter beslöt consistoriet att magistern skulle relegeras från universitetet. I motiveringen åberopades att magistern dels genom att ha medverkat till spridande av en på hans tryckeri utkommande tidning, vilken genom samhällsvådliga läror, äreröriga rykten och obevista beskyllningar och smädelser mot hederligt folk, utsått split, dels ock medelst ett i allmänhet högeligen tadelvärt uppförande mot lärarna gjort sig ovärdig att åtnjuta en akademisk medborgares rättigheter. JO Theorell (1848—57) ställde nu consistoriets ledamöter under åtal för att de genom relegationsbeslutet åsidosatt tryckfrihetsförordningens föreskrift att icke någon må för tryckt skrifts innehåll straffas i annan ordning än förordningen stadgar. Med hänsyn till det sätt, varpå ärendet hänskjutits till consistoriet, och de frågor som av detta ställts till magistern förefaller åtalet ha varit sakligt befogat. Saken komplicerades nu genom att magistern överklagade relegationen först hos universitetskanslern, som då var kronprins Carl1,och — sedan denne lämnat besvären utan åtgärd — hos K. M:t.

 

    1 Magistern klagade hos JO även över dröjsmål med kanslersämbetets avgörande. Dessa klagomål föranledde icke någon åtgärd, enär JO icke ansåg sig äga föra ansvarstalan mot ämbetets innehavare och det för övrigt icke fanns något forum, där en akademikansler kunde för sina ämbetsåtgärder ställas under åtal. Vilken mening man än må ha om denna motivering, kunde dröjsmålet sakligt sett knappast anses vara av beskaffenhet att böra föranleda åtal.

7—603004. Svensk Juristtidning 1960

 

98 ALFRED BEXELIUSÄven där blevo besvären lämnade utan bifall. Hovrätten, som avvaktat utgången av det administrativa besvärsmålet, ogillade därefter åtalet under hänvisning till att consistoriets beslut fastställts av högre myndighet. Theorell fullföljde. HD godtog visserligen icke hovrättens motivering men kom dock fram till ett ogillande av åtalet genom att trycka på att consistoriet till stöd för sitt beslut åberopat vad i fråga om magisterns uppförande »i allmänhet» blivit upplyst2 och att beslutet därför icke borde läggas consistoriets ledamöter till last såsom fel. Åtalet hade emellertid icke varit förgäves. Genom HD:s dom blev likväl — såsom Theorells efterträdare framhöll i en ämbetsberättelse — fastslaget att det icke är tillåtet att vid sidan av tryckfrihetsförordningen inskrida mot någon för tryckt skrifts innehåll och att högre myndighets fastställelse av lägre myndighets beslut icke utgör hinder för åtal mot den lägre myndigheten.

    Under JO-ämbetets hela historia ha ämbetets innehavare ständigt haft att ingripa mot lokala regleringar, som saknat författningsenligt stöd eller som utan tillräckliga skäl beskurit medborgarnas rörelsefrihet.
    Bland Mannerheims ingripanden mot olagliga lokala regleringar må nämnas ett åtal mot landshövdingen på Gotland för att denne vid vite förbjudit vägfarande att utnyttja annat än vänstra sidan av väg, därvid föräldrar och husbönder skulle ansvara för förseelse som barn eller tjänstefolk beginge i detta hänseende. Åtalet omfattade även en annan kungörelse, däri påbjöds dels att till s. k. lekstugor ej finge samlas mera än högst 10 å 12 av närmast boendeungdom av båda könen, dels ock att alla inom länet för brott åtalade personers namn hädanefter skulle offentligen kungöras, »dem till rättmätig nesa och till varning för redliga medborgare att försådana vanartiga taga sig till vara».
    Hur långt överheten förr ansåg sig kunna gå i sitt nit att främja vad man kallade sedlighet och god ordning och hur JO kunde få kämpa förgäves i sin kamp för medborgarnas rättigheter visa handlingarna i ett av JO Törnebladh (1823—34) väckt åtal mot

 

