MILITIEOMBUDSMANSÄMBETET 50 ÅR
Av militieombudsmannen HUGO HENKOW
De senaste årgångarna av denna tidskrift har redovisat flera jubileumsfirande statliga institutioner med aktningsvärd ålder. År 1960 hade JO-ämbetet verkat i 150 år, 1963 uppnådde JK-ämbetet 250 år och i fjol fyllde Högsta domstolen 175 och Svea hovrätt 350 år. Även en institution med blygsammare ålder kan vara förtjänt av att uppmärksammas. Att den råkar kunna räkna sin tillkomst från samma dag i samma månad som nämnda båda domstolar, torde därvidlag utgöra ett mindre betydelsefullt skäl än den i det följande berörda omdaning av institutionen, som möjligen kan komma att ske inom en snar framtid.
MO-ämbetet började sin verksamhet den 19 maj 1915. MO:s uppgift, att såsom riksdagens ombud utöva tillsyn över lagars och författningars efterlevnad av tjänstemän med ämbetsansvar inom försvarsväsendet och eljest i militära mål, var emellertid inte ny. Den hade dessförinnan åvilat JO, och MO-ämbetets tillkomst innebar alltså endast att en del av JO:s arbetsområde utbröts och överfördes på ett särskilt, likartat ämbete. Förslag om ett militieombudsmansämbetes inrättande hade väckts i riksdagen vid flera tillfällen ända sedan 1901. Att dessa förslag inte lett till resultat berodde på att man på försvarsvänligt håll ansett att en särskild ombudsman för det militära området skulle innebära en eftergift åt den vid denna tid florerande antimilitaristiska propagandan och vara ägnad att verka disciplinupplösande. I samband med krigsutbrottet 1914 hade emellertid ändrade förhållanden inträtt. Värnpliktstiden hade väsentligt förlängts och anslagen för försvarsändamål i avsevärd grad ökats. Det hade då befunnits rimligt att riksdagens kontroll över försvaret skärptes genom att den anförtroddes åt ett ämbete som endast hade denna förhållandevis begränsade del av statsverksamheten till arbetsfält.
Den tidigaste perioden av MO:s verksamhet inföll sålunda under första världskriget. Vid en genomgång av ämbetsberättelserna från denna tid finner man också att det neutralitetsskydd som
krigsmakten då ombesörjde satte spår i verksamheten. MO (Axel Östergren 1915—1919) hade att handlägga ett tämligen stort antal ärenden, i vilka gjordes gällande att värnpliktiga felaktigt inkallats till krigstjänstgöring eller annan militärtjänst, samt ärenden angående ekonomiska förmåner åt inkallade och deras familjer. Det övervägande antalet ärenden rörde emellertid straff och processrättslig lagstiftnings tillämpning av krigsrätter eller bestraffningsberättigade militära chefer. Bland de åtal som anställdes avsåg påfallande många dröjsmål av krigsrätt med expedierande av straffuppgifter till fångvårdsstyrelsen. Den allvarliga bedömningen av sådana försummelser var föranledd av ofta oefterrättliga förhållanden men skedde givetvis med hänsyn till gällande regler om iteration (»första resan stöld» etc). Övergrepp av befäl mot underlydande i form av smädelse eller misshandel ledde också till ingripanden, men inte i en omfattning som efter nutida erfarenheter kan betecknas som anmärkningsvärd.
Förhållandet mellan krigsmakten och allmänheten avspeglas i viss mån i ett ärende som uppkommit genom klagan av en verkstadsarbetare, vilken cyklande på en väg till sitt arbete mött ett marscherande regemente och därvid av regementschefen med missfirmande tillmälen tvingats ner i diket. Tidstypiska kan måhända också anses vissa frågor rörande radikala tidningsorgan som kom under prövning. I ett fall hade exempelvis för tjänstekungörelser anlitats andra tidningar än den i orten mest spridda, och i ett annat hade militärt postbud förbjudits medtaga en uttryckligen angiven tidning. Slutligen kan beträffande den första verksamhetstiden nämnas att ett flertal skrivelser avläts till Kungl. Maj:t angående behovet av nya kaserner, sjukhus och andra byggnader.
