FN-seminarium ang. administrativt rättsskydd. Seminariet (se ovan s.399) hade sin första sammankomst den 12 juni 1962 under ledning av FN:s generalsekreterares personlige representant prof. John P. Humphrey, Director of Division of Human Rights, varvid till ordf. utsågs hovrättspresidenten Björn Kjellin och till v. ordf. valdes J. Ducoux, Frankrike, V. I. Terebilov, Sovjetunionen, och Sir Harold Kent, Storbritannien. Till seminariet hade infunnit sig 52 deltagare, representerande 27 europeiska stater. Regeringarna i Liberia och Mauritius hade sänt observatörer liksom tolv ickestatliga organisationer med konsultativ status vid FN:s ekonomiska och sociala råd. Vidare följdes i studiesyfte seminariet av FN-stipendiater från Elfenbenskusten, Liberia och Madagaskar.
Justitieministern Herman Kling öppnade seminariet och framhöll i ett anförande, hur över hela världen intresset för administrativ rättssäkerhet stigit under de senaste decennierna. I flertalet länder hade den ständigt expanderande förvaltningen fått inflytande på allt flera områden av samhällslivet, varigenom förvaltningsmyndigheternas beslut fått ökad betydelse för enskilda medborgare. Under dessa förhållanden var naturligt, att uppmärksamhet ägnades garantier för att förvaltningen fungerade på rätt sätt och för att individernas rättigheter skyddades. Bland de skilda metoder som prövats och diskuterats för att uppnå sådana garantier uppehöll sig justitieministern särskilt vid riksdagens ombudsmän och vid principen att utlämna allmänna handlingar. Han gav uttryck åt förhoppningen, att erfarenheterna av dessa svenska former för kontroll av offentlig förvaltning skulle bli ett värdefullt bidrag till diskussionerna under seminariet.
Justitie- och militieombudsmännen redogjorde härefter i korta anföranden för arbetsuppgifterna i sina ämbeten.
Följande frågor behandlades vid seminariet:
1. Legislative Control
Ämnet debatterades främst mot bakgrunden av individens fri- och rättigheter.
Beträffande i lag givna direktiv till administrationen var man ense om, att en strikt och detaljerad lagstiftning om myndigheters befogenheter garanterade den enskildes rätt. Men det var samtidigt viktigt, att de mänskliga rättigheterna preciserades i lag för att individen skulle kunna påtala en rättskränkning. Det framhölls, att lag som medgav myndigheter diskretionär prövning hindrade en utveckling mot enhetlig rättstillämpning samt att en federal stat, vars delstater uppmanades att följa federal lagstiftning, främjade uniformitet i rättstillämpning. Nackdelen av stringens i lagstiftningen var att man aldrig kunde förutse alla de förhållanden, under vilka en lag skulle tillämpas. Tekniska och sociala förändringar kunde medföra att en del lagregler blev föråldrade. En alltför snäv lagstiftning kunde leda till ineffektiv administration och kringgående av lag. Att kringgå lag, om än i vällovligt syfte, var ej önskvärt. Omvänt var fördelen av ett latitudsystem att oförutsedda förhållanden kunde bemästras och tillämpade regler ändras med de nya förhållandena, förutsatt att rättssäkerheten beaktades. De i Frankrike under senare år antagna lois cadres var av denna karaktär. Genom dessa lagar utarbetade lagstiftaren en ram för visst rättsförhål-
lande och bemyndigade ett verkställande organ att fylla i detaljer med hjälp av dekret. Ett diskretionärt system inom förvaltningen medgav ständigt tillfällen till kränkning av mänskliga rättigheter. Många talare erkände, att omfattningen av direktiv till förvaltningen från lagstiftarens sida fick bero av vilket område man rörde sig på. Betydelsen av noggrannhet och klarhet vid författandet av instruktioner betonades som en säkerhet för den enskilde, vilken önskade känna och skydda sina rättigheter, och som skydd mot godtycklig lagtolkning. Det var av större värde att förhindra missbruk än att rätta verkningarna därav. En person skulle ha rätt att få veta de skäl, på vilka en myndighet grundade sitt beslut. Han skulle också ha rätt att närvara vid handläggningen av ärende, som rörde honom, att bli hörd och att ställa frågor. Administrativa myndigheter skulle åläggas konsekvens i lagtillämpningen gentemot skilda rättssökande. Det räckte icke för en myndighet att följa lagens bokstav utan den skulle fatta sina beslut i den anda som kommit till uttryck i FN:s förklaring om mänskliga rättigheter.