    2 I åtalsinstruktionen påpekades, att consistoriet i sitt beslut icke närmare angivit vad som åsyftades med magisterns »i allmänhet högeligen tadelvärda uppförande» och bevisen härför. Vidare anmärktes att så icke heller skett i consistoriets förklaring till JO i vidare mån än att däri uttalats att magistern »även muntligen vid ett tillfälle, då han såsom sökande till en juridisk adjunktur speciminerade, på akademiskt auditorium inför såväl en talrik församling av de studerande som de professorer, vilka å ämbetets vägnar tillstädes voro, bevisligen fällt smädliga yttranden om både consistorium academicum och enskilt namngiven ledamot». Theorell slöt härav — icke utan fog— att vad härutinnan förekommit icke kunde utgöra grund för consistoriets relegationsbeslut. 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 99landshövdingen och landssekreteraren i Älvsborgs län. Åtalet avsåg att KB utan att höra länets invånare förordnat om tillsättande av ordningsmän i de särskilda socknarna. Vidare påtalades att KB i en instruktion för ordningsmännen föreskrivit att dessa, som borde utses av kyrkorådet, skulle ha uppsikt på makars, barns och föräldrars eniga sammanlevnad och hos pastor anmäla samt inför kyrkorådet draga »förbrytelser» häremot samt att utom kronobetjänte och fjärdingsmän jämväl var och en annan, som därom anmodades, skulle vid ansvar för den vägrande vara skyldig biträda ordningsmännen i utövandet av deras åligganden. Göta hovrätt fann visserligen kungörelsen om inrättandet av ordningsmän vara »till föremål och verkningar av ostridig nytta och vikt» men kom ändock till det slut, att KB handlat felaktigt, och fällde till ansvar. HD friade emellertid. I motiveringen erinrade HD om att det ålåg KB att tillse att lagarna ej saknade verkställighet och att allmän och god ordning främjades. Även om det med hänsyn till vissa av K. M:t utfärdade cirkulär fanns fog för att ogilla åtalet i vad det avsåg föreskrift om inrättande av ordningsmän, är det svårt att förstå huru utfärdandet av instruktionen med dess föreskrift om skyldighet att rota i enskildas angelägenheteroch med stadgande om ansvar för den som underlät att hjälpa ordningsmännen härmed kunde gå fritt från beivran. Törnebladh ansåg sig böra ordagrant återge HD:s dom i ämbetsberättelsen »såsom spridande märkligt ljus över de begrepp som uti Konungens Högsta Domstol nu för tiden äro rådande».
    I många fall yrkade JO — med stöd av en kungl. förklaring från 1807 — vid vederbörande hovrätt upphävande av olagliga regleringar. I enlighet härmed upphävde t. ex. Göta hovrätt ett av KB i Skaraborgs län år 1816 utfärdat påbud, att alla väderkvarnar, som uppförts närmare allmän väg än 100 alnar, skulle »till förekommande av hästars skrämsel och andra vådliga följder för resande» vid vite flyttas inom en månad. I ett annat fall ingrep JO mot en av magistraten i Visby utfärdad kungörelse, däri vid vite påbjöds, dels att den som för annans räkning verkställde kreditköp på stadens torg skulle vara försedd med fullmakt från köparen, dels ock att ingen finge före klockan 12 på dagen av lantman inköpa spannmål och potatis till större myckenhet än en tunna. Andra ingripanden föranleddes av att länsstyrelserna ej sällan tillät sig att i lokala regleringar mångdubbelt skärpa i allmän lagstadgade straff för vissa ordningsförseelser. När KB i Uppsala län utfärdade en kungörelse om hur vissa lagrum i utsökningsbalken skulle förstås och tillämpas, ville Svea hovrätt, varest JO yrkade

 

100 ALFRED BEXELIUSupphävande av kungörelsen, visserligen icke biträda JO:s uppfattning om att KB överskridit sina befogenheter men fann likväl skäligt att undanröja kungörelsen, »vilket beslut KB hade att i länet kungöra, på sätt det lämpligast kunde ske utan någon uppoffring av det förtroende och den tillit, KB:s påbud ofelbart borde äga».
    Vid granskning av fångförteckningar uppmärksammade JO att en gästgivare undergått förvandlingsstraff för böter, som gästgivaren ådömts för att han vid visitation av länsman »råkat vara utan porter». Vid utredning om detta alldeles nya brott framkom, att KB i Skaraborgs län i en år 1821 utfärdad kungörelse föreskrivit att porter, tillverkad vid visst bryggeri i Göteborg, skulle såsom en tjänlig förfriskning för resande vid vite tillhandahållas vid alla gästgivargårdar i länet. Kungörelsen blev på talan av JO upphävd. Däremot kan man förstå att JO Theorell icke hade någon framgång med två mot länsstyrelserna i Gotlands och Östergötlands län anställda åtal för vissa i anledning av koleraepidemi nog så nödvändiga, lokala spärrningsåtgärder, vilka förmenades sakna stöd av lag.
    Verkningarna för medborgarna av de många lokala vitesregleringarna får man en liten föreställning om, när man i JO:s ämbetsberättelse för år 1825 läser om att antalet förvandlingsfångar starkt ökat i Skaraborgs län och att bland orsakerna härtill voro »flera därstädes, under de senare åren, vidtagne Policeförfattningar och därav uppkomna straffbestämmelser».
    Även om JO:s många ingripanden på detta område under tidernas lopp varit ägnade att inskärpa återhållsamhet i samband med lokala regleringar, så kan man likväl i en av de senaste ämbetsberättelserna taga del av många under senare tid tillkomna dylika regleringar, som saknat stöd av lag eller som på ett olämpligt sätt inskränkt medborgarnas rörelsefrihet.
    Även eljest har från JO-ämbetets sida vakats över att myndigheterna vid sin ämbetsutövning icke överskridit sina befogenheter. Denna tillsyn över att intrång icke göres i medborgarnas rättigheter utan stöd av lag har ofta rönt ringa förståelse. När Mannerheim påtalade att KB i Skaraborgs län år 1814 olagligt låtit tilldela en bonde nio par prygel för tredska vid fullgörande av kurirtjänst, oaktat lagen föreskrev böter för sådan försummelse, väckte detta en oerhörd indignation hos den åtalade landshövdingen och landssekreteraren. Åtalet ogillades av HD med motiveringen att det från KB:s sida var fråga endast om ett misstag om författningarnas rätta innebörd. Verkliga skälet för frikännandet var måhända att

