Den s. k. raggarlagen. Några spörsmål om legalitet och effektivitet
Genom lag 31 maj 1963 (SFS nr 261), som trädde i kraft 1 juli 1963, erhöll 33 § barnavårdslagen (BvL) ett tillägg av lydelse: »Föreligga, utan att fara som avses i första stycket är för handen, sannolika skäl för ingripande med stöd av 25 § mot någon, som kan antagas vara under aderton år, och kan hans namn eller bostad icke utrönas, må han tills utredning i nämnda hänseende vunnits tagas i förvar av polismyndighet eller i avbidan på dess beslut av polisman. Har polisman sålunda tagit någon i förvar, skall anmälan skyndsamt göras hos polismyndigheten.»
Det anförda stadgandet brukar populärt kallas »raggarlagen» eller »raggarparagrafen». Benämningen ter sig med hänsyn till den övre åldersgränsen något missvisande, då flertalet av de manliga »raggarna» torde ha passerat denna gräns.1 Någon mera detaljerad redogörelse för stadgandets tillkomsthistoria, de rättspolitiska övervägandena bakom detsamma och dess åsyftade kriminalpolitiska funktion, betraktad i ett större sammanhang, skall här ej lämnas. Den intresserade hänvisas härvidlag i första hand till lagmotiven.2 I detta sammanhang skola blott anläggas några synpunkter på lagstiftningens räckvidd och användbarhet i anslutning till vissa tillämpningsföreskrifter, utfärdade av polismästaren i Stockholm (A-order 29 juni 1963 nr 13). Lagstiftarens intentioner skola på en väsentlig punkt jämföras medlagtextens utformning.
En summarisk redogörelse för bakgrunden till »raggarlagen» torde ej kunna undvaras. Ingripande enligt 33 § första st. BvL förutsätter — jämte sannolika skäl för tillämpligheten av 25 § nämnda lag — att underårigs uppträdande eller levnadssätt innebär fara för allmän ordning eller säkerhet. Denna förutsättning ansågs oftast ej vara uppfylld beträffande unga flickor, som hämtades upp i »raggarbilar». Problemet gällde ej blott dessa »raggarflickor» eller »raggarbrudar» utan överhuvudtaget underåriga, som uppträdde i miljöer, vilka utgjorde grogrund för asocialitet. Polisen borde här, ansåg socialstyrelsen, rimligen ej stå utan möjligheter att ingripa till de ungas bästa. Ej heller ingripande enligt 12 § allmänna polisinstruktionen 4/6 1948 torde ha varit möjligt, eftersom detta stadgande enligt sin utformning närmast torde ha syftat på omhändertagande av den som störde ordningen eller ämnade begå brott. I syfte att bereda polisen möjlighet att »för stunden avlägsna den unge från den miljö han sökt sig till» föreslog sålunda styrelsen ett tillägg till 33 § BvL av följande lydelse: »Anträffas underårig, som ej fyllt aderton år, under förhållanden, vilka måste antagas innebära risk för den underåriges hälsa eller utveckling eller för brottslig eller annan skadlig verksamhet från hans sida, må han genom polismyndighetens försorg tagas om hand och på lämpligt sätt överantvardas till föräldrarna
eller annan fostrare. Anmälan om åtgärd som nu sagts skall göras till barnavårdsnämnden.»3
I remissyttranden kritiserades styrelsens förslag i åtskilliga hänseenden. Enligt polisberedningens uppfattning borde som allmän förutsättning för det nya stadgandets tillämpning gälla, att den unge ej endast vid enstaka tillfällen anträffats i ungdomsfarlig miljö. Denna åsikt delades av polismästaren i Stockholm. Förslaget avstyrktes helt av flera remissorgan. Dessa ansågo, att en förtroendefull inställning till myndigheterna från ungdomens sida vore en oundgänglig förutsättning för att barnavårdsnämndens s. k. uppsökande verksamhet skulle lyckas, samt befarade, att ett ingripande av polisen skulle skapa svårigheter därvidlag. Svenska socialvårdsförbundet framhöll, att det ej vore lyckligt att inleda ett förebyggande arbete meden tvångsåtgärd från polisens sida. Svenska stadsförbundet ansåg det ej vara rimligt att man för att komma i tidig kontakt med en klart vanartshotad grupp tillgrepe en lagstiftning, som med stor sannolikhet kunde komma att gå ut över personer, vilka befunne sig i sällskap med dem, som lagstiftningen vände sig emot. Svenska barnpsykiatriska föreningen poängterade, att det vore mycket betydelsefullt, att de underåriga upplevde fasthet och konsekvens, men också oerhört viktigt för deras utveckling till mogna och ansvarskännande människor att deras personliga integritet och självständighet respekterades och uppmuntrades. Det vore risk för att relationen till polisen försämrades, om förslaget genomfördes. Stockholms stads Bvn fann förslaget strida mot andan i BvL, som hade tillmätt rättssäkerheten avgörande betydelse. I ett flertal remissyttranden anfördes kritik mot den föreslagna hemforslingen.4
