Sveriges sjöterritorium

 

Av professor em. TORSTEN GIHL

 

 

 

 

Territoriella frågor bruka höra till dem som ådraga sig stor uppmärksamhet. De ha ofta väckt våldsamma lidelser och t. o. m. ställt till krig. Det kan då tyckas förvånande, att en fråga av icke oväsentlig betydelse i avseende på Sveriges territorium, nämligen frågan hur långt statsterritoriet sträcker sig till sjöss, sällan ådrager sig någon uppmärksamhet alls utanför fackkretsarna, vartill man i främsta rummet får räkna marinen samt dem som professionellt ha att sysselsätta sig med sjöfart eller fiske. Betecknande är, att territorialgränsen, gränsen mellan det bälte av öppen sjö kring Sveriges kuster, som hör till statsterritoriet och numera benämnes territorialhavet, å ena sidan och det ingen stat tillhörande fria havet å den andra sidan, i dagligt tal, i press, radio etc., vanligen kallas tremilsgränsen, ehuru den i själva verket är en fyramilsgräns. Alltsedan 1779 har det svenska territorialhavet haft en bredd av fyra nautiska mil, och territorialgränsen, som är yttergräns för detta territorialhav och därmed också yttergräns till sjöss för Sveriges statsterritorium, utgöres av en linje, som tänkes dragen på ett avstånd av fyra nautiska mil från kusten.1
    Förekomsten av de båda benämningarna »tremilsgränsen» och »fyramilsgränsen» för territorialgränsen är betecknande också i ett annat avseende, nämligen för olikheterna staterna emellan med hänsyn till territorialhavets bredd. I avsaknad av enhetliga internationella regler på området ha staterna i viss mån haft frihet att själva, genom av dem utfärdade lagar och förordningar etc., bestämma sitt territorialhavs bredd, och sedan tre internationella konferenser (Haag 1930, Geneve 1958 och 1960) misslyckats att åvägabringa internationell enighet, har oredan på området blivit värre än någonsin. Till de förut tilllämpade, jämförelsevis blygsamma tre-, fyra- och sexmilsgränserna, har nu kommit tolvmilsgränsen, tidigare tillämpad endast av Ryssland under protester från andra staters sida men numera tillämpad av ett avsevärt antal stater. Denna variation möjliggöres av att territorial-

 

1 De tidigare gängse benämningarna »yttre territorialvatten» och »inre territorialvatten» ha numera utbytts mot »territorialhav» resp. »inre vatten», vilka benämningar ansluta sig till internationellt språkbruk. Den för Sveriges del felaktiga benämningen »tremilsgränsen» för territorialgränsen torde bero på engelskans inflytande på sjömansspråket (kanske också inom underhållningslitteraturen). 