Att under kontroll delegera lagstiftning till vissa verkställande organ ansågs oundvikligt i ett modernt samhälle. Maktmissbruk kunde förhindras genom krav på senare godkännande av den lagstiftande makten, genom årlig granskning av utfärdade förordningar eller genom upphävande av dessa.
Parlamentariska och andra undersökningskommissioner för kontroll av förvaltningen förekommo i många länder. I Ungern t. ex. bestod sådant organ av ledamöter av den lagstiftande församlingen, medan man i Irland och Storbritannien kunde inrätta särskilda undersökningsdomstolar, sammansatta av såväl jurister som lekmän. Det framhölls emellertid, att man tillsatte en undersökningsdomstol blott som sista utväg i mycket allvarliga fall. Kontroll kunde också utövas av parlamentens permanenta lagstiftningskommittéer, vilkas sammanträden ministrarna voro skyldiga övervara för att besvara frågor. I de flesta vid seminariet representerade stater fanns möjlighet för parlamentsledamöter, parlamentsgrupper eller hela den lagstiftande församlingen att ställa frågor till en minister och sålunda utöva kontroll över förvaltningen. I några system förekom lagligt krav på att frågorna skulle besvaras inom viss tid.
2. Supervision by the Ombudsman (Parliamentary Commissioner), as incertain Scandinavian countries
Deltagarna i seminariet hade på förhand informerats om historiska och andra förhållanden, som lett fram till ombudsmannaämbetens inrättande i Sverige och andra nordiska länder, samt om de politiska och juridiska villkor, varunder ombudsmännen arbetat och utvecklat sina ämbeten. Det framhölls, att de nordiska länderna, ehuru på många sätt varandra närstående, ingalunda hade överensstämmande förvaltningssystem. Utmärkande för Sverige var systemet med centrala ämbetsverk, för vilkas beslut ministrarna icke voro ansvariga men vilka beslut — bortsett från befordringsärenden —i viss utsträckning kunde överklagas i regeringsrätten. I Finland, som delvis hade följt det svenska systemet, voro ministrarna mot förhållandet i Sverige föremål för ombudsmannens kontroll. Finlands Högsta förvaltningsdomstol hade icke fullt samma kompetens som regeringsrätten. I länsrätterna hade Finland jämväl lokala förvaltningsdomstolar. Danmark och Norge saknade administrativa domstolar men allmänna domstolar voro be-
höriga att granska lagligheten av administrativa beslut. Ministrarna i sistnämnda länder voro ansvariga för förvaltningens beslut och hade möjlighet att ändra dessa. Den danske ombudsmannens ämbetsområde omfattade såväl ministrarna som andra ämbetsmän. I Danmark och Sverige hade under senare år ombudsmännens övervakande funktion i viss mån utsträckts till den kommunala förvaltningen, vilken i Finland länge omfattats av ombudsmannens kompetens.
Mot bakgrunden av de nordiska systemen diskuterades ombudsmannaämbetet och de praktiska svårigheter, som kunde uppstå, om man införde detta i ett regeringssystem med helt andra förhållanden än dem, varunder institutionen utvecklats. Det framhölls, att ombudsmannaämbetet först vuxit fram under ett system med oavhängiga ämbetsverk och lokal självstyrelse. Storbritanniens representant såg en fara för att ministeransvarigheten skulle försvagas däri att uppgiften att vaka över administrationen flyttades från ministrarna till en ombudsman. Han hävdade, att i hans land ministrarnas ansvarighet inför parlamentet var en reell garanti mot administrativt maktmissbruk och åberopade fall, då ministrar fått avgå, sedan de av parlamentet ställts till svars för sina underlydandes felsteg. Några deltagare i seminariet tillstodo, att systemet med ministeransvarighet i deras länder icke innebar effektivt skydd för enskilda medborgare. Andra menade, att inrättandet av ett undersökningsorgan likt ombudsmannaämbetet skulle giva mera livskraft åt parlamentets kontroll av förvaltningsverksamheten. En deltagare ansåg dock detta vara att lägga alltför stor makt i händerna på en enda man.
Ett antal deltagare underströk betydelsen av sina länders system med juridisk kontroll av förvaltningens verksamhet. Som exempel nämndes Conseil d'Etat i Frankrike.