Föredragande statsrådet framhöll, att vid sidan av den rapportering, somskedde genom Bvn:s egen personal, hade polisens iakttagelser angåendebarns och ungdoms uppträdande på gator och offentliga platser stor betydelse som impuls för nämnden till undersökning och eventuellt ingripande.Bvn kunde ej undvara den hjälp, som polisens iakttagelser erbjöde, när detgällde att få kännedom om de underåriga, som nämnden kunde ha anledning att uppmärksamma. Den av socialstyrelsen föreslagna bestämmelsen skulle emellertid i viss mån skapa oklarhet om ansvarsfördelningen mellan Bvn och polisen. Förslaget avsåge att åt polismyndigheten överlämna »en bedömning i rena barnavårdsfrågor». Statsrådet föreslog i stället en bestämmelse av innebörd att, om sannolika skäl förelåge för att Bvn borde ingripa med förebyggande åtgärder eller samhällsvård beträffande en person under 21 år och hans namn, ålder eller bostad ej kunde utrönas, denne skulle kunna tagas i förvar av polismyndighet till dess erforderliga uppgifter i dessa hänseenden kunnat erhållas. För att bestämmelsen skulle få någon praktisk betydelse fordrades, att patrullerande polisman kunde taga den underårige i förvar utan föregående beslut av polismyndigheten. I sådant fall skulle anmälan om åtgärden skyndsamt göras till polismyndigheten. Genomfördes den sålunda förordade ordningen, skulle syftet med socialstyrelsens förslag i väsentliga delar tillgodoses. Om den nya bestämmelsen utnyttjades på ett omdömesgillt och varsamt sätt, undvekes samtidigt de olägenheter och risker, som ansetts vara förknippade med förslaget.5
I flera motioner yrkades avslag å propositionen, såvitt gällde tillägget till 33 § BvL. I motionerna I: 757 och II: 916 uttalades bl. a. farhågor för att det föreslagna stadgandet kunde komma att kränka rättssäkerheten och föranleda ingrepp även mot oförvitlig ungdom. Det framhölls i motionerna I: 770 och II: 931 även såsom olämpligt, att åt polisen överlätes att bedöma, huruvida ingripanden enligt 25 § BvL kunde vara påkallade. Sådana bedömningar borde, menade motionärerna, vara förbehållna de barnavårdande myndigheterna. I motionerna I: 771 och II: 933 gjordes bl. a. gällande, att det av socialstyrelsen föreslagna tillägget vore mera ändamålsenligt än det som propositionen innehölle.
Andra lagutskottet fann de farhågor vara överdrivna, som från olika håll hade uttalats för att ett genomförande av socialstyrelsens eller statsrådets förslag skulle kunna innebära en fara för rättssäkerheten och medföra obefogade ingripanden mot oförvitlig ungdom. Det torde enligt utskottets mening icke finnas anledning att antaga annat än att polisen i dessa fall liksom eljest skulle iakttaga omdöme och varsamhet vid användande av tvångsåtgärder mot allmänheten. I sammanhanget påpekades, att polismyndighet redan enligt 33 § första st. BvL hade att avgöra, huruvida sannolika skäl förelåge för ingripande enligt 25 § samma lag. Det syntes utskottet väsentligt, att Bvn:s ingripande kunde ske på ett så tidigt stadium, att den underåriges begynnnande asocialitet ej hunnit utvecklas alltför långt. En förutsättning härför vore givetvis, att nämnderna i tid erhölle kännedom om vilka underåriga, som vore i behov av hjälp. Sammanfattningsvis ansåg sig utskottet alltså böra tillstyrka det i propositionen föreslagna tillägget till 33 § BvL med den ändringen, att ingripande finge ske endast mot underåriga, som kunde antagas ej ha fyllt 18 år.6
Med denna bakgrund kan det vara av intresse att betrakta de direktiv för den praktiska polisverksamhetens utformning på ifrågavarande område, som lämnats av polismästaren i Stockholm. »Den nya bestämmelsen innebär», heter det, »befogenhet för polisman att tillfråga underårig, som kan antagas vara under aderton år, om namn, födelsetid och adress, om vederbörande anträffas under sådana omständigheter att polismannen anser sannolika skäl föreligga för ett ingripande från barnavårdsnämndens sida med stöd av 25 § barnavårdslagen. Polismannens bedömande gäller alltså i första hand frågan, huruvida sannolika skäl föreligga för att detta lagrum skall kunna bli tillämpligt på det aktuella fallet. Härvid skall beaktas samtliga vid tillfället iakttagna omständigheter. Dessa skola självfallet prövas mot bakgrund av eventuellt tidigare gjorda iakttagelser rörande den unge. Polismannen bör i sitt handlande låta vägleda sig av vad som ytterst är syftet med här ifrågavarande lagrum nämligen att bringa hjälp åt unga människor som synas vara i uppenbar fara att komma på sned i livet.» (Kurs. här.) Något längre fram betonas, att »i varje särskilt fall bör situationens skadlighet för den unge bedömas i förhållande till vederbörandes ålder. Bedömes den unge vara under 15 år skall identifiering ske även om det rör sig om enstaka iakttagelse.» (Kurs. här.)