Torsten Gihl 389gränsen icke är en naturlig utan en i högsta grad artificiell gräns. Den kan uppdragas med en linje på ett sjökort, men den är osynlig i naturen, varför den utan större besvär kan fritt tillskapas. Men detta medför också att den har en i visst avseende begränsad effekt. Såväl territorialhavet innanför som det fria havet utanför territorialgränsenär geografiskt sett öppen sjö, och därför gäller för territorialhavet —med vissa förbehåll — den för öppna sjön gällande principen, att det må fritt befaras av alla nationers fartyg. Det är detta som kallas för regeln om rätt till oskadlig genomfart genom territorialhavet.
    Om territorialhavets yttre gräns, territorialgränsen, således är en i viss mån imaginär linje, en juridisk produkt, på basis av vissa folkrättsliga regler skapad genom av respektive strandstater utfärdade förordningar eller resolutioner, och därför varierande och stundom kontroversiell, så är territorialhavets inre gräns desto mer stabil och ostridig. När man uttalar satsen »Sveriges territorialhav sträcker sig fyra naut. mil från kusten» eller eventuellt sätter denna sats i en lag, så avser man att fastslå, att det svenska territorialhavet har en bredd av fyramil, icke att denna bredd räknas från kusten, ty detta är självklart. Territorialhavet är, par définition, ett havsområde av en viss bredd, omgivande strandstatens kuster, och denna bredd måste uppenbarligen anges som ett visst avstånd från kusten. Utgångspunkten för beräkningen av detta avstånd är således kusten. Kusten är en rent geografisk företeelse, och dess sträckning är ett naturfaktum, undandraget mänsklig ävlan. Den kan ändras genom naturtilldragelser, genom jordbävningar eller vulkanutbrott, genom vågerosion eller — aktuellt särskilt för Sveriges del — genom sekulär landhöjning eller -sänkning. Människan kan förändra kustens sträckning genom fysiska ingrepp, såsom utfyllningar i vattnet, byggnadsverk såsom t. ex. en hamnpir etc., men icke genom lagar eller dekret, ty pappersåtgärder kunna ju icke förändra geografien.
    Visserligen föreligger ett problem. Strandlinjen förskjutes genom tidvattnet eller andra vattenståndsförändringar. I fråga om tidvattenskuster har man enats om att räkna territorialhavet från »lågvattenslinjen» (»the low-water line», »la laisse de basse mer»). I Sverige, där intet nämnvärt tidvatten finnes men där vissa vattenståndsförändringar av annat slag regelbundet återkomma, har man stannat vid att räkna från »lågt vattenstånd», d. v. s. en vattennivå som ligger mellan »normalt lågt vattenstånd» och »lägsta observerade vattenstånd». Sedan denna fråga klarats upp kan man beteckna kusten som en stabil faktor vid beräkningen av territorialhavet.
    I artikel 1 av den vid 1958 års Genévekonferens antagna konventionen om territorialhavet säges, att en stats suveränitet sträcker sig

 

390 Torsten Gihlutöver dess landterritorium och inre vatten till ett havsområde beläget intill dess kust och benämnt territorialhav. Här tänkes »kusten», intill vilken territorialhavet ligger, bestå icke blott av landområden utan även av inre vatten. Detta är naturligtvis alldeles riktigt. Vatten, som äro i så hög grad omgivna av land, att de geografiskt sett te sig som innefattade i landområdet, såsom t. ex. vikar och skärgårdsvatten, äro inre vatten lika väl som insjöar. Vattnen i Stockholms skärgård är inre vatten lika väl som Mälaren. Dessa inre vattens yttre gränser komma att ingå i kustlinjen, och eftersom dessa yttergränser äro gränser mellan respektive inre vatten (vikar, skärgårdsvatten) och öppna sjön, vilken här har karaktär av territorialhav, komma de liksom kusten i övrigt (fastland, öar och skär etc. ) att vara utgångspunkt för territorialhavets beräkning. Eftersom dessa gränser mellan inre vatten och öppen sjö nödvändigtvis utgöras av räta linjer, som tänkas vara dragna i vattnet mellan två punkter (punkter å ömse sidor av vikens mynning, punkter belägna på öar eller skär liggande i havsbandet) så säges det, att territorialhavet i detta fall räknas från räta baslinjer. Man rör sig här hela tiden med rent faktiska (geografiska) förhållanden, som existera oberoende av alla rättsregler. Vad som gäller om kustlinjen över huvud taget gäller också om de delar därav, som utgöra gränser för inre vatten: de ligga där de ligga och kunna, såsom rena naturfakta, ej ändras genom lagar, resolutioner eller dylika förfoganden. Det är uppenbart, att man icke kan genom ett dekret förvandla öppen sjö till inre vatten, t. ex. i syfte att flytta en baslinje och därmed också territorialgränsen längre ut. Uttryck som »kust»,»inre vatten», »öppen sjö», »räta baslinjer» o. s. v. äro icke juridiska konstuttryck, utan böra fattas i sin alldagliga betydelse som betecknande rent geografiska företeelser.
    Detta hindrar naturligtvis icke, att såväl territorialhavet som utgångspunkten för beräkningen av dess bredd sedan länge varit föremål för författningsbestämmelser. Av en rad svenska författningar sedan 200 år tillbaka framgår att det svenska statsterritoriet innefattar ett område i öppna havet, från 1779 av fyra nautiska mils bredd, som enligt nu antagen terminologi är att beteckna som territorialhav. Detta säges, till en början i allmänna ordalag, sedan allt mera preciserat, sträcka sig från de yttersta skären, varav torde framgå, att vattnet inomskärs anses som inre vatten. I kungörelser från senare tid, först i neutralitetskungörelsen den 20 december 1912 (SFS nr 346), säges »inre territorialvatten» (eller vad som numera benämnes »inre vatten»), i något varierande ordalag, innefatta »hamnar, hamninlopp och vikar ävensom de delar av svenskt territorialvatten, som äro belägna innanför och emellan svenska öar, holmar och skär, som icke ständigt av