 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 101tredskan inträffade under pågående fälttåg i Norge. En bakgrund av liknande slag hade ett av HD 100 år senare meddelat utslag i anledning av ett av JO mot landshövdingen och landssekreteraren i Stockholms län anställt åtal för att KB förbjudit ett valmöte som skulle hållas i Vendelsö i augusti 1914 och vid vilket två riksdagsmän, bland dem borgmästare Lindhagen, skulle tala. Förbudet tillkom på hemställan av militära myndigheter, som befarade komplikationer med hänsyn till i närheten förlagda militärförband. KB åberopade sin befogenhet enligt landshövdinginstruktionen att vidtaga särskilda åtgärder för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Åtalet ogillades av såväl hovrätt som HD under hänvisning till det just begynta världskriget. Vid behandlingen av JO:s ämbetsförvaltning under 1915 framställde Lindhagen reservationsvis anmärkning mot JO för att han underlåtit att »sin plikt likmätigt» åtala de domare i hovrätten och HD som ogillat hans åtal. Denna anmärkning blev i andra kammaren avslagen med blott 78 röster mot 67. Alla voro emellertid medvetna om att demonstrationen icke hade sin udd riktad mot JO.

 

    Huvudparten av JO:s ingripanden ha avsett oriktig lagtolkning. Många av ingripandena härför ha avsett bagatellfel, som icke medfört någon egentlig skada. I mångas ögon har det måhända fallit ett löjets skimmer över att domare åtalats för sådana fel som att han dömt någon till en månads straffarbete, oaktat minsta tiden för denna straffart är två månader, eller att han utan sinne för juridiska distinktioner dömt en otrogen hustru för både horsbrott och lönskaläge. Man bör emellertid icke underskatta den betydelsesom åtalen och deras återgivande i ämbetsberättelserna haft för en riktigare och omsorgsfullare rättskipning och därigenom till ett bättre skydd för den enskilde. Numera ske emellertid de flesta ingripanden av förevarande slag i form av påpekanden, stödda på rättslig utredning.
    En stor del av JO-ämbetets ingripanden ha varit riktade mot långsamhet i rättegångar och otillbörliga dröjsmål med handläggning av mål och ärenden. Härutinnan har skett en oerhörd förbättring sedan förra århundradet. Medan den stående frågan vid inspektioner hos domstolar och åklagare numera är hur många månader som förflyta mellan brott och dom, räknades förr motsvarande tid i år. Icke minst de av JO anbefallda fiskaliska aktionerna kunde draga ut orimligt på tiden. Det förekom fall, där det dröjde mer än sju år mellan åtalsbeslut och dom i första instans.
    Långsamheten hade — åtminstone delvis — förr sin grund i

 

102 ALFRED BEXELIUSsjälva rättegångsordningen. Från JO-ämbetets sida ha under årens lopp gjorts mångfaldiga framställningar om åtgärder, som varit ägnade att påskynda förfarandet. I många fall berodde emellertid långsamheten på försumlighet. Att det kunde brista i nit och ordentlighet förstår man, när man i gamla inspektionsprotokoll läser om domare som under åratal försummat uppsätta dombok. Sådan försumlighet blev givetvis föremål för beivran. I icke oväsentlig utsträckning berodde långsamheten även på organisatoriska brister. Förut har nämnts att handlingar kunde komma bort t. o. m. i nedre justitierevisionen. Där kunde inträffa även andra märkliga ting. JO har sålunda haft anledning att hos K. M:t påtala ett halvårslångt dröjsmål med expediering av en beslutad HD-dom och ett femårigt dröjsmål utan laga skäl med att föredraga ett mål i HD. När JO hos K. M:t påkallade en bättre instruktion för att förekomma dylika händelser, fick JO — såsom så många gånger eljest — ett snävt svar.
    JO:s intresse för en ändamålsenlig organisation har emellertid icke bara avsett domstolar. JO har sålunda i allmänhetens intresse gjort framställningar om instruktioner och arbetsordningar för ÖÄ, kammarrätten och hyresrådet.

