NILS HERLITZ. Nordisk offentlig rätt III. Sthm 1963. Norstedts. Institutet för rättsvetenskaplig forskning [XXXVI]. Två band XXVI + 805 s. Kr. 90,00.

 

    Det är icke ovanligt både bland akademiska lärare och andra intellektuellt verksamma att man förklarar sig se fram mot pensionsåren såsom den tid, då länge havda men ständigt undanskjutna författarambitioner skola förverkligas. Alltför ofta visa sig dessa förhoppningar föga realistiska och de aviserade många forskningsprodukterna bli lika många chåteaux en Espagne. För professor Nils Herlitz' del ha däremot åren efter avskedet från professuren och avträdandet från den politiska scenen blivit en högst fruktbar period av offentligrättsligt författarskap. Viktigast inom hans produktion från de sista åren är utan fråga det stora översiktsarbetet »Nordisk offentlig rätt», tredelar om tillhopa fyra volymer samt cirka 1 100 sidor. Delarna I (historik) och II (riksdagen och tingen) utkommo år 1958.1 Numera haräven tredje delen — omfattande två digra band om regeringsmakt och förvaltningsorganisation — utkommit och härmed är det enligt författarens i förordet givna besked meningen, att arbetet skall varaavslutat (trots att, som naturligt är, icke alla rättsområden vilka kunna betecknas som offentlig rätt fått plats i de fyra volymerna).
    Syftet med del III, tillägnad Nordiska rådet, är att lämna en jämförande översikt över nordisk förvaltning och förvaltningsrätt. I förordet erinras om det ständigt ökande samarbetet mellan Nordens stater och deras förvaltningar; det framhålles, med allt fog, att de livligare kontakterna kräva ökad förtrogenhet med broderländernas förvaltningsrätt och administrativa förhållanden, ämnen vilka tidigare blott i ringa mån blivit föremål för systematisk och översiktlig behandling. Belysande för bristen på litterära framställningar i facket är, att författaren som enda föregångare med ungefär lika bred syftning nämner ASCHEHOUGS verk Den Nordiske Statsret (Nordisk Retsencyklopædi I) och BLOMBERGS Den nordiska förvaltningsrätten (V), båda från 1880talet.
    De svårigheter vilka här möta den oförvägne äro uppenbara. Redan att korrekt och överskådligt servera det svenska materialet är ingen enkel uppgift; att parallellt med detta presentera de övriga nordiska ländernas motsvarande förhållanden är naturligen än vanskligare, också om man bortser från bekymret med texter på finska och isländska språken. Det nu anmälda arbetet torde ha framvuxit under långvariga studieuppehåll i andra nordiska länder; förf. redovisar därjämte bistånd och kontroll från särskilda granskare i dessa länder.
    På en tämligen bred inledning (kap. I) följer ett kort kapitel om regeringsmakten (II) och ett av lätt insedda skäl åtskilligt längre av-

 

