FRÅN PRAKTISKA RÄTTSLIVET
Domstolsprövning av administrativa beslut
I en artikel i denna tidskrift (SvJT 1962 s. 529 ff.) har förf. diskuterat ett nyligen avgjort hovrättsfall, vari frågan om allmän domstols medverkan till uttagande av kommunal avgift jämlikt lagen den 31 maj 1957 om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats var föremål för prövning. I målet hade Karlstads stad fastställt avgifter för korvkiosker på sätt som icke överensstämde med departementschefens uttalanden om avgiftsbestämningen i propositionen till 1957 års lag1 och som i ett sakligt helt likartat besvärsmål avseende Stockholms stads avgiftstaxa underkänts av regeringsrätten med motiveringen att de ifrågavarande avgifterna ej finge bestämmas att utgå i förhållande till omsättningen eller lönsamheten i det enskilda fallet, varför det kommunala avgiftsbeslutet vore att betrakta såsom befogenhetsöverskridande.2 En korvhandlare i Karlstad hade vägrat att erlägga föreskriven avgift, och då staden väckte talan om dess utfående, uppstod fråga om allmän domstol trots den påstådda felaktigheten i beslutet borde lämna sin medverkan till avgiftens uttagande. Rådhusrätten i Karlstad gjorde i allt väsentligt RegR:s ovan antydda motivering till sin och ogillade stadens talan. I hovrätten fastställdes det slut, till vilket rådhusrätten kommit, varvid majoriteten hänvisade till den kommunala likställighetsprincipen och en ledamot avstod från att göra ändring i rådhusrättens dom.3
Avdelningens ordförande biföll däremot stadens talan. Han åberopade i sitt votum, att genom det ifrågavarande beslutets utformning avgifternas storlek gjorts beroende icke blott av allmängiltiga förhållanden, såsom läge, trafikintensitet, tid för öppethållande med mera dylikt, utan även i viss mån av omständigheter hänförliga till det enskilda fallet samt att med hänsyn därtill avgiftsbeslutet icke stod i överensstämmelse med grunderna för 1957 års lag och därför finge anses felaktigt, men framhöll å andra sidan, att beslutet i laga ordning underställts länsstyrelsen och fastställts genom resolution, som icke överklagats. I betraktande härav och under hänsynstagande till det förelupna felets beskaffenhet samt omständigheterna i övrigt, bland annat det förhållandet att korvhandlaren uraktlåtit att anföra besvär över avgiftsbeslutet, oaktat såväl han som den intresseorganisation han tillhörde erhållit kännedom om de tillärnade avgiftsbestämmelserna, fann denne ledamot den omständigheten att avgiftsbeslutet enligt vad förut sagts var felaktigt icke böra föranleda därtill att korvhandlaren icke skulle vara underkastad avgiftsskyldighet enligt beslutet.
Staden fullföljde talan i högsta domstolen, som i dom den 28 februari 1963 biföll dess yrkande om avgiftens utfående. Majoritetens (JR
Beckman, Hagbergh, Hedfeldt och Riben) domskäl äro tämligen kortfattade och förtjäna att refereras. Efter en genomgång av de relevanta uttalandena i propositionen till 1957 års avgiftslag fastslår domstolsmajoriteten att den av Karlstads stad fastställda taxan satts i relation till det ekonomiska resultatet av rörelsen på ett sätt som ej överensstämde med departementschefens uttalanden rörande de synpunkter, vilka borde vara vägledande vid avgifternas bestämmande. Detta förhållande kunde dock icke ensamt föranleda att domstol vid prövning av avgiftskrav skulle frånkänna taxan giltighet.
Domstolens ståndpunktstagande i denna del torde väl icke kunna göras till föremål för diskussion,4 låt vara att det formulerats på sådant sätt att man får intrycket att fråga vore om taxans giltighet, ett spörsmål som väl aldrig ansetts underkastat de allmänna domstolarnas prövningsrätt.5
Den fråga som HD-majoritetens ledamöter härnäst uppställer till besvarande är huruvida det omstridda taxebeslutet står i sådan strid mot grundtanken i 1957 års lag eller mot erkända kommunalrättsliga grundsatser att domstol på grund därav icke borde lämna medverkan till uttagande av avgifter enligt taxan. Svaret lämnas i några korta stycken:
Såväl den fastställda taxan som det av stadsfullmäktige senare behandlade, med lagmotiven bättre överensstämmande taxeförslaget6 återspeglar reformens (1957 års lag; förf:s anm.) huvudtanke, att avgiften bör bestämmas med hänsyn till den fördel som försäljaren har av affärsläget och som kommer till uttryck i hans omsättning och bruttovinst.
