INGRID DETTER. Law Making by International Organizations. Akad. avh. Sthm 1965. Norstedts. 355 s. Kr. 42,00.

 

En av de mest hoppingivande förändringarna i världen sedan det andra världskrigets slut är tillkomsten av en mängd internationella organisationer som på de mest skilda områden samordnar, administrerar och reglerar staternas och individernas intressen. Studium av dessa organisationers struktur, verksamhet och möjliga utveckling borde vara primära uppgifter inom det som nu går under beteckningen fredsforskning. Det är synnerligen glädjande att en färsk svensk doktorsavhandling — Ingrid Detters Law Making by International Organizations — ägnas en väsentlig fråga inom detta område. Det är också glädjande — fast det kanske borde vara självklart —att boken är skriven på engelska.

 

    Avhandlingen syftar inte till att påvisa existensen av någon viss internationell sedvanerättslig regel eller till att precisera innebörden av någon sådan. Den uppgift Ingrid Detter gripit sig an är att utröna i vilken utsträckning de internationella organisationerna uppvisar metoder som kan jämställas med dem som staterna internt använder för skapande av lagregler. Alla internationella organisationer har naturligtvis inte kunnat undersökas. Det är intressant nog att få en provkarta på hur långt man i detta hänseende avancerat och att få veta vilka metoder som används i det urval av organisationer som Ingrid Detter undersökt och som gissningsvis utgör en på denna punkt relativt sett välutvecklad skara. I stora stycken är det en — besvärlig — katalogiserande uppgift, men den kräver även analys för att avgöra exempelvis om en typ av normer som antas är bindande eller endast är rekommendationer.
    När uppgiften nu är att visa hur långt utvecklingen gått på detta för det internationella samhället så vitala område hade det kanske varit önskvärt och naturligt om förf. också för perspektivets skull gjort en historisk exposé. Härav finns emellertid nästan ingenting.
    Inför ämnets avgränsning känner man viss skepsis. Denna gäller främst det lagstiftningsbegrepp förf. ansluter sig till. På bokens sista sida citerar Ingrid Detter den engelske folkrättsjuristen Brierly, som 1931 förklarade att

 

»The nearest international counterpart to a legislative body is a conference of representatives of States; the nearest counterpart to an act of legislation is a treaty or a convention.»

 

På denna uppfattning baserade sig Harvard-professorn Manley O. Hudson, då han under titeln 'International Legislation' utgav åtskilliga band av traktater till vilka ett stort antal av världens stater anslutit sig och i vilka han såg en ersättning eller motsvarighet till nationell lagstiftning. På denna uppfattning grundar sig också de av många författare använda uttrycken'law-making treaties' eller 'traités-lois'. Till detta vida lagstiftningsbegreppansluter sig Ingrid Detter utan diskussion (s. 18), då hon anger det vanligen bara betyda tillskapande av internationella lagregler (international legal rules). Det är skada att hon inte stannat och begrundat att Gihl redan 1938 ifrågasatte rimligheten av att karakterisera traktaternas kontraktuella regler som internationell lagstiftning. (Internationell lagstiftning, s. 46).
    Det kan naturligtvis inte råda något tvivel om att multilaterala konventioner mellan stater, utarbetade inom eller utom internationella organisationer fortfarande utgör det viktigaste internationella surrogatet för 'lagstiftning' i nationell mening. Förf. är emellertid inte ute efter att undersöka denna traditionella metod att skapa internationella normer, utan begränsar sin granskning till metoder att skapa normer som förekommer inom internationella organisationer, närmare bestämt till vad hon kallar unilateral acts. Med det menar hon sådana handlingar — beslut, regler eller åtgärder — som är att tillskriva organisationerna snarare än de däri ingående medlemmarna. Mot denna begränsning av ämnet är i och för sig inget att invända. Frågan är emellertid om det är rimligt att karakterisera alla resultat av unilateral acts, vilka blir bindande för medlemmarna, som 'lagstiftning' (s. 18). Naturligtvis står det varje författare — och även Ingrid Detter — fritt att definiera begreppen 'lagstiftande' och 'lagstiftning' som vederbörande vill. Med den definition som författaren valt kommer