Den minskade militära aktivitet som inträdde efter krigsslutet och 1925 års nedrustning medförde helt naturligt att MO (Gustaf Lindstedt 1919—1924, John Samuelsson 1924—1926, Gunnar Bendz 1926—1930, Holger Elliot 1930—1933 och Torsten Petersson 1933—1936) fick mottaga betydligt färre klagomål än tidigare. Medan antalet inkomna klagomål åren 1916 och 1917 uppgått till 408 resp. 495, utgjorde årssiffrorna under 1920-talet något över 100 och under första hälften av 1930-talet något under 100. Men även de ärenden som upptagits på MO:s eget initiativ, framför allt i samband med inspektioner, minskade i antal från
något över 400 nämnda krigsår till omkring 100 under 1920-talet. Såsom anledning härtill framhölls i ämbetsberättelsen till 1922 års riksdag att antalet mål vid krigsdomstolarna väsentligt nedgått på grund av minskningarna i de värnpliktigas tjänstgöringsskyldighet och att krigsdomstolarna hunnit förvärva sig erfarenhet och insikt om de år 1914 antagna krigslagarnas rätta tilllämpning.
I detta sammanhang kan omnämnas ett yttrande som MO avgav till 1932 års konstitutionsutskott i fråga om möjligheten att sammanslå JO- och MO-ämbetena. Tanken på en sammanslagning hade uppenbarligen uppkommit på grund av nyss berörda nedgång i de diarieförda ärendenas antal. I yttrandet framhölls bl. a. att MO handlade ett inte ringa antal ärenden som ej antecknades i diarium. Härmed åsyftades sådana fall då värnpliktig eller annan vid personligt besök framförde missnöje utan att dock vilja göra formlig anmälan. Även om dylika hänvändelser inte alltid kan likställas med vanliga klagomål, är det otvivelaktigt att de inte kan avvisas. Ofta får den besökande sådana upplysningar om det juridiska läget i hans fall att han får en mera nyanserad syn på sitt problem och därför avstår från att fullfölja saken. Men det händer naturligtvis också att besöket senare efterföljes av skriftlig anmälan. Att personliga hänvändelser till MO sker i förhållandevis stor utsträckning kan, såsom i nämnda yttrande antyddes, på goda grunder antagas bero på farhågor för obehag i händelse av att klagomål anförts skriftligen. Tyvärr har detta antagande visst fog för sig ännu i dag, inte minst då vederbörande är aktivt befäl.
I stort sett var ärendena under den nu behandlade perioden, mellankrigstiden, av samma karaktär som tidigare. Det förekom exempelvis alltjämt ärenden med politisk anstrykning. I ett fall hade sålunda på ett värnpliktskort antecknats att den värnpliktige var »ungsocialist», och i ett annat hade fyra civila kommunister, som utdelat antimilitaristiska skrifter till manskapet vid en fälttjänstövning, tagits i förvar av militärbefälet.
Men även frågor sammanhängande med moderna kommunikationsmedel började komma under bedömande, såsom olovligt begagnande av tjänstebil, för att inte nämna formationsflygning över ett skånskt herresäte där en officer firade bröllop. Den gamla oseden att genom uppryckningsövningar söka fostra underlydande blev under denna tid för första gången föremål för
MO:s ingripande. Frågor rörande tryckfriheten och föreningsfriheten fick också en mer framträdande plats.
En avgjord tendens att i vidare mån än förut granska rent förvaltningsmässiga förhållanden gjorde sig emellertid gällande. Redan tidigare hade visserligen ej sällan förekommit klagomål av affärsmän angående krigsmaktens upphandling av förnödenheter. Men minskningen i mera trängande arbetsuppgifter syns ha möjliggjort för MO att ge sig i kast med även sådana vidlyftiga undersökningar såsom rörande skötseln av marketenteri samt intendenters förrådskontroll.
Emellertid fortsatte MO:s verksamhet att röna inverkan av världshändelserna. Den utrikespolitiska oron under 1930-talet var bakgrunden till 1936 års försvarsreform, och fr. o. m. 1938 inkom till MO (Sture Centerwall 1936—1941 och Ivar Wieslander 1941—1946) åter mer än 100 klagomål per år. Naturligtvis ökade det årliga antalet inkomna klagomål särskilt under de följande krigsåren. Att därvid så höga siffror som 1 217 (år 1942), 1 561 (år 1943) och 1 253 (år 1944) uppnåddes är dock förvånansvärt, allra helst som de på MO:s eget initiativ upptagna ärendena, efter stegring under hela 1930-talet, samtidigt uppgick till omkring 500.