Vissa för ombudsmannaämbetet utmärkande drag rekommenderades tillnärmare studium, nämligen
a) att ombudsmannen var icke blott ett parlamentets instrument för kontroll av förvaltningen utan även beskyddare av individens rättigheter;
b) att ombudsmannens utredningar i princip voro opartiska och oavhängiga av förvaltningen;
c) att ombudsmannen kunde verkställa utredningar icke blott på enskild anmälan utan även på eget initiativ efter upplysningar han fått under inspektionsresor, genom pressuppgifter eller från andra källor, under det att en domstol kunde upptaga en sak till prövning endast på talan av berörd part;
d) att ombudsmannens utredningar kunde verkställas formlöst genom hans tillgång till förvaltningens aktstycken och genom hans rätt att infordra förklaringar av myndigheter, medan administrativa och allmänna domstolar voro bundna av processrättsliga regler och begränsade i sina möjligheter till inspektion;
e) slutligen att ombudsmannen i ett givet fall hade en betydande valfrihet i fråga om åtgärd bland de många, som stodo honom till buds, såsom åtal, erinran eller kanske endast ett uttalande i ämbetsberättelsen.
3. Supervision by the Procurator, as in certain countries of Eastern Europe
Utförliga redogörelser för prokuratorsämbetet i respektive länder lämnades av deltagarna från Sovjetunionen, Vitryssland, Tjeckoslovakien, Ungern,
Polen, Rumänien och Jugoslavien. Det framhölls, att ämbetet skilde sig från liknande, som förekommo i Västeuropa. Prokuratorns uppgift var mycket vid, när det gällde att övervaka lagars efterlevnad, och han förväntades utöva sitt ämbete formlöst. Hans väsentliga uppgift var att försäkra sig om att lagen respekterades. Prokuratorn var varken lagstiftare eller domare och han var icke behörig att upphäva eller modifiera förvaltningsmyndigheters beslut. Hans kompetensområde sträckte sig över administrationen i vidaste mening, således även till företag och officiella institutioner och organisationer. Undantaget var det högsta verkställande organet såsom kollektiv institution men enskilda ministrar kunde bliva föremål för åtgärd av prokuratorn i anledning av lagstridigt avskedande av en underordnad. Prokuratorns kontroll omfattade vidare lagligheten av privatpersoners verksamhet, utredningsorganens arbete, domstolsväsendet, frihetsberövanden och förhållandena i fängelser. I varje sovjetstat fanns en generalprokurator som chef för prokuratorsmyndigheten. Han förordnades och entledigades av den lagstiftande församlingen och svarade personligen inför denna genom en årlig ämbetsberättelse. Förhållandet till den lagstiftande församlingen tillförsäkrade generalprokuratorn och hans underlydande en oberoende ställning gentemot förvaltningens alla instanser. I några sovjetstater fanns ett prokuratorskollegium, som utsågs av den lagstiftande församlingen eller dess presidium. Vid skiljaktiga meningar mellan Sovjetunionens generalprokurator och en majoritet inom ett prokuratorskollegium kunde en fråga hänskjutas till Högsta Sovjet. Likaså kunde en enskild kollega, som var skiljaktig i viss fråga, draga denna inför Högsta Sovjet. En generalprokurator utnämnde alla andra prokuratorer, vilka svarade endast inför generalprokuratorn. Prokuratorerna hade i stor utsträckning juridisk utbildning.
Prokuratorn hade rätt att närvara vid myndigheters och domstolars sammanträden och därvid lämna råd och förslag till beslut. Dessa förslag behövde dock icke följas av myndigheten eller domstolen, men prokuratorn kunde då fullfölja talan mot: beslutet. Prokuratorn ägde även rätt att infordra akter och handlingar av myndigheter och domstolar för granskning.
Representanter för flera länder med prokuratorsämbete framhöllo likheter och olikheter mellan sitt eget och det gängse västeuropeiska systemet.
4. Obligation to produce documents
Detta ämne diskuterades från två synpunkter, nämligen i vilken utsträckning administrationens akter skulle vara tillgängliga för domstolar, övervakande myndigheter och berörda parter samt i vilken omfattning pressen och allmänheten borde äga tillgång till dylika handlingar.