Mot taxan har anmärkts, att avgiftens storlek bleve beroende av försäljarens affärskicklighet och andra individuella faktorer och att taxebeslutet därför vore stridande mot den kommunala likställighetsprincipen eller eljest innefattade en otillåten avgiftsdifferentiering. Resultatet av en rörelse av här avsett slag måste emellertid antagas väsentligen bero på affärsläget. Vidare äro avgifternas maxima, jämförda med bruttovinsten, icke högre än att de få anses stå i rimligt förhållande till den del av vinsten som är oberoende av personliga omständigheter. Det kan därför icke med fog sägas, att staden utan laga grund lagt avgifter på försäljarens affärsvinst som sådan.
Att avgifterna inom de gränser, som taxan sätter, må differentieras nedåt strider icke mot lagens grunder och utgör ej heller eljest anledning att frånkänna taxan giltighet.
Någon omständighet i övrigt, i följd varav taxebeslutet icke skulle hava varit bindande för därav berörda försäljare med avseende å den tid varom i målet är fråga, har icke ådagalagts.
Från majoritetens mening var referenten i målet (JR Conradi) skiljaktig och anförde:
På de skäl rådhusrätten anfört prövar jag — som finner att det fel med avseende å lagligheten, varmed stadsfullmäktiges beslut befunnits vara behäftat, är av så allvarlig beskaffenhet, att allmän domstol icke bör medverka till beslutets genomförande — rättvist fastställa hovrättens domslut.
Till ytterligare utveckling av sin mening framhöll JR Conradi, att departementschefens ovan berörda uttalande i propositionen till 1957 års lag vore kategoriskt och icke lämnade utrymme för någon skälighetsbedömning. Enligt dissidentens mening innebure statsrådsuttalandet en formlig begränsning av den skönsbedömning som i övrigt följde av det i lagen använda uttrycket »skälig avgift» och att följaktligen
tillämpning av departementschefens anvisning tillhörde laglighetsprövningen. Denna tolkning vunne enligt JR Conradi stöd i det ovan berörda avgörandet RÅ 1959 not. I 65.
Den skiljaktiga meningen är av intresse bl. a. emedan den synes utgöra en argumentation mot uppfattningen, att fastställande av taxa enligt 1957 års kommunala avgiftslag vore ett skälighetsavgörande och därmed undantaget från legalitetsprövning. Man skulle därmed förvänta sig att sistnämnda uppfattning kommit till uttryck i majoritetens vota. Detta är emellertid icke fallet. Av de ovan refererade skälen för HDmajoritetens ståndpunkt torde först de i andra stycket upptagna kunna tillerkännas någon självständig betydelse. Det i första stycket nämnda förhållandet, att den omstridda taxan stod i approximativ överensstämmelse med »reformens grundtanke» synes vara till ringa ledning i ett fall, där denna överensstämmelse icke förnekats men där det göres gällande, att den uppnåtts med åsidosättande av andra, även för 1957 års lag grundläggande rättsprinciper.
I domskälens andra stycke uttrycker HD-majoriteten två tankegångar. Den ena är att resultatet av en rörelse av det i målet avsedda slaget måste antagas väsentligen bero på affärsläget. Icke heller detta har väl någonsin på allvar ifrågasatts i målet, och det framgår av förarbetena till 1957 års lag, att en efter affärsläget objektivt differentierad taxeskala är fullt legitim. Här har emellertid taxan inrättats så att det icke är affärsläget som sådant utan det i rörelsevinsten indirekt uttryckta värdeförhållandet mellan olika platser som lagts till grund för differentieringen. Att detta värdeförhållande skulle vara oberoende av innehavarens arbete och skicklighet är ingalunda en sådan självklarhet att det utan vidare kan läggas till grund för ett avgörande. Det torde vara med hänsyn härtill som majoriteten anfört ytterligare en tanke, nämligen att avgifternas maxima jämförda med bruttovinsten icke vore högre än att de finge anses stå i rimligt förhållande till den del av vinsten som vore oberoende av personliga omständigheter. Tydligen menas, att en avgift på t. ex. 7 000 kronor absolut sett är skälig såsom belastning på en bruttovinst av t. ex. 80 000—100 000 kronor, och att de på personliga omständigheter beroende variationerna i bruttovinst inom denna klass vore så obetydliga att man kunde bortse från dem. Det är emellertid svårt att inse hur denna approximativa bedömning kan tillämpas vid jämförelse mellan flera avgiftsbetalare, d. v. s. i den situation där likställighetsprincipen kan komma i fråga: antag, att två korvhandlare fattat posto på samma torg och att den ene redovisar en bruttovinst på 79 000 kronor, den andre åter uppvisar siffran 81 000 kronor. Den förre betalar t. ex. 6 000 kronor, den andre 7 000 kronor. Avgiften utgör en ideell andel av bruttovinsten; att utpeka en viss del av den senare såsom avgiftsbelagd och en annan såsom fri är därför logiskt omöjligt. Vad som synes ha förorsakat denna oklarhet i HD:s domskäl är att domstolen dragit in »skäligheten» i betydelsen »ekonomisk rimlighet» i resonemanget. Någon invändning mot avgiftstaxans skälighet i denna mening förekommer emellertid såvitt referat utvisa icke i målet. Det är icke mot avgiftens höjd utan mot differentieringen som talan riktats. Det anförda resonemanget i domen utgör emellertid ej något svar på den väckta frågan i denna del.