1 Anm. av P. ANDERSEN i SvJT 1958 s. 591 ff.

710 KURT HOLMGRENsnitt om den centrala statsförvaltningen (III), därefter särskilda kapitel om regeringsmakten, resp. den centrala statsförvaltningen i verksamhet (IV och V). En utförlig redogörelse ägnas sedan den lokala statsförvaltningen (VI) — här bör förf. ha mött stora svårigheter! — varefter koordinations- och subordinationsfrågorna fått sin särskilda behandling (VII); härpå komma kapitel om statstjänstemännen (VII); härpå komma kapitel om statstjänstemännen (VIII) och om kommunalförvaltningen (IX). I nästa avsnitt, offentlig förvaltningutanför stats- och kommunalförvaltningen (X), har Herlitz gett sig inpå ett svårplöjt men intressant gebiet. Det sista kapitlet (XI) ägnas »Kontroll och reaktion mot fel».
    Det kan ej komma i fråga att i en anmälan av detta slag genomgåde olika avsnitten i det omfattande verket. Som ett allmänt omdöme av en iakttagare, vars praktiska kompetens i huvudsak är begränsad till delar av den svenska materian, skall emellertid oförbehållsamt uttalas, att de båda böckerna utgöra en mycket intresseväckande framställning av förvaltning och förvaltningsproblem. Även om arbetet presenteras som förvaltningsräd, har förf. lyckligtvis ej alltför snävt hållit sig inom den juridiska ramen; så snabbt som utvecklingen rider på dessa fält, äro ju ofta organisatoriska, praktiska och psykologiska handlingslinjer och terränghinder långt väsentligare och intressantare än tolkningen av knapphändiga, ej sällan föråldrade eller helt obsoleta grundlagsstadganden och författningsregler. Märkligt är, till vilken grad Herlitz — som väl aldrig verkat som praktisk ämbetsman— är i stånd att urskilja verkligheten bakom lagregler och organisationsramar. Några faktiska oriktigheter rörande det svenska materialet har anm. — trots det felfinnarnit som varje seriös recensent livas av— icke kommit på, i varje fall ej något som är värt att här redovisa. Mycket av innehållet av ett digert verk som det nu behandlade blir nödvändigtvis rätt massivt — förf. antyder någonstans blygsamt, att flertalet läsare nog kommer att inskränka sig till att ta del av de partier, vilka höra till deras egen intressesfär. Herlitz är ju känd som en mycket måttfull och försiktig skribent — utan svaghet för pedagogiskt frestande förenklingar eller temperamentsfulla betygsättningar. Denna attityd är väl på sin plats i ett verk som det förevarande, där man ju ej sällan beträder politiskt minerad mark. Förf:s återhållsamhet har emellertid ingalunda gjort boken tråkig — tvärtom frapperas man ofta av hur han förmått att genom en litterärt verkningsfull presentation göra även mycket jordbundna ämnen underhållande. Man kan få glädja sig åt välfunna metaforer, som bringa i erinran den drivne förstakammardebattören och nordiska-rådspresidenten. Anm. har bl. a. särskilt haft nöje av en sida i inledningen (s. 13), där Herlitz — med skickligt utnyttjande av det historiska perspektivet — illustrerar, hur det med förvaltningens tillväxt och ökade makt blivit angeläget att engagera icke-professionella element (organisationsmän, politiker m. m.) i den administrativa verksamheten. Statsförvaltningen har sålunda, heter det, blivit ett forum för medborgerliga insatser vid sidanav byråkratins yrkesmässiga. »Samhället» har ryckt in i »staten» och fått mer eller mindre av makt över denna.