Det är sålunda tydligt att MO denna tid hade ett mycket stort behov att fylla och utförde ett aktningsvärt arbete. Om det berättigade i institutionens existens tidigare kunnat synas tveksamt, framstod nu värdet av en särskild ombudsman för det militära området såsom obestridligt. Denna uppfattning delades även av utomstående iakttagare. Tyska politiker, som under nazisttiden tagit sin tillflykt till vårt land, blev sedermera initiativtagare till den institution som vid den tyska krigsmaktens återuppbyggnad inrättades med det svenska MO-ämbetet som förebild.
Liksom under det första världskriget kom även under det andra frågor om inkallelser av värnpliktiga och om understöd åt deras familjer att i stor utsträckning sysselsätta MO. Redan de första beredskapsinkallelserna hösten 1939 åstadkom åtskillig förvirring genom den i flera fall olämpliga avfattningen av inkallelsekungörelserna, och ovissheten om hur lång tid inkallelserna skulle gälla skapade påfrestningar i olika hänseenden. Handläggningen av familjebidragsärenden skedde stundom långsamt eller eljest otillfredsställande. Vidare gav tjänstgöringen i
fältförband anledning till klagomål över utrustnings-, förläggnings_ och förplägnadsförhållandena. Under MO:s prövning bragtes också en hel mängd fall av övergrepp mot underlydande och annat oskickligt uppträdande från befäls sida. Vid den starka ansvällningen av befälskadern som föranletts av de tidvis mycket stora manskapsstyrkorna hade inte enbart lämplig personal tagits i anspråk, och helt naturligt hade konfliktanledningarna därigenom ökat.
Frågor med anknytning till den civila befolkningen förekom i ganska stor omfattning. De rörde bl. a. tillämpningen av rekvisitionslagstiftningen och järnvägstrafikens reglering med hänsyn till permittentresor i samband med helger. Såsom exempel på ärenden som inte direkt sammanhängde med beredskapen kan slutligen nämnas olika tryckfrihetsrättsliga spörsmål, däribland bruket av handbrev.
Efter krigets slut och den förstärkta beredskapens avveckling antog MO-ämbetets arbetsbörda snabbt mera normala proportioner. De hos MO (Nils Regner 1946—1948 och Erik Wilhelmsson 1948—1961) anförda klagomålen har sedan 1948 i stort sett hållit sig under 100 per år, medan de på eget initiativ upptagna ärendena uppgått till cirka 550.
Under denna senaste period av MO:s verksamhet har den militära strafflagstiftningen reformerats, varjämte krigsdomstolarna avskaffats och de militära målen överförts till de allmänna domstolarna. Särskilt i början av den nya ordningens giltighets tidägnade MO stor uppmärksamhet åt handläggningen av militära mål. Det ansågs nämligen vara mycket angeläget att det vid de nya straffbestämmelsernas tillämpning inte utbildade sig någon olämplig praxis och att den skyndsamhet i handläggningen av militära mål som erfordras för disciplinens upprätthållande inom krigsmakten inte eftersattes av domstolar och åklagare, vilka ju i viss utsträckning saknade erfarenhet av militär rättsskipning. I övrigt torde verksamheten vid MO-ämbetet få anses ha inneburit ett fullföljande av den utveckling som under årens lopp skett.
Det kan emellertid framhållas att MO-institutionen under de senaste åren i viss mån internationaliserats. Vid två tillfällen har innehavaren av det ovan omnämnda tyska ämbetet i studiesyfte besökt den svenska MO, vilken därefter på särskild inbjudan avlagt återbesök. Även om därvid från svensk sida inte varit
så mycket att lära har väl dock erfarenheterna från ett främmande land inte saknat värde. Från ett flertal andra länders sida har också mer eller mindre ingående studier gjorts av det svenska ämbetet.
Men jämväl på ett mera direkt sätt har MO:s arbete fått internationell beröring. Eftersom de svenska kontingenter som i olika sammanhang ställts till Förenta nationernas förfogande för fredsbevarande uppgifter varit underkastade svensk rättsskipning, har MO kommit att få syssla med frågor uppkomna vid militär tjänstgöring under speciella förhållanden på avlägsna orter. Ett exempel härpå utgör en utredning som gjordes för utrönande av om svensk militär personal iakttagit krigets lagar och bruk under oroligheterna i Kongo 1961. I samband därmed verkställde MO för första gången inspektion utomlands. De svenska förbanden i såväl Kongo som Främre orienten besöktes. Därvid upptogs till behandling bl. a. problem som svenska och andra truppers gemensamma tjänstgöring ansetts medföra; vissa främmande, av yrkessoldater bestående kontingenter var underkastade betydligt strängare rättsskipning av egna krigsrätter på platsen än de skandinaviska kontingenterna.