Förf. har i den ovan berörda artikeln (SvJT 1962 s. 553) gjort gällande, att en taxegradering som grundade sig på rörelsevinsten i det enskilda fallet vore att betrakta som en skattemässig differentiering. Något enhetligt fixerat vetenskapligt begrepp är detta måhända inte. Det synes emellertid vara ett lämpligt uttryck för att sammanfattande beteckna en viss typ av gradering av offentligrättsliga avgifter. Det kan naturligtvis hävdas, att just den kommunala likställighetsprincipen i vissa fall kräver en differentiering, t. ex. vid bestämmandet av den allmänna kommunalskatten. Sistnämnda pålaga kan i nu aktuellt hänseende betraktas utifrån två olika aspekter, av vilka emellertid ingendera låter sig överföras till avgifter enligt 1957 års lag: det kan å ena sidan sägas, att den enskilde, med bortseende från den eventuella nytta han må ha av kommunens verksamhet, helt enkelt ålägges att bidraga till finansieringen av denna efter måttet av sin förmåga; det andra betraktelsesättet skulle vara att man anser den enskildes nyttjande av kommunala tjänster stå i ett approximativt samband med hans egen ekonomiska verksamhet som — inför den uppenbara omöjligheten att närmare ange relationen — uttryckes i form av ett fixerat procenttal av hans inkomst. Bedömt efter de nu angivna riktlinjerna synes begreppet »skattemässig differentiering» i förhållande till likställighetsprincipen kunna göra anspråk på en vetenskaplig användbarhet, som håller stånd vid en opartisk logisk prövning. Vad som nämligen synes vara kännetecknande för den skattemässiga differentieringen som begrepp — och detta vare sig nu denna differentiering förekommer såsom ett felaktigt förfarande vid bestämning av t. ex. avloppsavgifter (NJA 1934 s. 663) eller såsom en lagbestämd metod vid kommunalskattens fastställande i de enskilda fallen — är den företagna graderingens oberoende av det objektivt fastställbara värdet (ofta liktydigt med kommunens kostnader) hos en tangibel motprestation och dess anknytning till en annan, i och för sig regelmässigt objektiv, gradskala, som naturligtvis kan bygga på de mest skiftande faktiska förhållanden såsom relevanta. En sådan anknytning är tydligen nödvändig i sådana fall, där kommunens motprestation icke låter sig mätas eller då fråga är om en pålaga utan konkret motprestation. Ett dylikt fall föreligger emellertid icke vid markupplåtelse enligt 1957 års lag, ehuru någon kostnad för kommunen icke låter sig fastställas. Den nyttighet som är föremål för avgiftsbeläggning kan objektivt värderas, låt vara att en sådan värdering måste innefatta företagsekonomiska kalkyler beträffande den sannolikt möjliga vinsten av varje upplåtelse. En sådan värdering in abstracto är också vad förarbetena till lagen anvisa. Något helt annat är en avgiftsbeläggning, som knyter an till vinsten in concreto. Det kan — som fallet torde ha varit i det aktuella målet — röra sig om en materiellt föga betydande avvikelse från likställighetsprincipen. En avvikelse är det likafullt. En annan fråga är sedan om denna skulle medföra att domstolarna vägrade tillämpa den omstridda avgiftstaxan efter dess innehåll. Denna fråga kan förnekas utan att taxan måste förklaras lagenlig.
Som torde framgå av det föregående utgör högsta domstolens dom icke något ställningstagande till principfrågan om domstols rätt att överpröva administrativa beslut. Att en prövning har förevarit, är juklart, men den har, såvitt man kan inse, utmynnat i svaret att den
ifrågavarande kommunala taxan icke stode i strid mot någon grundtanke i 1957 års lag eller någon allmän kommunalrättslig princip. Hur prövningen skulle ha utfallit, om HD — i likhet med RegR — funnit taxan stå i strid mot kommunalrättsliga grundsatser, är en öppen fråga.
Stig Strömholm