Den frågan inställer sig omedelbart, om ej den enskilde polismannens omdömes- och icke minst lagtolkningsförmåga sättes på ett väl svårt prov. Det synes alltför optimistiskt att på allvar vilja hävda, att en enstaka iakttagelse — i varje fall generellt sett — skulle vara ägnad att grunda erfor-
derlig presumtion för allvarliga brister i den underåriges hemmiljö (25 § a) BvL) respektive asocialitet hos densamme av sådan art och intensitet, att behov av särskilda tillrättaförande åtgärder från samhällets sida föreligger (25 § b) BvL). Bedömningen av det sist anförda stadgandets tillämplighet försvåras icke minst av de »dolda» rekvisit, som vid en restriktiv lagtillämpning böra iakttagas.7 Under förutsättning att de patrullerande polismännen ej äro utrustade med Argus-ögon och en osviklig intuition, måste vid ingripande på grund av enstaka iakttagelser risken för en nedprutning av kravet på »sannolika skäl» för tillämpligheten av 25 § BvL te sig enorm. Genom enstaka observationer kan möjligen grundas ett mer eller mindre svagt antagande, en hypotes, som måste kompletteras med åtskilliga andra data för att kunna tjäna som underlag vid ifrågavarande sannolikhetsbedömning. Subsumtionsförfarandet innebär med hänsyn till rekvisitens konstruktion en mödosam och intrikat uppgift även för den väl förfarne. Visserligen fordras ju av polismyndighet respektive polisman intet definitivt ställningstagande till frågan om tillämpligheten av 25 §. Det är emellertid väl att märka, att uttrycket »sannolika skäl» objektivt sett innebär ett jämförelsevis starkt krav i fråga om såväl det material, som skall utgöra grundval för bedömningen, som denna bedömnings räckvidd och kvalitet.8
Vid polismannens prövning av föreliggande fakta skall således ett Bvn:s ingripande på objektiva grunder framstå såsom sannolikt, låt vara att denne därvidlag bör kunna avstå från att ingå i granskning av de mera subtila lagtolkningsproblemen. Tillämpningsföreskrifternas erinran om »vad som ytterst är syftet med här ifrågavarande lagrum» får ej undanskymma det förhållandet, att i en rättsstat varje ingripande mot individen i frihetsinskränkande syfte bör äga klart lagstöd. Vid tveksamhet om lagens innebörd synes restriktivitet böra iakttagas. Syftet bakom ett lagstadgande låter sig för övrigt sällan — och ej heller i detta fall — entydigt bestämmas och fångas i en enkel formel. Till undvikande av godtycke och rättsosäkerhet måste i första hand lagtexten, objektivt tolkad, vara vägledande för lagtillämparen.
I tillämpningsföreskrifterna har uttalats, att situationens skadlighet bör bedömas i förhållande till den underåriges ålder. Rekommendationen torde grundas på en erfarenhetssats, som lämpligen synes kunna formuleras så, att mottaglighet för negativ påverkan och därmed även risk för en asocialutveckling ökar vid lägre levnadsålder. För det första har man att fråga sig, om en dylik sats är möjlig att uppställa. Blir svaret jakande, återstår det att bedöma, i vad mån åldersfaktorn är ägnad att inverka på tolkningen av 33 § tredje st. BvL. Här måste konstateras, att i varje fall utformningen av lagtexten i 25 § b) BvL ej lämnar stöd åt en gradering av
rekvisiten med hänsyn till den underåriges ålder. Med en objektiv lagtolkning bör sålunda i fråga om såväl beteenderubbningarnas karaktär som deras intensitet samma krav uppställas oberoende av den underåriges ålder.