 

hon dock att behandla en hel del stoff som det bär emot att sätta beteckningen 'lagstiftning' på.
    Det sagda gäller bilaterala överenskommelser som sluts mellan internationella organisationer och enskilda stater, exempelvis om tekniskt bistånd eller investeringar. Även eld-upphöröverenskommelsen i Kongo mellan FN och Tshombe ser författaren som 'lagstiftning', emedan den var bindande och ena parten var en internationell organisation. Då under 'lagstiftning' hänförs kommersiella kontrakt som sluts mellan enskilda rättssubjekt och internationella organisationer undrar man också om begreppsbestämningen är rimlig. Eftersom säkerhetsrådets beslut enligt kap. VII i FN-stadgan förförf. framträder som beslut av organet snarare än de däri ingående staterna och eftersom dessa beslut kan vara bindande för alla medlemmar faller de likaledes under författarens lagstiftningsbegrepp och tas upp.
    Man kan fråga sig om det är rimligt att under begreppet 'lagstiftning' överhuvudtaget behandla normer som för sin tillkomst kräver godkännande av normadressaterna och om ej sådana normer snarare borde hänföras under ett traktatbegrepp. Författaren säger själv att procedurregler antagna med enhällighet är nära besläktade med traktater (s. 53). Borde inte detta resonemang tillämpas på alla andra normer vilka antas med enhällighet inom internationella organisationer och avses att bli bindande? I ett fall som anföres (s. 279) synes den franska regeringen ha hävdat den uppfattningen beträffande beslut i EEC:s ministerkommitté.
    Det förhållandet att ett beslut framstår som en organisations handling snarare än medlemmarnas synes alltid mindre intressant än frågan om individuellt samtycke krävs eller inte krävs för att bundenhet skall inträffa. Förf. uppställer också själv inledningsvis frågan om stater samtycker till alla beslut (acts) av internationella organisationer eller samtycket ersatts av metoder som påminner om nationell lagstiftning. En avgränsning av arbetet — och lagstiftningsbegreppet — till normer som antas med majoritetsbeslut, hade givit större pregnans och inriktning på fenomen av största praktiska och teoretiska intresse.
    Kanske var det tidigare — då bindande majoritetsbeslut tillhörde sällsyntheterna — begripligt att man var benägen att såsom internationell lagstiftning karakterisera alla regler som med bred anslutning infördes på kontraktuell väg. Numera synes det dock finnas tillräckligt många fall av majoritetsantagna bindande normer att granska för att normfloran skall kunna med fördel analyseras och systematiseras utifrån ett snävare lagstiftningsbegrepp. Måhända borde däri f. ö. endast ingå »generella normer», icke beslut in casu. En sådan definition har nyligen förordats i Canadian Yearbook of International Law (1962) av Jochen Erler:

 

»The term 'international legislation' should be applied only to normative functions of international organisations which have the power to enact rules. . . when such rules are binding on all the parties [to the convention], whether they assent to them or not.»

 

En form av antagande av internationella normer författaren tar upp och som skulle försvara sin plats under den ovan citerade bestämningen av begreppet 'lagstiftning' gäller revision av sådana multilaterala traktater som samtidigt utgör konstitutioner i internationella organisationer (s. 34 ff). Av otvivelaktigt intresse är här de exempel som anföres från skilda europeiska gemenskaper på revision genom majoritetsbeslut. I de fall där revisio-