 

    Det är självfallet att JO under tidernas lopp fått anledning att många gånger ingripa mot otillbörligt uppträdande mot rättssökande och missbruk av tjänsteställning. Av ämbetsberättelserna att döma synas anledningarna att ingripa ha minskat med åren, och förseelserna i detta hänseende äro icke längre så grova som förr. Såsom exempel på vad JO förr kunde få ingripa mot må erinra som ett åtal mot en häradshövding i Färs domsaga, som vid handläggningen år 1879 av ett mål mot en folkskollärare för spridande av religiösa villoläror vägrade tillstädeskomna tidningsreferenter tillträde till tingssalen. Sedan en av dem det oaktat lyckats komma in i tingssalen och överlämnat en skriftlig begäran om rättens beslut om tillträde, svarade häradshövdingen att besked skulle lämnas vid nästa ting. Följande dag fingo emellertid referenterna tillträde, men då åberopade åklagaren alla referenterna, som voro över 20 till antalet och som icke kände till själva saken, såsom vittnen, med påföljd att de alla fingo lämna rättssalen, eftersom svarandens vittnen skulle höras först. I sin förklaring till JO försvarade sig häradshövdingen med att det här gällde skandalskrivare och representanter för den svenska smutspressen. För allt detta och diverse andra fel vid rättegången dömdes häradshövdingen till två månaders suspension.

 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 103    Många av ingripandena för otillbörligt uppträdande och missbruk av tjänsteställning ha riktats mot präster. Under 1800-talet väcktes sålunda många åtal mot präster för att de vid utfärdande av prästbevis i dessa intogo anteckningar som voro för vederbörande kränkande. Ehuru påföljden för sådana förseelser i allmänhet endast blev att prästen dömdes att erhålla »tjänlig föreställning med tillagd förmaning», upphörde dylika tilltag efter ett antal ingripanden från JO:s sida. År 1910 åtalades en präst för vägran att förrätta jordfästning med mindre att till graven medförda, florbehängda fackföreningsstandar först avlägsnades. Domkapitlet ogillade åtalet men hovrätten dömde till varning. Under de politiskt oroliga tiderna under 1910-talet förekom det vid flera tillfällen i samband med val att präster i kyrkan gjorde uttalanden mot vissa politiska partier och erinrade om att åhörarna på yttersta dagen hade att svara för hur de röstade. Även här kan man nog vara övertygad om att JO:s ingripanden medverkade till att dylika missbruk upphörde.

 

    Det är givet att JO på grund av klagomål eller i sin inspektionsverksamhet ofta kommer i beröring med brister i lagstiftningen. Det åligger också enligt RF JO att anmärka på lagars och författningars brister och avgiva förslag till deras förbättrande. I våra dagar — då reformarbetet i allmänhet bedrives med högsta tänkbara intensitet har väl denna sida av JO:s verksamhet mindre betydelse. Under 1800-talet tog däremot JO-ämbetet åtskilliga betydelsefulla initiativ. Framställningarna hade väl icke alltid framgång. Ombudsmännen läto sig emellertid icke avskräckas av avslag utan förnyade ofta sina framställningar.
    På detta område var JO Landin särskilt framgångsrik. På hans förslag genomfördes sålunda vid 1840 års riksdag att bötesstraff vid bristande tillgång till böternas gäldande ej längre skulle förvandlas till spö- eller risstraff utan i stället avtjänas medelst fängelse vid vatten och bröd. Samtidigt mildrades — likaledes på Landins förslag — bestämmelserna om fängelse vid vatten och bröd. Framgång hade även hans förslag om upphävande av en lagbestämmelse från 1752 om att hovrätt — när flera voro delaktiga i dråp och det ej kunde utrönas av vilkens handaverkan den dräpte ljutit döden — ägde döma till lottkastning mellan de anklagade. I sin berättelse till 1840 års riksdag utvecklade Landin stockstraffets olämplighet; hans framställning om fullständigt avskaffande av detta straff vann också statsmakternas bifall. Hans framställning till samma riksdag om avskaffande av uppenbar

 