ANM. AV NILS HERLITZ: NORDISK OFFENTLIG RÄTT III 711    Vid läsningen av litteraturförteckningen slås man av hur litet man inom det vidsträckta område, som Herlitz' verk täcker, kan finna skrivet ej blott, som förut antytts, i form av någorlunda fylliga översiktsarbeten (GUNNAR HECKSCHERS om svensk statsförvaltning i arbete är ett av de få) utan också i fråga om specialundersökningar. Det vore högst önskvärt att både förvaltningsrättens och statskunskapens vetenskapsidkare utnyttjade den mängd av uppsats- och avhandlingsämnen, som läsningen av »Nordisk offentlig rätt» ger anvisning på.
    Givetvis måste i ett omfattande verk som Herlitz' nu anmälda föreligga en rad stycken och spörsmål, där olika meningar kunna råda och andra nyanseringar än förf:s kunna te sig önskvärda. Här skolaendast upptagas ett par ämnen, där anm. på grund av aktuella iakttagelser är frestad tillkännagiva ovisshet eller undran.
    Spörsmålen om rättssäkerhet och rättsskydd återkomma naturligen flerstädes i Herlitz' bok. Redan i inledningen (s. 36 ff) presenteras sålunda den gängse frågeställningen om effektivitet contra rättssäkerhet; här är det, ehuru några författare sökt bortförklara motsättningen eller velat förlika de stridiga kraven, otvivelaktigt fråga om enhögst reell motsättning. Under en tid, då strävandet efter administrativ rättssäkerhet kanske väl ensidigt fått prägel av den enskildes anspråk gentemot myndigheterna, hade det möjligtvis varit skäl för den historiskt skolade förf. att återgiva några tänkvärda satser ur ett berömt HD-yttrande från 1873, vari allmänintresset kraftigt betonas. För omsorgen om enskild rätt (och behovet av administrationens förenkling) har,2 heter det, »näppeligen tillräcklig vikt blivit fästad därvid att den enskildes anspråk på grund av förvaltningens anordningar i statens intresse ej äro berättigade till mera avseende än allas gemensamma eller hela samhällets anspråk.» »Den enskildes rätt i dessa mål (dvs. de administrativt-judiciella) är», yttras det vidare, »väsentligen beroende av det allmännas fördel, som statsförvaltningen förbehållit sig att pröva, och avgörandet kan följaktligen icke utan äventyr undandragas de administrativa myndigheterna».
    Med fog framhåller Herlitz betydelsen av det preventiva rättsskyddet — de garantier som böra vara för handen i form av en självständig tjänstemannakår, traditionell grundlighet och omsikt vid ärendenas behandling, sinne för objektivitet och konsekvens i handläggningen samt överhuvud god anda inom förvaltningen; här kan förf. referera till den framställning i besvärssakkunnigas betänkande »Administrativt rättsskydd» (SOU 1955:19 s. 37 ff), som han kanske självskrivit. Utan att förbise betydelsen av goda klagovägar till högre administrativa instanser, till förvaltningsdomstolar och till fristående organ som JK och JO — vilket allt ju på sistone i så hög grad fångat statsmakternas, fackmännens och även pressens intresse — är dettydligen all anledning hålla i minnet, att det för rättssäkerheten i stort inom ett land är förvaltningens allmänna standard, funktionärernas vilja och förmåga till objektiv och jämn rättstillämpning som är detprimärt betydelsefulla; den enskildes reella möjligheter att »klaga

 

2 Yttrande över remiss om överflyttande av en del administrativa mål till de allmänna domstolarna, se Naumanns tidskrift 1874 s. 3—4.

712 KURT HOLMGRENbort» ett ogynnsamt förvaltningsbeslut måste (hur förträffliga reglerna för klagoproceduren än äro och hur välorganiserade överordnade myndigheter och förvaltningsdomstolar än bliva) ändå realiter varabegränsade, detta därför att lekmannen mestadels finner det besvärligt eller psykologiskt oförmånligt, ibland även alltför kostsamt, attangripa en myndighet (för att inte tala om de talrika situationer, därtidsskäl gör det meningslöst att söka en omprövning i högre instans).
    I inledningen (kap. I s. 24 ff) kommer Herlitz också in på de särskilt i Sverige och Norge aktuella spörsmålen om förvaltningen och domstolarna. Han återvänder sedan till ämnet i avsnittet »Kontroll och reaktion mot fel» (kap. XI, spec. 727 ff). Det skall gärna medges, att detta område är vanskligt och att en svensk skribent i en framställning, avsedd för nordisk publik, har anledning att gå varliga fram och undvika alltför kategoriska ställningstaganden på kontroversiella punkter, särskilt om man i likhet med Herlitz tidigare tagit aktiv del i den svenska diskussionen.3 Även med beaktande härav vill det emellertid synas som om i detta avsnitt förf:s framställning blivit niistan för oförbindlig, så t. ex. vid presentationen av förvaltningsdomstolarna, vilka ju både i Finland och Sverige — liksom på kontinenten —spela en dominerande roll med avseende å rättstvister mellan det allmänna och de enskilda medborgarna. Man hade till en början gärna sett en allmän orientering, varför statsmakterna i fråga om hithörande tvister föredragit särskilda förvaltningsdomstolar framför de allmänna domstolarna. Också på denna punkt hade förf. för svensk rättsdel kunnat giva historisk bakgrund genom att citera den förut berörda justitierådsgruppen från 1873, som menade att »i fråga om uppfattningen av statsintressets krav kan någon enhet i åsikter hos hundratals (allmänna) domstolar och domstolsavdelningar utan gemensamt föreningsband icke vara att förvänta». Observeras kan även Ivar Afzelius' kända riksdagsuttalande år 1903 om vikten av att för förvaltningsmålen ha domstolar med »den rätta synen på administrativa frågor» samt tillräcklig insikt och erfarenhet i förvaltningsmaterian.4 Anm. har vidare funnit det förbryllande att Herlitz vid dryftandet avgränserna för domstolsbegreppet synes benägen att fästa mest avseende vid vissa ur utländsk rätt eller ur doktrinen framdragna kriterier; däremot tycks han relativt förstrött notera de klara och väsentliga besked som den svenska lagstiftaren i aktuella fall givit, t. ex. genom inrättandet av försäkringsdomstolen.5 För lagstiftnings- och domstolsjuristen ter det sig som det naturliga att här som eljest vid skildringen av rättsliga förhållanden hålla sig till lagstiftarens rubricering och