 

nen kräver inte endast beslut av särskilt organ inom organisationen utan även ratifikation av en majoritet medlemmar anser emellertid förf. att det icke längre är fråga om en 'act of the organization'. Det är synd att dessa fall — exempelvis revision av FN-stadgan och ICAO-konstitutionen— inte tas upp, för de utgör kanske några av de mest intressanta exemplen på fall då stater accepterat att låta sig bindas av verkligt viktiga regler vilka de kanske ej kommer att vilja samtycka till. En genomgång av den numer ganska rikhaltiga praxis på detta område skulle också varit av intresse. För anmälaren framstår dessa fall av revision av traktater genom samtycke och ratifikation av en majoritet av medlemmar som mer intressanta än det fall där revisionen visserligen fullbordas genom beslutet, men detta måste vara enhälligt.
    Däremot tar förf. upp vad hon kallar de facto revision av internationella konstitutioner (ss. 38 och 326). De teser hon uttalar i saken är förvånande: en konstitutionell norm kan visserligen med vanlig beslutsprocess göras till föremål för uttolkning och därmed utveckling, men om den faktiskt utsätts för revision krävs samtycke med samma slags beslut som vid en formell revision. Om den s. k. Achesonplanen skulle uppfattas som en de facto revision av FN-stadgan skulle dess antagande, enligt författaren, kräva samma slags majoritetsbeslut som en formell ändring av stadgan, och detta specificeras vara 2/3 av medlemmarna, inklusive de fem permanenta rådsmedlemmarna. Samtycket — och votum? — skulle dock kunna ges implicit. Allt detta är ren teori — och inte särskilt bra teori. Om man kan bortse från stadgans krav på ratifikation av ändringen, kan man då inte bortse också från votumreglerna? F. ö. kräver icke dessa senare regler —men väl reglerna om ratifikation — stöd av de permanenta medlemmarna av säkerhetsrådet.
    Att internationella konstitutioner faktiskt förändras genom tolkning torde icke kunna förnekas, men det vore av intresse att veta om något fall förekommit, där man sagt sig att härför krävs samma slags majoritet i votering som de formella revisionsreglerna kräver i ratifikationen. Något sådant fall har inte anförts. Vad förf. i detta sammanhang säger om att Sovjetunionen skulle vid Suez-affären ha samtyckt till Achesonplanen stämmer inte med verkligheten och f. ö. inte heller med vad hon längre fram själv anför om Sovjets hållning (s. 64). Än mindre synes man vara berättigad hävda att planen numera har sedvanerättslig grund inom organisationen. Den förblir vad den varit: en majoritetens tolkning av stadgan.
    I en första del av boken analyseras vad författaren kallar 'primary acts' i internationella organisationer. Med detta uttryck, som kanske med fördel kunde ha ersatts av 'organizational acts', avser författaren regler rörande en internationell organisations fungerande, såsom procedurregler, personalregler, finansiella och administrativa regler etc. Det är ett bra grepp att ta upp dessa i litteraturen föga uppmärksammade regler, vilka oftast antas med majoritetsbeslut och vilka är bindande för de i organisationen ingående staterna, i den mån dessa direkt eller indirekt beröres av reglerna. Materialet till detta avsnitt har säkerligen inte varit lätt att framgräva, och man är förf. tacksam för den möda hon nedlagt.
    Särskilt klargörande är avsnitten om personalreglementen (staff rules), finansiella arrangemang och andra administrativa regler. Vissa punkter i framställningen rörande delegation är dock missvisande. I diskussionen av

 