104 ALFRED BEXELIUSkyrkoplikt — ett slags offentliga syndabekännelser, som vissa brottslingar hade att underkasta sig och som ledde sitt ursprung från kristendomens första tid — vann emellertid icke K. M:ts gillande. När Landin återkom med samma förslag vid påföljande riksdag, hade han emellertid framgång. Hans förslag om upphävande av bestämmelserna om rätt för jordägare att med våld återhämta landbo, som rymmer under stämmotid, måste också upprepas innan statsmakterna funno sig mogna att genomföra reformen. Landin lyckades också — efter upprepad framställning— åstadkomma inskränkning i prygelstraffets användning vid armén.
    Även många andra under 1800-talet gjorda framställningar om lagändringar avse betydelsefulla ämnen. Bland dessa må nämnas förslag om avskaffande av lagmans- och kämnärsrätterna — ett förslag som upprepades tre gånger, innan reformen genomfördes. JO Fröman tog under sin långa ämbetstid åtskilliga initiativ. Viktigast är måhända hans medverkan till nya lagberedningens tillsättande. Han framförde även förslag till gemensamma omröstningar i HD för undvikande av täta omkastningar i rättspraxis. År 1879 gjorde Fröman en framställning om inrättande av en anstalt, dit domstolar borde insända uppgifter rörande dömda förbrytare och varifrån upplysningar om dessa skulle tillhandahållas domstolar och åklagare. Denna framställning vann beaktande 21 år senare genom 1900 års lag om straffregister. En ur social synpunkt betydelsefull framställning avsåg upphävande av bestämmelsen i 46 § legostadgan om skyldighet för tjänstehjon att vidflyttning från församling förete sitt avskedsbetyg för kyrkoherden därstädes, vid påföljd att prästbevis icke erhölls. Trots hårdheten av detta stadgande avslogs framställningen av 1878 års riksdag.
    Någon gång kunde det väl hända att Fröman icke var så framsynt. I 1868 och 1870 års ämbetsberättelser behandlade han frågan om inrättande av ett advokatstånd, något som Fröman fann obehövligt. Han framhöll att lagboken var en folkets bok och att folket — den höge som den låge, den fattige som den rike — därför vant sig att självt föra sin talan inför rätta. Han föreställde sig att bonden, som numera kunde både läsa och skriva, icke ville frånkänna sig förmågan att själv föra talan, än mindre överlåta rätten att själv tala och svara till en obekant advokat som måste avlönas. Att förse advokater med så riklig utkomst, att kunniga och redbara personer ägnade sig åt yrket, vore icke möjligt i vårt land. — Ja, så fel kan man taga beträffande utvecklingen. Föga anade Fröman att advokaterna efter ett fåtal decennier skulle bli

 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 105lika oumbärliga tjänare åt rättsväsendet som domarna och åklagarna.
    Från JO-ämbetet påtalades vidare det förr förekommande missbruket att häradshövdingar utarrenderade sina domsagor till obefordrade jurister, som förordnades till vikarier och förbundo sig att avstå större eller mindre del av inkomsterna till häradshövdingen. I anslutning härtill framfördes förslag om inskränkning i häradshövdingarnas rätt till ledighet.
    Under 1900-talet torde de flesta framställningarna om lagändringar ha gjorts av JO Hasselrot. Bland de många förslag, som framfördes av honom och som avsågo de mest skilda ämnen, må nämnas inrättande av en hovrätt för Norrland, rätt för häktad att alltid få rättegångsbiträde och begränsning av fullföljdsrätten till HD. Han framförde vidare förslag om nedsättning av straff för barnamord, om skydd för anonymitetsrätten i tryckfrihetsmål och om förenklat skriv- och arbetssätt i hovrätterna.
    Även under de senaste decennierna ha årligen gjorts ett flertal framställningar om lagändringar, föranledda av klagomål eller iakttagelser vid inspektioner. De flesta av dessa framställningar ha avsett begränsade spörsmål. Av mera betydelsefulla initiativ, som påverkat lagstiftning och lagskipning, må nämnas ett av JO Ljunggren (1935—44) framfört förslag om fastställande av viss, med hänsyn till alkoholhalten i blodet bestämd gräns, vid vilken förare av motorfordon skall anses vara i lagens mening påverkad av starka drycker. JO Geijer (1925—29) gjorde — på föranledande av advokatsamfundet — en framställning om tidsenliga bestämmelser rörande häradsrätternas sessionstider. Den reform,som framställningen ledde fram till, har besparat 10 000-tals rättssökande onödig väntan på sina mål.

 

    Den redogörelse, som här lämnats och som begränsats till ingripanden av mera allmänt intresse, är avsedd att ge en bild av JO-ämbetets verksamhet under gångna år. Redogörelsen ger med hänsyn härtill icke en rättvis bild av tjänstemannakåren i dess helhet. Man måste hålla i minnet att de ingripanden, för vilka här redogjorts, avsett missförhållanden vilka i det stora hela äro att anse såsom undantagsföreteelser.
    Återblicken torde kunna bidraga till att belysa om det finnes fog för det under senare tid — icke minst i klagomål till JO — ofta förekommande talet om rättsröta. Talet härom är emellertidicke något specifikt för vår tid. Misstro mot och missnöje med myndigheterna ha funnits i alla tider. Under den senare delen av

 