 

Sveriges sjöterritorium 391havet översköljas». Härifrån undantages dock Öresund, där endast hamnar och hamninlopp skall utgöra »inre territorialvatten». I vissa senare författningar, i en not till 1938 års neutralitetsbestämmelser (SFS 1938 nr 187) och en 1938 genom kungörelsen SFS nr 626 genomförd ändring i 1925 års kungörelse om främmande örlogsfartygs tillträde i fred till svenskt territorium, säges svenskt territorium till sjöss sträcka sig fyra nautiska mil, eller 7 408 meter, »från rikets landområden eller från linjer, som mot havet bilda gräns för inre territorialvatten». Bestämmelsen återgår till 1 § i 1927 års tullstadga, vari det talas om »Sveriges tullområde, varmed förstås svenskt territorium, där tullverket har att fullgöra sina uppgifter».2 Bestämmelserna erfordra knappast någon annan kommentar än att med »vatten som äro belägna innanför och emellan svenska öar, holmar och skär, som icke ständigt av havet översköljas» menas skärgårdsvatten samt andra vatten, som ligga »innanför svenska öar», som t. ex. Kalmarsund. Tillsammans med rikets vid havet belägna landområden, inklusive öar, holmar och skär, utgöra de inre vattnens yttergränser kusten, utanför vilken territorialhavet ligger.
    De yttergränser för inre vatten, som alltså utgöra baslinjer för territorialhavet, framgå så vitt på författningarna ankommer av de geografiska förhållandena. Detta är också fullt tillräckligt. Det är nämligen klart, att om ett vattenområde, som är öppen sjö, ligger omedelbart intill ett inre vatten, måste med nödvändighet en gräns finnas mellan de båda vattnen som sådana, och denna gräns är en och endast en, eftersom den beror av geografien. Den som vill veta var den ligger kan ju ge sig ut i naturen och se efter, så vida han inte nöjer sig med att betrakta ett sjökort. Detta gäller i alla händelser i princip, och författningsbestämmelserna återge helt enkelt faktiska förhållanden som existera oberoende av alla rättsregler.
    I praktiken ställer sig saken icke alltid fullt så enkel. Det kan tänkas fall, då den rätta gränsen mellan inre vatten och öppen sjö icke är alldeles lätt att urskilja, och att olika meningar fullt bona fide kunna hysas om denna fråga. Man är överens om att vida och öppna bukter är öppen sjö, varemot smala bukter eller vikar äro inre vatten. Men när är en bukt smal och när är den vid och öppen? Antag att bukten är vid och öppen i sin yttersta del och smalnar inåt, var går gränsen mellan den öppna sjön och det inre vattnet? Denna fråga kan numera anses löst genom art. 7 i 1958 års Genévekonvention, som fastställt en maximilängd av 24 nautiska mil för baslinjer vid bukter och har vissa bestämmelser om storleken av buktens vat-

 

2 Ang. ovannämnda författningar, se Sveriges sjöterritorium, Betänkande avgivet av baslinjeutredningen (SOU 1965: 1), ss. 20 ff, 55. 