de regler som gäller för UNEF-styrkan och som generalsekreteraren utfärdat på grundval av tidigare generellt bemyndigande av generalförsamlingen, påstår författaren oförskräckt (s. 61 och 72) att FN-styrkan i mellersta östern, vilken etablerats av församlingen såsom en fredsbevarande operation med berörda staters samtycke skulle kunna av säkerhetsrådet användas för tvångsåtgärder emot någon stat. Hon underlåter att påpeka att en sådan radikal ändring i styrkornas användning skulle förutsätta samtycke av de stater som ställt styrkorna till förfogande. Samma förbiseende gör hon i avsnittet om Kongostyrkan (s. 79), vilket i övrigt dock framvisar de intressanta källorna till de principer som gällde för styrkans användning.
    Ett andra kapitel om 'primary acts' behandlar överenskommelser mellan internationella organisationer och mellan sådana och stater rörande organisationernas huvudkvarter, privilegier och immuniteter, postal verksamhet, telekommunikationer och samarbete.
    Avhandlingens andra del behandlar vad förf. kallar 'operative acts'. Därmed menar hon sådana handlingar i internationella organisationer som direkt syftar till uppfyllelse av organisationens ändamål. Gränsen mot 'primary acts', organisatoriska handlingar, är, som förf. påpekar, icke skarp, men distinktionen ändå kanske kan vara tjänlig ur systematisk synpunkt. Det ena kapitlet i denna del tar upp konventioner som utarbetats inom eller slutits av internationella organisationer. De förra är emellertid enligt Ingrid Detter icke 'acts of the organizations', utan avtal mellan de stater som ingår i organisationerna. Till denna slutsats kommer hon efter analys av några typexempel.
    Delar av det material hon anför är av intresse. Det gäller särskilt beskrivningen av hur kol- och stålunionens höga myndighet av medlemmarna i unionen bemyndigas att å deras vägnar förhandla om slutande av avtal. Vissa punkter i framställningen är emellertid vilseledande eller felaktiga. Om ILO-konventioner sägs att de träder i kraft då de ratificerats av 2/3 av medlemsstaterna (s. 159), medan de i verkligheten oftast träder i kraft redan då två medlemmar ratificerat. Det sägs att ILO-konventionerna »vanligen» registreras hos FN av ILO, medan de i verkigheten alltid registreras där, och detta skall ske enligt art. 20 i ILO:s konstitution.
    Diskussionen av förvaltarskapsöverenskommelserna är otvivelaktigt relevant för bokens tema, särskilt om man som förf. kommer till slutsatsen att det inte rör sig om verkliga avtal mellan FN och förvaltande makten, utan om parallella lagstiftande handlingar. Man frågar sig dock om ändringar ensidigt kan vidtas i dessa förment parallella unilaterala handlingar. Då svaret härpå sannolikt är nej, måste man väl konstatera att trots allt ett kontraktuellt förhållande föreligger?
    Eld-upphöröverenskommelsen i Kongo redovisas ingående, och det sägs i slutkapitlet (s. 320) vara överraskande att medlemsstaterna accepterade att generalsekreteraren slöt den utan uttryckligt stöd i stadgan eller bemyndigande av säkerhetsrådet eller generalförsamlingen. U Thants sedermera avgivna förklaring att de ansvariga sekretariatmedlemmarna i generalsekreterarens frånvaro måste med allmänt stöd av relevanta råds- och församlingsresolutioner kunna godkänna överenskommelser i militära frågor, inklusive eld-upphörarrangemang, synes dock vara fullt adekvat. Förf. har inte diskuterat en annan tänkbar — ehuru i detta sammanhang kanske ej gångbar — förklaring, nämligen den i folkrätten gängse uppfattningen att

 