Man synes ha allt skäl att fråga sig, om ej utformningen av »raggarlagen» är att betrakta som synnerligen olycklig med hänsyn till bakomliggande intentioner. Skall vid dess tillämpning den av föredragande statsrådet och andra lagutskottet förutsatta omdömesgillheten och varsamheten — m. a. o. restriktivitet — vinna gehör, torde stadgandet bliva svårt, för att icke säga omöjligt att praktiskt använda. Blott ett av polisen — och sannolikt även av Bvn — för undermåliga hemförhållanden eller asocialitet redan tidigare känt klientel skulle då falla under lagens tillämpningsområde. Detta innebär, att lagen helt skulle ha förfelat sitt ändamål. Uppger man åter kravet på varsamhet och omdöme — och då i själva verket även på lagstöd — och driver tillämpningen efter vad som kan antagas vara lagens »syfte», synes man ha lämnat fältet fritt för övergrepp och godtycke. Godtages detta sista alternativ, torde stadgandet visserligen kunna betraktas som ett användbart instrument i kampen mot begynnande kriminalitet och asocialitet hos ungdom. Priset, som såväl den enskilde som myndigheterna få betala för en dylik fri och med legalitetsprincipen totalt oförenlig lagtillämpning, är dock högt. Skulle polismyndigheterna anse sig böra bota lagstiftningens brister genom att i sitt praktiska handlande åsidosätta lagtexten, torde uppenbar risk föreligga för att de ej komma att av allmänheten röna den förståelse och aktning, som utgör om ej en förutsättning så dock en lättnad i deras verksamhet. Skulle de åter välja att tilllämpa lagen strikt efter ordalydelsen, torde dess bristande användbarhet inom kort framstå som notorisk. Frågan om en lagändring kan på detta sätt bliva aktuell.9
Mera i förbigående bör något diskuteras kravet på bristande identifikation såsom förutsättning för förvarstagande. Av betydelse för den enskilde polismannens handlande blir givetvis, huru stora krav som anses böra ställas i fråga om styrkt identitet. I regel torde den underåriges muntliga uppgifter böra godtagas. Att förvarstagande skall kunna ske, därest denne vägrar att lämna föreskrivna identitetsuppgifter eller lämnar uppenbart felaktiga sådana, får anses klart. Enligt statsrådet skall nyssnämnda åtgärd även vara tillåtlig, därest det kan förmodas, att uppgifterna äro oriktiga.10 Att denna trovärdighetsbedömning ställer starka krav på polismannens omdömesförmåga, torde ej närmare behöva utvecklas. Viktigare och från rättssäkerhetssynpunkt mera betänkligt är det emellertid, att icke den omständigheten, att den underårige befinner sig i en såsom farlig för honom betraktad situation, blir avgörande för frågan om ett förvarstagandes tilllåtlighet. Bestämmande för polisens befogenhet att avlägsna honom ur denna situation blir i stället det säkerligen ofta av rena tillfälligheter beroendeförhållandet, huruvida han är i stånd att prestera godtagbar legitimation, därest hans muntliga uppgifter icke vinna tilltro.11 Att såsom statsrådet vilja hävda, att syftet med socialstyrelsens förslag »i väsentliga delar» torde tillgodoses, ter sig onekligen väl optimistiskt och föga övertygande.
Det torde kunna ifrågasättas, om ej styrelsens förslag i fråga om förutsättningarna för ingripande skulle ha varit bättre ägnat att läggas till grund för lagstiftning. Den av polisberedningen rekommenderade modifikationen hade då lämpligen bort närmare övervägas. Statsrådets uttalande, att styrelsens förslag i högre grad än regeringsförslaget medförde en polismyndighetens bedömning »i rena barnavårdsfrågor», förefaller dunkelt och svårförståeligt.12 En mera central och samtidigt mera grannlaga och intrikat uppgift inom den barnavårdande verksamheten än att taga ställning till frågan om tillämpligheten av 25 § BvL kan väl svårligen tänkas. Motionärernas synpunkter hade i detta avseende bort vinna beaktande (I: 770 och II: 931, 1963). Lagutskottets uttalande om att polismyndighet redan enligt 33 § första st. BvL hade att företaga ifrågavarande sannolikhetsbedömning förefaller som argument föga övertygande. Ett ordningsstörande eller säkerhetshotande uppträdande eller levnadssätt utgör dock ett objektivt kriterium på social missanpassning. Risken för en felbedömning torde sålunda här vara mindre ehuru långtifrån utesluten. Att polismyndighet sålunda tidigare fått sig anförtrodd en besvärlig uppgift utgör näppeligen en godtagbar anledning att i dess händer lägga en betydligt svårare, för att ej säga omöjlig sådan. Kravet på sannolika skäl för tillämpligheten av 25 § BvL rimmar även illa med utskottets uttalande om vikten av ingripande i asocialitetsförebyggande syfte på ett tidigt stadium.