392 Torsten Gihltenyta i förhållande till vidden vid mynningen. Men även vid skärgårdens ytterlinje, eller i havsbandet, kan man stundom tveka om var gränsen går mellan öppna sjön och skärgårdsvattnet. Går gränslinjen mellan de närmast intill varandra liggande skären, eller är den en linje, dragen mellan ett skär och ett som är mera avlägset beläget? Olika meningar härom kunna vara fullt plausibla. Men var och en av dessa meningar avser en gränslinje, som tänkes som faktiskt existerande, och om meningsskiljaktigheten löses genom t. ex. ett beslut av offentlig myndighet, eller av landets regering, avser detta beslut principiellt, enligt de hittills gällande författningarna, ett konstaterande av var gränsen faktiskt ligger, icke någon rättslig nyskapelse. Ingen regering kan genom ett beslut förvandla öppen sjö till inre vatten, ty den kan ju inte på detta enkla sätt förändra geografien.
    Dessa förhållanden och även den omständigheten, att frågorna om territorialhavets bredd och om baslinjerna vid bukter etc. voro internationellt omstridda såsom framgår av fallet »Heinrich Augustin», avgjort genom HD:s utslag den 14 nov. 1927 (NJA 1927 s. 592), utgjorde bakgrunden till Kungl. brevet den 4 maj 1934 till generaltullstyrelsen, vari i fråga om omfattningen av Sveriges tullområde hänvisades till en till brevet fogad serie sjökort över svenska kusten. Å dessa voro såväl territorialgränsen som de yttergränser för inre vatten, varifrån den beräknades, utsatta. Av ovan anförda skäl kunde uppdragandet av dessa linjer principiellt icke anses som en rättslig nybildning. Det var fråga om gränser, som redan funnos, låt vara att deras läge i vissa fall var en omdömesfråga. Vid baslinjernas dragning torde, bl. a. av hänsyn till frågans vid denna tid internationellt kontroversiella natur, den största försiktighet iakttagits, så att det icke skulle kunna påstås att något innanför baslinjerna beläget vattenområde icke var inre vatten.
    I december 1961 tillkallade utrikesministern med Kungl. Maj:ts bemyndigande ett antal sakkunniga med uppdrag att företaga en översyn av baslinjerna för territorialvattnets beräkning utmed den svenska kusten och därmed sammanhängande frågor. De sakkunniga antogo benämningen baslinjeutredningen.
    Under den tid, som förflutit sedan 1934, då de ovannämnda s. k. tullkorten publicerades, hade mycket tilldragit sig på det område som var föremål för de sakkunnigas uppdrag. Framför allt hade på Förenta Nationernas bedrivande två internationella konferenser, 1958 och 1960, hållits i Genève i och för kodifikation av de folkrättsliga reglerna rörande havet. Konferenserna hade föregåtts av ett omfattande utredningsarbete genom FN:s kommission för internationell rätt (In-

 