 

3 Se t. ex. förf:s arbete: Den offentliga förvaltningens organisation. 2uppl. s. 97.

4 FK 1903 nr 34 s. 20. Jfr även WESTERBERG i Jur. fakultetens i Stockholmminnesskrift 1957 s. 249.

5 Märk också besvärssakkunnigas påfallande vidsträckta förvaltningsdomstolsbegrepp både i 1955 års bet. s. 87 (SOU 1955:19) och i årets slutbet. (SOU 1964:27 s. 134 ff). Se även förf.utredningens förslag till regeringsform 5 kap. (SOU 1963:16 s. 272 ff) och prop. 1964 nr 140 s. 99 (den partiella grundlagsreformen).

ANM. AV NILS HERLITZ: NORDISK OFFENTLIG RÄTT III 713ställningstaganden. Att förvaltningsdomstolarna — som Herlitz, visserligen rent refererande, nämner (s. 27) — skulle »verka inom förvaltningen» ter sig besynnerligt och orealistiskt. Särskilt den, som i likhet med anm. har erfarenhet både från de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna å ena sidan, förvaltningen å den andra, finner det praktiskt sett odisputabelt att den reella skiljelinjen (både i fråga om självständighet, arbetsformer och allmän atmosfär) går mellan hela domstolsgruppen, å ena sidan, förvaltningen å andra sidan. Till att detta är förhållandet har naturligtvis bidragit — jämte det av Herlitz med rätta framhållna självständighetskriteriet (s. 26) —att förvaltningsdomstolarna (hit räknas regeringsrätt, kammarrätt, försäkringsdomstol, försäkringsråd, kanske också hyresråd) främst på grund av sin rekrytering faktiskt kommit att inrätta sig efter hovrättsmodellen.6 Det hos förvaltningsrättsliga författare sedvanliga framhävandet av det domstolsmässiga hos kollegier och andra ämbetsverk är, såsom utvecklingen fortskridit och sedan kollegialiteten i beslutfattandet realiter starkt beskurits, huvudsakligen av historiskt intresse. Sedan är det en sak för sig att de rena förvaltningsmyndigheterna även i mera rättsliga frågor ofta (för att inte säga mestadels) träffa nog så rätt som domstolarna; vad som brister i judiciell rutin, formell utredningsapparat och siratlig motiveringskonst uppvägs av praktisk och personlig orientering, kunskap om materien och en allmän »fingertoppskänsla» för vad som är rätt och riktigt.
    Kapitlet om statstjänstemännen (VIII) är enligt anm:s uppfattning ett av de mest givande avsnitten när det gäller att orientera sig om vad som sker bakom det som synes ske i nordisk förvaltning. Även om den bebådade övergången i Sverige till kollektivavtalsreglering för andra tjänstemän än domare blir genomförd, kommer framställningen att bibehålla mycket av sitt värde också för svensk rätts del. Koncentrerade, praktiskt upplysande redogörelser lämnas rörande centrala men för den utomstående svårtillgängliga ämnen som organisationsinflytandet, tjänstetillsättningsgrunderna (däribland sådana väl icke nya men mer än förut brännande faktorer som politisk meritering), »juristherraväldet i förvaltningen», det folkliga eller i varje fall »icke-professionella» inslaget vid beslutfattandet etc. Vad beträffarde norska förhållandena hade det kanske varit befogat av förf. — vilken ju som historiker har påfallande lätt att gå ad fontes — att mera