Såsom man kan förstå av det inledningsvis anförda hälsades MO-ämbetets tillkomst inte med större entusiasm av försvarets företrädare. Det vore därför inte förvånande om någon form av obstruktion från det militära befälets sida skulle kunna spåras i ämbetsberättelserna. Under det första halvseklet av JO-ämbetets tillvaro förekom det i en hel del fall, då landshövdingar eller andra högre ämbetsmän åtalades, att rekonventionstalan väcktes mot JO. Liknande erfarenheter har MO inte behövt göra. Och på det hela taget syns MO ständigt ha bemötts med respekt också av dem som varit ställda under hans tillsyn.
Med detta konstaterande är dock inte sagt att den som utsatts för ett ingripande alltid undergivet funnit sig i MO:s uppfattning. Vid ett par tillfällen har sålunda, då MO avslutat ärende med uttalande av att viss felaktighet begåtts, vederbörande i syfte att få sin oskuld fastslagen begärt att bli åtalad. Det har också hänt att den som anmodats förklara sig över en framställd anmärkning gjort gällande att han saknade anledning att avgiva någon förklaring, t. ex. enär han ej beslutat utan endast avgivit förslag i saken.
Det förhåller sig emellertid så att befattningshavarna inom
försvarsväsendet och de som eljest haft att taga befattning med den militära rättsskipningen genom MO blivit föremål för en mera ingående övervakning än den som andra statstjänstemän varit underkastade genom JO. Detta är en given följd av att den förre ombudsmannens ämbetsområde är så väsentligt mindre än den senares. Utan tvivel kan goda skäl anföras för en förhållandevis effektiv rättslig kontroll på det militära området. Risken att den civila befolkningen skall bli utsatt för övergrepp av militära myndigheter är väl inte större än motsvarande risk från civila myndigheters sida. Det är dock att märka dels att krigsmakten utgör en avsevärd maktfaktor och dels att dess beslut fattas av befattningshavare som i första hand är militärt utbildade. Men framför allt medför värnplikten att praktiskt taget hela den manliga befolkningen under ej obetydliga tidsperioder tvångsvis inordnas i den militära organisationen och genom disciplinens krav får mer eller mindre uttalade svårigheter att hävda sina rättigheter. Även för fast anställda kan tydligen dylika svårigheter uppkomma.
Det rättsskyddsbehov, som sålunda bildar en grundval för MO:s tillsynsverksamhet, har tidigare haft en särskilt allvarlig prägel genom vad som ibland brukat kallas den militära kastandan. Samhällets förvandling i demokratisk riktning har emellertid inte gått förbi det militära området. Lagstiftningsvägen och genom medelstilldelning har skapats förutsättningar för bättre förhållanden mellan befäl och manskap samt i krigsmaktens verksamhet överhuvud. En ändamålsenlig tillämpning av författningsbestämmelser och särskilda föreskrifter samt iakttagandet jämväl i övrigt av nutida principer för statlig verksamhet har då blivit en betydelsefull angelägenhet. Den utveckling som ägt rum och till vilken MO:s övervakning inte oväsentligt bidragit, torde få anses ha lett till att man allmänt inom krigsmakten kommit till en helt annan förståelse än förut för vikten av gällande reglers efterlevnad. Den moderna tidens militära befäl står inte främmande för att ett handlande efter civilt mönster i stor utsträckning är möjligt också i militära sammanhang. Det syns därför kunna sägas att uttryck för ett speciellt militärt betraktelsesätt numera förekommer endast i undantagsfall.
Vid detta förhållande kan med visst fog ifrågasättas om inte den särskilt ingående kontrollen inom det militära området skulle kunna lättas. Och i själva verket är också en sådan tanke för
närvarande föremål för övervägande. En särskild utredning, som med anledning av JO-ämbetets tryckande arbetsbörda har till uppgift att avgiva förslag angående riksdagens ombudsmansämbetens organisation och arbetsformer, torde nämligen bland andra möjligheter att komma till rätta med problemet även pröva om viss del av JO:s arbetsfält kan överföras till MO. En sådan lösning skulle givetvis medföra att MO:s verksamhet inom det hittillsvarande arbetsområdet måste begränsas. Det är alltså inte uteslutet att MO-ämbetet, efter att under det första halvseklet ha verkat som en speciell ombudsman för det militära området, kommer att få en delvis ny skepnad.