Sveriges sjöterritorium 393ternational Law Commission, ILC) och till de frågor som behandlades hörde, jämte den alldeles nya frågan om den s. k. kontinentalsockeln och frågor om fisket och bevarandet av havets rikedomar, även frågor om territorialhavet. Den fråga som i sistnämnda avseende tilldrog sig det största intresset, nämligen frågan om territorialhavetsbredd, förblev olöst. Motsättningarna voro för starka, och den konvention rörande territorialhavet och den s. k. tilläggszonen, som komtill stånd 1958, företedde på denna punkt en lucka. Konventioneninnehöll emellertid ganska ingående bestämmelser rörande utgångspunkten för territorialhavets beräkning, i den engelska texten benämnd base-line och i den franska ligne de base även för det fall att den utgjordes av landområden. Frågan skymtar redan i den i första artikeln införda definitionen på territorialhavet, där detta säges ligga intill strandstatens kust och utanför dess landområde och inre vatten, något som uppenbarligen innebär, att territorialhavet vid i kustlinjen belägna inre vatten räknas från dessa vattens yttergränser. Därjämte har konventionen specialbestämmelser rörande utgångspunkter för territorialhavets beräkning i vissa fall: vid bukter (art.7, redan omnämnd ovan), vid hamnar (art. 8) och vid redder (art. 9). S. k. lågvattensupphöjningar (»low-tide elevations»), landområden, som endast vid lågt tidvatten höja sig över vattenytan (jfr de svenska författningarnas »skär som icke ständigt översköljas av havet») få användas som utgångspunkter för territorialhav endast om de äro belägna på ett avstånd från närmaste strandstaten tillhörigt landområde som ej överstiger territorialvattensbredden.
    Framför allt har konventionen i art. 4 bestämmelser om baslinjer vid kuster, som betecknas som »områden där kustlinjen är djupt inskuren eller där en rad öar ligga vid kusten i dess omedelbara närhet», en definition som tydligen inbegriper skärgårdskuster. Skärgårdarna hade varit praktiskt taget helt okända för folkrättsdoktrinen utanför Skandinavien ända tills de kommo i förgrunden genom Haagdomstolens 1951 avkunnade dom i fiskeritvisten mellan Norge och Storbritannien. Bestämmelserna i art. 4 kunna anses som en parafras över denna dom och som helt nya för folkrätten. Domen var nämligen präglad av domstolsledamöternas häpnad inför det underliga fenomen, som benämnes skärgård, vilket förledde dem till det enligt mitt förmenande förhastade antagandet att här behövdes nya regler: i stället för att sammanfalla med de inre vattnens yttergränser skulle baslinjerna följa kustens huvudriktning, och det medgavs t. o. m. i ett särskilt fall på synnerligen svaga grunder, att baslinjen kunde dragas längre ut då detta behövdes för att tillvarataga kustbefolkningens vitala ekonomiska intressen (d. v. s. i detta fall ensamrätt till fiske).

 

394 Torsten GihlArtikel 4 i konventionen anslöt sig som sagt till denna dom. Den säger i mom. 1, att vid kuster av ovan angiven beskaffenhet (skärgårdskuster) må metoden med räta baslinjer som förbinda lämpliga punkter användas för att angiva utgångspunkten för territorialhavets beräkning. Enligt mom. 2 får sträckningen av dessa baslinjer ej avsevärt avvika från kustens huvudriktning och de vattenområden, som ligga innanför linjerna måste vara tillräckligt nära anslutna till land för att underkastas reglerna för inre vatten. Baslinjer få enligt mom. 3 ej dragas från »low-tide elevations», om icke fyrar eller dylika fasta anläggningar äro därå uppförda. I mom. 4 säges att där metoden med räta baslinjer är tillämplig enligt mom. 1 må vid bestämmande avvissa baslinjer hänsyn tagas till de till ifrågavarande område särskilt knutna ekonomiska intressen, vilkas förekomst och vikt har klart visats genom långvarig hävd.
    Det är tydligt, att åtminstone sistnämnda bestämmelse, kanske också bestämmelsen att baslinjerna skulle följa kustens huvudriktning, t. o. m. med en viss möjlighet att något avvika därifrån, skulle medföra att baslinjer kunde dragas genom öppen sjö. Detta avsteg från vad som dittills ansetts som gällande folkrätt tyckes naturligt nog framkallat betänkligheter hos dess upphovsmän, d. v. s. ILC och 1958 års Genèvekonferens, ty i omedelbar anslutning till art. 4 finner man en artikel, art. 5, vari det säges dels att vattenområdena på landsidan av territorialhavets baslinje är inre vatten, dels att om uppdragandet av räta baslinjer enligt art. 4 medför att vattenområde, som tidigare varit territorialhav eller fritt hav, blir inre vatten, så skall rätt till oskadlig genomfart gälla i dessa vattenområden. Dessa bibehålla således den öppna sjöns karakteristiska egenskap att vara fri för alla nationers sjöfart, och att man kallar dem inre vatten beror enbart på de uppdragna baslinjerna. Genomfartsrätt i inre vatten är naturligtvis en folkrättslig nyhet, och i tillkomsten av denna egendomliga hybrid mellan inre vatten och öppen sjö kan man måhända se ett erkännande av två saker: 1 :o att man icke genom en åtgärd vidtagen på papperet kan förvandla öppen sjö till inre vatten, 2:o att baslinjer för territorialhavet icke få dragas genom öppna sjön, varför det innanför liggande vattenområdet måste kallas för inre vatten även om det inte är det..
    I ILC:s förslag hade art. 4 överskriften »Räta baslinjer» och i artikelns mom. 1 säges att »metoden med räta baslinjer må tillämpas». Detta tyckes ha gett upphov till en föreställning, att »räta baslinjer» är en teknisk term, som avser baslinjer uppdragna enligt art. 4, en föreställning som skymtar i den bizarra avfattningen av art. 6 i den 1964 i London avslutade fiskerikonventionen, där det heter att »varje