 

6 På sistone har förvaltningsdomstolarnas anpassning till de allmänna domstolarna även tagit sig det uttrycket att man, låt vara i begränsad omfattning, försökt sig på muntlig procedur. Vad beträffar muntligheten, som Herlitz i förbigående berör, är det obestridligt att densamma i ett stort antal fall ger möjlighet till mera rationell processföring än den nu i administrativ rättsskipning dominerande skriftligheten. Å andra sidan är det givet, att införandet av mera generell muntlighet i förvaltningsdomstolarna skulle göra processen så relativt vidlyftig och så kostsam (framför allt förden enskilde), att en dylik reform skulle innebära en mycket stark begränsning av de reella klagomöjligheterna; något sådant är opinionen knappast villig acceptera. Belysande för de avvägningssvårigheter som här möta ärtrafikmålskommitténs nyligen utremitterade promemoria om inskränkningav muntligheten i trafikmål.

714 ANM. AV NILS HERLITZ: NORDISK OFFENTLIG RÄTT IIIframhålla, att det starka icke-professionella inslaget liksom så mycket annat i norskt offentligt liv har ej ringa sammanhang med utgången av den stora politiska striden i Norge under det slutande adertonhundratalet — mellan en segervinnande radikalism och en segt kämpande men till sist besegrad »ämbetshöger».
    Som rimligt är i ett verk, vilket dock i första hand är förvaltningsrättsligt, ägnar Herlitz ett vidsträckt utrymme åt en redogörelse förde rättsliga garantierna för tjänstemännens självständighet och trygghet, vidare för den uppluckring av den rent juridiska grundvalen somhär ägt rum ej minst i Sverige etc. Det framhålles att våra myndigheter vid begagnande av de stora möjligheter, som numera formellt äro för handen att entlediga, pensionera eller förflytta tjänstemän, ådagalägga »en återhållsamhet som går väsentligt utöver vad som följer av lagstiftningen eller därtill knutna rättsliga överväganden». Det är såsant som det är sagt; man skulle nästan kunna tro att den sobra formuleringen är avsedd som ett ironiskt understatement. I varje fall hade anm. gärna sett, att förf. mera utfört den antydda tankegången. Åtminstone för svensk förvaltnings del torde läget knappast vara det att dugliga och självständiga tjänstemän äro på något sätt hotade i sitt tjänsteinnehav genom onåd, godtyckliga organisationsändringar eller dylikt. Tvärtom är enligt anm:s erfarenhet frågan snarast den, om man ej för litet utnyttjat de formella möjligheterna att i statstjänstens intresse flytta på befattningshavare, vilka av olika skäl (sjuklighet, lynnesegendomligheter, tidigt åldrande eller helt enkelt allmän otillräcklighet) visa sig ur stånd att fylla sina uppgifter. På grund av organisationens större flexibilitet är detta förhållande mindre aktuellt inom statsdepartementen, men inom ämbetsverk och lokalförvaltningar med små personalkadrar kan bibehållandet av svaga funktionärer på relativt viktiga poster innebära, att man låter hänsynen till en enskild tjänsteman på ett oproportionerligt sätt väga över allmännyttans krav och tjänstens — merendels = den berörda allmänhetens — intresse. Ytterst ligger naturligtvis ej sällan felet i en svag rekrytering till tjänsteområdet i allmänhet eller i tidigare oförmåga hos vederbörande utnämnande instans att framlocka lämpliga aspiranter till posten i fråga. I samband härmed står den alltjämt betydande detaljstelheten i personalkadrarna.
    Men det är väl för mycket begärt att Herlitz i en avdelning, som blott ger sig ut för att täcka organisationsrätten, skulle ge besked också om dylika helt ojuridiska problem. Och för övrigt skänker hans digra volymer upplysning om så mycket annat betydelsefullt — rättsligt såväl som praktiskt — att även den vetgirigaste läsare har all anledning att vara tillfredsställd.

 

Kurt Holmgren