106 ALFRED BEXELIUSfrihetstiden förekom ofta tal »om lagarnas elaka verkställighet». I talrika broschyrer haglade anklagelser mot ämbetsmännen för godtycke, besticklighet och mannamån. Vid 1809 års riksdagsdebatter om JO-ämbetets inrättande hälsades en talare i prästeståndet med bifall och instämmanden, när han gjorde gällande att missbruken voro så talrika, att det snarare behövdes tre än en JO. Övergrepp, försumlighet och annan brottslighet från tjänstemäns sida ha självfallet funnits i alla tider och kunna aldrig helt undvikas, men tal om rättsröta är berättigat endast om det allmänna brister i vilja och förmåga att gå till rätta med dylika företeelser.
    I anslutning härtill vore det måhända på sin plats att söka redogöra för fall av underlåtenhet från ämbetets sida att ingripa, där så bort ske. Sådana fall ha säkerligen förekommit. Men när det gäller sådant, som icke klagovägen bragts till JO:s kännedom, ha diarier och registratur föga att berätta härom. Man vet därför icke ombudsmännens skäl för underlåtenheten att ingripa.
    Det mest uppmärksammade fallet av underlåtet ingripande inträffade redan under det första året av ämbetets historia. Härmed åsyftas det Fersenska mordet. Denna händelse utspelades mitt ibland paraderande trupper utan att dessa ingrepo och föranledde JO Mannerheim att infordra rannsakningshandlingar och upplysning från JK. Sedan K. M:t funnit gott låta saken förfalla, lät Mannerheim i diariet anteckna, att så länge varken målsäganden eller någon annan anmält klagan hos honom över militärens förhållande vid tillfället kunde han »undgå att talan å ämbetetsvägnar i denna del anställa». Han underlät alltså att föranstalta om en fullständig utredning om skälen till militärbefälets passivitet. Någon giltig ursäkt för det underlåtna ingripandet från JO:s sida synes svår att finna, men man bör inte glömma att händelsen hade samband med den nyss timade revolutionen.
    Många ha undrat över att JO-ämbetet icke funnit anledning att ingripa i någon av de omskrivna rättssaker, som under de senaste decennierna förekommit. Förklaringarna härtill — och sådana finnas — innefatta emellertid ett ämne som är för stort att i detta sammanhang ingå på.
    Under 1930-talet lågo påståenden om försummelser från JO att ingripa i vissa rättssaker bakom krav på ett stärkande av JO- och MO-ämbetena. Man påtalade, att dessa ämbeten tjänade såsom passageplatser till andra och mera eftersträvade ämbeten3, och

 

3 Många ombudsmän ha innehaft ämbetet endast kort tid, och detta har uppenbarligen varit till hinder ur effektivitetssynpunkt. Av de 30 ombuds- 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 107förmenade, att ombudsmännen läte sig påverkas av hänsyn till kommande karriär. Nyssnämnda krav ledde till en utredning med Östen Undén såsom ordförande. De sakkunniga uttalade att, såvitt de kände till, ombudsmännen gått fram med bestämdhet mot orättrådiga och försumliga tjänstemän och detta även om de innehafthögt uppsatta poster. För att kunna med kraft verka till skydd för medborgerliga rättigheter ansåg utredningen emellertid att ombudsmännens ställning borde stärkas genom att ombudsmännens ämbetsperiod utsträcktes från ett till fyra år och genom ändrade löne- och pensionsvillkor. Utredningens förslag genomfördes.
    Något värdeomdöme om tidigare ombudsmäns verksamhet skall icke här lämnas. Det må dock framhållas, att man vid läsningen av ämbetsberättelsernas redogörelser för olika ingripanden icke kan undgå att fästa sig vid den återhållsamhet och saklighet somi regel präglat avfattningen av åtalsinstruktioner och andra ingripanden. I allmänhet letar man där förgäves efter subjektiva uttryck för indignation mot den felande eller medkänsla för denförfördelade. Liten skillnad göres mellan stora och små fel; detverkar som om alla fel för ombudsmännen varit lika i det avseendet, att de innefattat åsidosättande av gällande lag. Mycket kan sägas om en sådan inställning, men den har varit ett stöd när det gällt ingripanden, som kunnat förväntas bli impopulära.
    En amerikansk journalist, som skulle skriva en artikel om JO-ämbetets verksamhet, frågade för någon tid sedan gång på gång om ämbetet uträttat några mer märkliga ting. Han blev föga imponerad av några av de här återgivna fallen. Nej, några uppseendeväckande upprensningar bland korrumperade tjänstemän ha icke förekommit i ämbetets historia och icke heller har ombudsmännens verksamhet inneburit någon riskfylld kamp mot orätt och förtryck. Ombudsmännen böra emellertid icke lastas för att så icke varit fallet; sådana verkliga missförhållanden ha — om man bortser från sociala orättvisor utanför ämbetets verksamhet— helt enkelt icke förekommit. Ämbetet har för den skull icke varit onyttigt. Liksom droppen urholkar stenen genom att ofta falla, har nog det oändliga antal påminnelser om rättens innehåll, som utgått från JO-ämbetet under de gångna 150 åren, haft

männen under 1810—1956 ha 2 avsagt sig ämbetet omedelbart efter valet och en avlidit dagen efter detsamma, 7 innehaft ämbetet kortare tid än ett år, 7 varit ombudsmän mellan ett och fyra år samt 13 över fyra år. Av ombudsmännen ha 4 avlidit, medan de voro ombudsmän, 14 avgått på grund av utnämning till statsråd, justitieråd, president eller landshövding, en på grundav val till MO, en på grund av utnämning till häradshövding (senare justitieråd) och en blev några månader efter avgången regeringsråd. Av övriga ha 5 återgått till tidigare innehavd tjänst och 2 pensionerats. 