 

Sveriges sjöterritorium 395rät baslinje eller linje tillslutande bukter, som fördragsslutande part må uppdraga» skall stå i överensstämmelse med bl. a. 1958 års Genèvekonvention. Men den över bukten dragna linjen är naturligtvis en rät baslinje. Uttrycket »metoden med räta baslinjer må tillämpas» (eng. »may be employed», fr. »peut être adoptée») synes antyda, att tillämpningen av art. 4 icke är obligatorisk ens för de till konventionen anslutna staterna. Man kan då fråga: hur skall en sådan stat, som har en skärgårdskust, dra sina baslinjer, om den icke vill tillämpa art. 4? Av konventionen, och särskilt dess art. 3, skulle man möjligen kunna sluta att något alternativ till art. 4 icke finnes. Detta vore dock en orimlig ståndpunkt. När inre vatten finnas i kustlinjen, vilket i hög grad är fallet vid skärgårdar, är det, bortsett från art. 4, helt enkelt nödvändigt att räkna territorialhavet från de inre vattnens yttergränser. Om man drar baslinjen innanför det inre vattnets gräns, får man ett vattenområde, som är på en gång territorialhav och inre vatten, om man drar den utanför gränsen, får man ett vattenområde, som varken är territorialhav eller inre vatten — två alternativ, som förefalla lika omöjliga. Det återstår då att falla tillbaka på definitionen i art. 1 av konventionen, varav framgår — något som för övrigt gäller även utan stöd av konventionen — att territorialhavet skall beräknas med utgångspunkt från de inre vattnens yttergränser.
    Sverige är icke anslutet till konventionen och är således icke bundet av dess bestämmelser. Å andra sidan kunde man räkna med att den vid Genèvekonferensen antagna konventionen skulle ha så pass stor auktoritet att en stat som följde den knappast riskerade att bli anklagad för folkrättsbrott. Baslinjeutredningen ansåg sig därför vid baslinjernas uppdragning ha möjlighet att välja mellan systemet i art. 4 av Genèvekonventionen och något annat system, varmed i detta fall måste förstås det traditionella, i de svenska författningarna antagna systemet, enligt vilket baslinjerna sammanföllo med de inre vattnens yttergränser. Utredningen kom till den uppfattningen att ur svensk synpunkt intet stod att vinna genom tillämpning av Genèvekonventionens system. Någon anledning att utvidga territorialgränsen för att tillgodose en lokal kustbefolknings av gammal hävd bestyrkta ekonomiska livsintressen fanns knappast vid den svenska kusten. En dragning av baslinjerna i ungefärlig överensstämmelse med kustens huvudriktning skulle i vissa fall kunna ge en längre ut liggande territorialgräns än baslinjer, som sammanföllo med de inre vattnens yttergränser, men de eventuella fördelarna härav skulle helt elimineras genom bestämmelsen i art. 5, enligt vilken genomfartsrätt för främmande fartyg skulle finnas i de på detta sätt utvidgade inre vattnen. De sakkunniga, bland vilka marinen, tullen och fiskeriadministrationen vo-

 