Ett empiriskt material föreligger, som är väl ägnat att åskådliggöra svårigheterna vid en bedömning av »sannolika skäl» för ingripande enligt 25 § BvL. Den s. k. »operation Kungsgatan» genomfördes av polisen i Stockholm i samarbete med barnavårdsförvaltningen under februari och mars 1961. Aktionen gällde en systematisk kontroll av främst tonårsflickor, som under kvällstid uppehöllo sig på Kungsgatan i tydlig avsikt att söka kontakt med »raggare». Sammanlagt gjordes under kontrollen 439 anteckningar avseende 227 underåriga. Beträffande 142 av dessa — 132 flickor och 10 pojkar — ansågs en anmälan enligt 93 § BvL vara påkallad. (Enligt detta stadgande ha myndigheter, vilkas verksamhet berör barnavården, samt befattningshavare hos sådana myndigheter ävensom i allmän tjänst ej anställda läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor att ofördröjligen till Bvn anmäla sådant som de i sin verksamhet erhållit kännedom om avbeskaffenhet att föranleda nämndens ingripande. En ännu omsorgsfullare prövning än enligt 33 § BvL förutsättes sålunda.) Drygt en tredjedel av dessa hade Bvn tidigare haft kontakt med i anmälnings- eller remissärenden. I 112 fall gjordes anmälan genom polisen och i de övriga 30 genom Bvn:s byrå för uppsökande verksamhet (»nattpatrullen»), som deltog i aktionen. Av flickorna voro 114 i åldern 15—18 år och 13 under 15 år. Beträffande resultatet av Bvn:s utredningar, som även innebar kontakt med föräldrarna, kan följande nämnas. I fråga om 103 underåriga (drygt 3/4 av samtliga) ansågs anledning ej föreligga till åtgärd från nämndens sida. I 11 fall beslutades om övervakning och i 14 fall om fortsatt övervakning, 3 flickor omhändertogos för samhällsvård och 2 flickor intogos på ungdomsvårdsskola, varav en beträffande vilken redan vid anmälan förelåg beslut om omhändertagande.13
De redovisade siffrorna giva, konstaterade barnavårdsdirektören i Stockholm, vid handen, att det beträffande ett stort antal (c:a 1/3) av de underåriga, som antecknades under aktionen, icke förelåg sannolika skäl föringripande på grund av social missanpassning. Även i de fall, där sådana skäl ansågos föreligga och en anmälan till Bvn gjordes, visade det sig efter utredning, att åtgärder från nämndens sida voro påkallade endast i fråga om en relativt liten del av gruppen.
Det vore intressant att veta, hur polismyndigheterna kommit tillrätta med »raggarlagen» samt i vilken utsträckning och i vilka situationer denna tillämpas. Avkrävas sålunda verkligen identitetsuppgifter av underårig, som vid ett enstaka tillfälle observeras i asocialitetsbefrämjande miljö? Vilka krav ställas i fråga om styrkt identitet? En empirisk undersökning eller i varje fall vissa upplysningar om praxis vore onekligen av värde på detta fält, där ett förverkligande av lagstiftarens intentioner synes nödvändiggöra ett åsidosättande av lagtexten. Oberoende av huruvida en dylik fältundersökning kommer till stånd och vad den i så fall skulle giva vid handen, bör emellertid en översyn av 33 § tredje st. BvL övervägas. Som en allmän riktlinje bör därvid gälla, att kongruens i görligaste mån uppnås mellan målsättning och medel, d. v. s. mellan lagmotivens bärande intentioner och lagtexten. Frågan om den avvägning, som måste göras mellan rättssäkerhets- och effektivitetsintressen, är övervägande av rättspolitisk natur och skall här ej närmare diskuteras. Den kompromisslösning, som nyssnämnda stadgande representerar, utgör enligt min mening ett snöpligt resultat från såväl rättssäkerhets- som effektivitetssynpunkt. Erfarenheter till gagn vidkommande lagstiftningsarbete på området kunna emellertid utvinnas.
Gunnar Bramstång