108 ALFRED BEXELIUSsitt inflytande på det sätt, varpå tjänstemännen fullgjort och fullgöra sina uppgifter.
    Det är förklarligt om de tjänstemän som blivit föremål för åtal eller erinringar, tyckt att JO kunnat ägna sig åt viktigare uppgifter än de små förbiseenden som de råkat ut för. Ofta har denna irritation tagit sig uttryck i kraftiga missnöjesyttringar. Till och med en sådan man som Hans Järta — som i egenskap av landshövding i Falun blev föremål för ett åtal — tyckte att det var förfärligt att JO i en tid, då pressen sökte undergräva samhällets bestånd, åtalade en så betrodd ämbetsman som en landshövding. Reaktionen från dem, som fått klagomål lämnade utan åtgärd, ärofta än häftigare. Härutinnan synas förhållandena ha varit oförändrade under tidernas lopp. Äldre tiders ombudsmän hade dock den förmånen att de icke hade telefon i sina hem och åtminstone där kunde besparas att behöva avlyssna förebråelser såväl förgjorda ingripanden som för underlåtenhet att ingripa. Det har t. o. m. förekommit att man ringt på julaftonskvällen för att efterhöra om JO kunde känna julefrid, trots att samvetet måste vara tyngt av medvetandet om försummade ingripanden. En annan gång ringde en man, som nått doktorsgrad och som aldrig haft något otalt med JO-ämbetet, »bara» för att fråga om det verkligen ickef anns något skydd mot JO för tjänstemännen. JO Theorell hade nog icke helt fel, när han i sin berättelse till riksdagen år 1856 uttalade att JO-ämbetet var och komme att förbliva förhatligt samt att han icke kunde se någon möjlighet, huru tjänsten skulle pliktmässigt och till allmänt gagn skötas utan att ådraga innehavaren missnöje och oförrätter.

 

Blick framåt

   Denna återblick på JO-ämbetets verksamhet under de gångna åren må avslutas med några reflektioner om den väg som ligger framför.
    Erfarenheterna från den hittillsvarande verksamheten ge icke anledning att påkalla ändring i ämbetets allmänna uppgift. Denna bör även i fortsättningen vara att öva tillsyn över lagars och författningars efterlevnad inom rättsväsende och förvaltning samt att göra framställningar om avhjälpande av sådana brister i lagstiftningen som uppmärksammas vid inspektioner eller vid prövning av klagomål.
    Det synes icke kunna råda något tvivel om att syftet med tillsynen bäst vinnes genom en intensifierad inspektionsverksamhet.
    I fråga om domstolarna bör dock inspektionsverksamheten

 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 109kunna lättas något. I motsats till vad fallet var vid JO-ämbetets tillkomst arbeta domstolarna numera under full insyn av en insiktsfull advokatkår och en vaken press, som tillvaratager allmänhetens intressen. Rättegångsbalken innehåller också klara regler om förfarandet. Sedan ett par år ha inspektionsbesöken hos domstolarna — som även framdeles böra besökas minst vart tionde år — väsentligt förkortats. Därvid bruka stickprovsvis uttagas ett 50-tal akter i rättegångsmål vilka därefter granskas inom JO-expeditionen.
    Inspektionerna av de statliga förvaltningsmyndigheterna — som hittills huvudsakligen avsett den lokala förvaltningen — böra däremot avsevärt intensifieras. Behov av ökad tillsyn på detta område har visat sig föreligga, något som sammanhänger med i huvudsak följande omständigheter.
    Förvaltningsförfarandet är i stort sett oreglerat. Det finnes icke någon administrativ rättegångsbalk, och det torde dröja länge, innan någon allmän reglering kan komma till stånd. Det är därför av vikt att JO med den överblick över hela förvaltningsområdet, som arbetet icke kan undgå att ge honom, får tillfälle att i samband med inspektioner upptaga och diskutera principiella spörsmål mot bakgrunden av praktiska fall och göra därav föranledda framställningar till K. M:t.
    Vidare är att beakta att de materiella bestämmelser, som förvaltningsmyndigheterna ha att tillämpa vid ärendenas avgörande, ofta äro vagt utformade och ge stort utrymme för olika bedömanden med ty åtföljande skiftande praxis hos myndigheterna. Det är då av vikt att JO genom inspektioner får tillfälle att jämföra den praktiska tillämpningen hos olika myndigheter och taga initiativ till en enhetlig tillämpning samt påkalla förtydliganden och förbättringar av lagstiftningen.
    Inspektioner äro därjämte nödvändiga för att uppdaga eventuellt förekommande försummelser i myndigheternas kontrollverksamhet till skydd för allmän och enskild rätt. Det har vid inspektionerna ej sällan visat sig att dylika uppgifter ibland tagas alltför slentrianmässigt och t. o. m. helt glömts bort.
    Även de centrala ämbetsverken böra bli föremål för inspektion. Härvid synes kontrollen böra avse — förutom handläggningen av löpande ärenden och verkets tillsynsuppgifter — även de tilllämpningsbestämmelser, som verken ofta bemyndigats utfärda och som äro avsedda att komplettera författningarnas allmänt hållna föreskrifter. Handhavandet av denna normgivningsmakt