396 Torsten Gihlro representerade, ansågo att från skilda bevakningssynpunkter betydande svårigheter skulle uppkomma, om olika delar av inre vatten fingo olika rättslig karaktär.
    Utredningen fann sig därför böra fasthålla vid de förut i Sverige tillämpade principerna för territorialhavets beräkning, och grunderna för baslinjernas dragning blevo alltså desamma som 1934. Att en revision av baslinjerna var erforderlig och att denna medförde många ändringar, i regel innebärande att baslinjerna flyttades längre ut till sjöss, berodde bl. a. på att bedömningarna vid utarbetandet av de s. k.tullkorten vilade på huvudsakligen mycket gamla och ofullständiga sjömätningar jämte osäkra uppgifter om vattennivåerna. Nu hade man säkrare data att gå efter. Även den vid huvuddelen av den svenska kusten förekommande landhöjningen utgjorde ett motiv för revision. Ytterligare en omständighet var, att frågans på 1930-talet internationellt ömtåliga läge 1934 föranlett en mycket restriktiv tolkning av begreppet inre vatten. Nu hade situationen klarnat huvudsakligen tack vare de båda havsrättskonferenserna 1958 och 1960. En i viss mån friare bedömning var därför numera möjlig. Utredningen fasthöll emellertid vid de rent geografiska kriterierna med bortseende från intressesynpunkter, t. ex. eventuella önskemål om utvidgning av det svenska undersåtar förbehållna fiskeområdet. I den begränsade mån vari möjlighet att välja mellan olika sträckningar av baslinjerna kunde anses föreligga, användes denna möjlighet för att realisera syftet att åstadkomma vad utredningen betecknade som »en klar och enkel territorialgräns». Med tanke på en eventuell framtida svensk anslutning till 1958 års Genévekonvention undvek man att, såsom varitmöjligt enligt tidigare svensk praxis, draga baslinjer från skär som ickevid medelvattenstånd höjde sig ovan vattenytan, såvida icke däråfanns en fyr eller annan fast anläggning. Av samma skäl föreslog utredningen att territorialhav icke skulle räknas från dylika skär om de lågo på ett större avstånd än fyra nautiska mil från närmaste svenska landområde, som höjde sig över vattnet vid medelvattenstånd.
    Den svenska kustens konfiguration medför att territorialhavet vid större delen av kusten måste räknas från yttergränserna för inre vatten (skärgårdsvatten, vikar etc.) och således från räta linjer (baslinjer), sammanfallande med dessas yttergränser. Där inga inre vatten finnas vid kusten räknas territorialhavet från strandlinjen vid lågt vattenstånd och bestämmes då av cirkelbågar med medelpunkten belägen på kusten och territorialhavsbredden som radie. Baslinjeutredningens undersökningar resulterade i en förteckning upptagande en kusten följande kontinuerlig serie av cirkelbågemedelpunkter och baslinjer, de sistnämnda angivna genom sina ändpunkter (baslinjepunkter).

 