befälhavare i fält har självständig kompetens att sluta överenskommelser bl. a. om eld-upphör.
    Avhandlingens tyngsta del ligger i det kapitel som behandlar metoder för antagande av normer utan att varje normadressat behöver uttryckligen ge sitt samtycke. Dessa olika metoder har inte rönt tillräcklig uppmärksamhet i doktrinen, och det är intressant att se dem sammanställda och utförligt behandlade.
    Förf. tar inledningsvis upp den bindande verkan av beslut som fattas av säkerhetsrådet under kap. VII av FN-stadgan. Vad som anföres om fackorganens skyldighet att efterfölja sådana säkerhetsrådsbeslut är av stort intresse. Diskussionen rörande den juridiska innebörden av generalförsamlingens resolutioner, ett ämne som tilldragit sig en hel del uppmärksamhet, är inte särskilt överskådlig, och man frågar sig om inte ett särskilt kapitel borde ägnats åt rekommendationer och deras juridiska status i skilda organisationer. Det har nyligen med fördel gjorts i ett arbete av Saba (L'activité quasi-législative des institutions spécialisées des Nations Unies i Recueildes Cours 1964: I) som författaren icke synes ha uppmärksammat — kanske var det ej tillgängligt i tryck tidigt nog. Förf. berör i annat sammanhang ILO-rekommendationer. Många andra finns dock att ta upp. Anm. har nyligen i ett arbete om statsmyndigheternas internationella förbindelser visat hur rekommendationer från tulladministrativa rådet i Sverige internrättsligt behandlas på samma sätt som traktater.
    Utförligt och intressant redogör förf. däremot för de förordningar (regulations) som förekommer bl. a. inom världspostunionen, teleunionen, världsmeteorologiska unionen och världshälsoorganisationen. De flesta av dessa förordningar antas med majoritetsbeslut och blir bindande med mindre reservation häremot göres. En stat behöver alltså icke mot sin vilja bli bunden av den nya normen. Den behöver inte heller uttryckligen ge sitt samtycke för att bli bunden. Metoden har otvivelaktigt tillkommit för att underlätta införandet av gemensamma normer på tekniska områden och undvika omständliga ratifikationsprocedurer. Det vore av intresse att veta huruvida detta syfte att förenkla proceduren verkligen uppnåtts. Förf. visar föga förståelse för att det internrättsligt även för normer av detta slag kan vara nödvändigt att följa den för traktater gällande ordningen. Ratifikation, säger hon, sker endast »ex abundanti cautela» (s. 240). Så ter det sig ur internationell synvinkel: ratifikation är inte erforderlig. Internrättsligt kan emellertid t. o. m. parlamentarisk behandling vara erforderlig i vissa fall. Ett omfattande material belysande hur förordningar i världshälsoorganisationen antas å svensk sida hade författaren kunnat finna i anmälarens ovan citerade arbete.
    En ännu mera ingående granskning ägnar förf. de normer som antas av de europeiska gemenskaperna och där ofta av de höga myndigheterna, i vilka deltagarna sitter icke som representanter för stater, utan valda i sin personliga egenskap. Dessa normer är så mycket mer värda detaljerad granskning som de i stor utsträckning är direkt — utan transformation — tillämpliga i de sex staterna och kan direkt sanktioneras. Förf. har härmed refererande av en mängd rättsfall illustrerat hur dessa normer tilllämpas, och framför allt hur det i de skilda länderna går, om de av gemenskaperna antagna normerna kolliderar med internt gällande normer. Hon visar också hur viktigt det är att normer av så ingripande slag som

 

dessa kan underkastas granskning ur konstitutionell synpunkt, och synes mena (s. 291 n. 2) att alla bindande åtgärder av internationella organisationer bör vara underkastade juridisk kontroll. Man skulle önskat att detta senare önskemål gjorts till föremål för ett rationellt övervägande och inte enbart framkastats i en fotnot. Saken är dock ingalunda självklar.
    Avhandlingens slutsatser är mindre intressanta än själva det material som samlats och redovisats. Förf. ser som grund för bindande kraft hos internationella organisationers individuella beslut och normer medlemmarnas grundläggande anslutning till konstitutioner som ger internationella organ kompetens att, ofta med majoritetsbeslut, anta dessa beslut och normer. Mot denna tanke finns knappast något att invända. Viss tvekan känner man dock om förf. har täckning för att helt generellt hävda att regler rörande en organisations kompetens beträffande organisatoriska frågor (primary matters) tolkas liberalt, medan regler rörande organisationernas kompetens i sakfrågorna (operative matters) bör tolkas restriktivt (s. 324). Alldeles odokumenterat — ehuru ingalunda osannolikt — är påståendet (s.325) att vissa organisationer ägnat onödigt mycket tid åt organisatoriska frågor (primary matters).
    De svagheter som ovan påvisats i enskilda avsnitt och punkter i avhandlingen och i dess uppläggning hindrar inte att den rymmer mängder av värdefullt och intresseväckande material som Ingrid Detter energiskt framvaskat ur de internationella organisationernas konstitutioner och strida praxis.

Hans Blix