 

110 ALFRED BEXELIUS— som hittills knappast har blivit föremål för kontroll ur rättslig synpunkt — kan vara av stor betydelse för de enskilda.
    Vad slutligen angår kommunala myndigheter synes behov av inspektion från JO-ämbetets sida i allmänhet föreligga endast ifråga om frihetsberövanden. Inspektionsverksamheten bör alltså i fråga om kommunala myndigheter främst avse barnavårds- och nykterhetsnämnder. De inspektioner av sådana nämnder, som försöksvis påbörjades för två år sedan, ha givit anledning till åtskilliga påpekanden.
    Förvaltningsmyndigheterna äro emellertid många och en utsträckning av inspektionsverksamheten till dessa i enlighet med vad här antytts måste taga en betydande tid i anspråk. Skulle inspektion av de administrativa myndigheterna ske i ungefär samma utsträckning som hittills skett beträffande domstolarna, torde krävas att JO och hans ordinarie juristpersonal ägna sig åt inspektioner under minst två månader årligen. För närvarande kunna endast tre å fyra veckor ägnas åt inspektionsbesök.
    Det stora problemet är emellertid hur en JO skall få möjlighet till denna utvidgade inspektionsverksamhet samtidigt som arbetet med prövning av anförda klagomål icke oväsentligt ökat. Sistnämnda ökning har sin grund främst i att antalet klagomål blivit allt större och större men även i att ärendena tilltagit i vidlyftighet och svårhetsgrad. Ett annat skäl till att arbetet med klagomålen ökat är att motivering numera i allmänhet lämnas klagande, som får sina klagomål lämnade utan åtgärd.
    Ett sätt att vinna behövlig lättnad i arbetet med klagomålen vore att sådana klagomål, som äro riktade mot tjänstemän i lägre grad och som avse fel av bagatellartad beskaffenhet, finge överlämnas till vederbörande överordnade organ, som skulle ha att efter utredning och prövning av klagomålen till JO anmäla resultatet av prövningen. Eftersom en betydande del av arbetstiden tages i anspråk för prövning av klagomål av mindre vikt, skulle härigenom en väsentlig lättnad vinnas. JO:s viktigaste uppgift är dock att vid behov ingripa mot högre tjänstemän med forum i hovrätt. En sådan lösning av arbetsbördeproblemet skulle stå i god överensstämmelse med vad som avsågs vid JO-ämbetets inrättande. Man förklarade då att JO skulle ha den allmänna uppsikten över lagarnas efterlevnad och att han skulle äga att till JK hänvisa vad JO funne vara av mindre vikt. Uttrycklig föreskrift härom i den första instruktionen har dock aldrig fått någon praktisk betydelse.

 

JO-ÄMBETET 150 ÅR 111    Vill man åstadkomma en verkligt effektiv kontroll av förvaltningen torde det nog vara nödvändigt att överväga en dylik lättnad i JO:s arbetsbörda. Men det räcker icke härmed. JO måste även — såsom vid den senaste omorganisationen förutsattes — få möjlighet att vid sidan av sin skickliga men arbetstyngda ordinarie personal tillfälligt anlita dugliga förvaltningsjurister för speciella uppgifter. Detta har emellertid visat sig förenat med betydande svårigheter, till icke ringa del sammanhängande med ohåga hos myndigheterna att tillfälligt avstå personal till JO. Det är ofrånkomligt att JO:s önskemål i detta hänseende visas tillmötesgående och att JO vid behov kan hos K. M:t och riksdag få det stöd, som påkallas.
    Det stora antalet förvaltningsmyndigheter och den snabbt växande och till omfånget överväldigande förvaltningsrättsliga lagstiftningen gör det naturligtvis tveksamt om det i längden är möjligt att i ett ämbete förena tillsynen över såväl rättsväsende som förvaltning. En uppdelning av ämbetet skulle likväl medföra betydande olägenheter, varför andra lösningar i första hand torde böra prövas.