Diskussionen gav vid handen, att i flertalet vid seminariet representerade stater funnos bestämmelser av innebörd, att domstolar kunde rekvirera alla handlingar, som hade betydelse för och anknytning till en rättegång. I vissa länder funnos dock undantagsregler, enligt vilka handlingar kunde undanhållas domstol, om de rörde förhållandet till främmande makt eller landets försvar eller om deras offentliggörande skulle vara till men för allmänna intressen eller förvaltningens funktion. Dessa undantag voro regelmässigt angivna i lag men i några länder ankom det på domstolen själv att avgöra, om en handling skulle offentliggöras. Privata anteckningar och enskilda promemorior av en tjänsteman ansågos i allmänhet icke utgöra offentliga handlingar, som skulle utlämnas, men det framhölls å andra sidan, att dylikt ar-
betsmaterial kunde innehålla betydelsefulla fakta, som ej borde hemlighållas. Visst slag av domstolar, såsom författningsdomstolen i några länder, samt övervakande organ hade i allmänhet en vidare rätt än domstolarna i övrigt att taga del av administrationens akter. En part i en administrativ process borde enligt en allmänt uttalad mening i princip få tillfälle att granska handlingarna i sitt mål.
Inga invändningar gjordes mot ett uttalande, att i ett fritt och demokratiskt samhälle folkets rätt att känna till och bli underrättat om den offentliga förvaltningens åtgärder utgjorde en av de säkraste och mest effektiva garantierna mot administrativt maktmissbruk. Detta hade erkänts av förvaltningsmyndigheterna i vår tid och regeringarna lämnade informationer om administrationens verksamhet genom att anordna presskonferenser, genom att bevilja presskorrespondenter intervjuer av ämbetsmän o. s. v. Emellertid underströko några deltagare vikten av att såväl pressen som allmänheten ägde direkt tillgång till förvaltningens akter. Att detta i Finland och Sverige var garanterat i särskild lag poängterades med skärpa och det upplystes, att speciella kommittéer i Danmark och Norge under den senaste tiden varit sysselsatta med ämnet. Åtskilliga röster höjdes dock även mot en offentlighetsprincip i vad gällde utlämning av handlingar. Det befarades, att förvaltningsfunktionärer i ömtåliga fall skulle undvika att nedskriva vissa upplysningar. Vidare ifrågasattes, om principen var förenlig med privatlivets helgd, en individens rätt, som sanktionerats i de flesta länders lagstiftning samt garanterats i FN:s allmänna förklaring av mänskliga rättigheter och Europakonventionen till skydd för dessa rättigheter. Seminariet uttalade sig för en vidgad publicitet av förvaltningens akter men ansåg icke en sådan kunna åvägabringas genom en omedelbar lagstiftning. Principens utbredning fick bero av gradvis utveckling och framväxande i varje samhälle med hänsyn till dettas historiska och kulturella bakgrund och rättssedvänja.
5. Judicial and other remedies
Ämnet gav upphov till en diskussion, som innefattade detaljerade redogörelser för rättssystemen i skilda stater.
Enligt ett system förekom omprövning av administrativa beslut av högre instans inom själva förvaltningen. Företrädare för detta voro bl. a. Sovjetunionen och Rumänien. I Frankrike och Cypern hade man möjlighet att hänvända sig till administrativ domstol, om anförda besvär icke inom viss kortare tid upptagits till prövning av administrativ klagoinstans.
Omprövning kunde enligt andra system företagas av varjehanda organ och myndigheter, däribland administrativa tribunal, som inrättats inom administrationen. I Storbritannien funnos väl dylika tribunal för t. ex. social- och industriförsäkring, allmän hälsovård och taxeringar, men det framhölls, att man i allmänhet hade rätt att klaga i allmänna civildomstolen.
I ett stort antal länder, bl. a. Bulgarien, Ungern, Jugoslavien, Danmark och Norge, kunde allmän domstol ompröva administrativa beslut.
Seminariet utgick vid diskussion av administrativa domstolar utanför själva förvaltningssystemet från Frankrikes Conseil d'Etat. Denna hade en trefaldig uppgift: att på begäran biträda regeringen med utlåtanden över förslag till lagar och förordningar och med tolkning av dessa, att biträda vissa av regeringens ledamöter vid deras deltagande i regeringsarbetet samt
att döma i mål, vari förvaltningsmyndighet var part med undantag för mål, som krävde judiciellt förfarande. Liknande domstolar, ehuru med mera begränsad kompetens, förekommo bl. a. i Belgien, Grekland, Österrike och Nederländerna.
Ämbetsmännens personliga ansvarighet dryftades slutligen, varvid framkom, att i flertalet länder staten svarade för skada och lidande, som drabbat en enskild medborgare genom ett felaktigt eller olagligt administrativt beslut. En funktionärs personliga ansvarighet för brottsligt förfarande i sin tjänsteutövning nämndes såsom ett verksamt indirekt medel till kontroll av förvaltningen, eftersom en fällande dom kunde få civila och administrativa följder och verka avskräckande.
O. Hg