Sveriges sjöterritorium 397    Emellertid kom utredningen till den uppfattningen, att de principiella överväganden, som legat till grund för gränsdragningen, borde komma till uttryck i en lag. De närmare bestämmelserna borde innefattas i en i anslutning till lagen utfärdad kungörelse. Någon lag angående den svenska territorialgränsen fanns icke, utan reglerna i ämnet måste sökas i ett antal författningar med något skiftande formuleringar. Det av utredningen utarbetade lagförslaget innefattade knappast några nyheter utan kunde i stort sett anses som en kodifiering av gällande regler.
    I 1 § av lagförslaget säges Sveriges sjöterritorium omfatta rikets inre vatten och territorialhav. Det begränsas mot det fria havet eller annan stats territorium av territorialgränsen. I 2 § definieras rikets inre vatten. Dessa sägas utgöras av a) insjöar, vattendrag och kanaler inom riket, b) vid rikets kuster belägna hamnar, bukter och vikar, c)övriga vattenområden, som äro belägna innanför och emellan utmed kusterna liggande öar, holmar och skär, som icke ständigt översköljas av havet. I Öresund mellan Klagshamns fyr och Kullen utgöra dock endast hamnar inre vatten. I 3 § säges rikets territorialhav utgöras av det utanför rikets landområden och inre vatten belägna vattenområdet med en bredd av fyra nautiska mil eller 7 408 meter. Därjämte givas uppgifter angående de ställen, där Sveriges territorialhav gränsar till våra grannländers och territorialgränsen alltså utgör riksgräns. I 4 § säges att territorialhavet vid rikets landområden beräknas från strandlinjen vid lågt vattenstånd och vid inre vatten belägna utmed kusterna från dessa vattenområdens yttergränser. Från skär som vid lågt vattenstånd men ej vid medelvattenstånd höja sig över vattenytan skall territorialhav beräknas om skäret ligger på ett avstånd ickeöverstigande fyra nautiska mil från närmaste svenskt landområde,som höjer sig över vattenytan vid medelvattenstånd (detta i anslutning till det i Genèvekonventionen beträffande »low-tide elevations» uppställda villkoret). Enligt 5 § skola närmare bestämmelser om territorialhavets beräkning meddelas av Konungen.
    Baslinjeutredningen avlämnade också förslag till kungörelse innefattande de i 5 § av lagförslaget åsyftade bestämmelserna. Till kungörelsen var den ovannämnda förteckningen över baslinjepunkter och cirkelbågemedelpunkter avsedd att fogas som bilaga. Enligt 1 § avgränsas inre vatten mot havet av räta linjer dragna mellan sagda baslinjepunkter, och enligt 2 § drages territorialgränsen, bortsett från de ställen, där den är riksgräns, på ett avstånd av fyra nautiska mil från närmaste yttergräns för inre vatten eller från närmaste strandlinje vid lågt vattenstånd såsom denna bestämmes av cirkelbågemedelpunkterna å förteckningen. Territorialgränsen och de räta linjer, som bil-

 

398 Torsten Gihlda gräns för inre vatten, skola enligt 3 § införas i för allmänheten tillgängliga sjökort.
    Att föreslå någon ändring i territorialhavets bredd hade icke ingått i utredningens uppdrag, varför man stannat vid den gällande fyramilsgränsen. Vad som säges om de inre vattnen ansluter sig också till den traditionella formuleringen, som ju nöjer sig med att ange de geografiska faktorer, som göra ett vattenområde till inre vatten. Detta är också helt naturligt, då enligt utredningens uppfattning de inre vattnen, deras utsträckning, gränserna mellan inre vatten och öppen sjö (som ipso facto äro baslinjer för territorialhavet) o. s. v. äro rent geografiska företeelser, som egentligen ej bero av lagstiftningen. Denna uppfattning ligger också till grund för kungörelsen med den därtill fogade förteckningen, som är att anse som tillämpningsbestämmelser till lagen, i vars formulering sagda uppfattning kommer till uttryck. De baslinjer, som framgå av förteckningen, äro alltså principiellt sett icke att anse som tillskapade av utredningen, utan de funnos redan förut, om icke sedan urminnes tider så i alla händelser innan utredningen ens var påtänkt.
    Utredningens betänkande föranledde en proposition till riksdagen, avgiven den 25 mars 1966 (nr 119), med förslag till lag om Sveriges sjöterritorium. Propositionen anslöt sig till utredningens förslag att lagen skulle innehålla de grundläggande reglerna i ämnet, varemot de närmare bestämmelserna om tillämpningen skulle meddelas av Kungl. Maj:t.
    Även i övrigt anslöt sig departementschefen i stort sett till utredningens uppfattning. Detta gällde bl. a. också utredningens ståndpunkt att man borde fasthålla vid hävdvunna svenska principer och att endast geografiska hänsyn skulle bestämma baslinjernas sträckning. Till innehållet kom lagen därför att på det hela taget överensstämmamed baslinjeutredningens förslag, med en del modifikationer, varav endast en synes ha någon större saklig betydelse.
    I 1 § återfinnes definitionen på svenskt sjöterritorium, som säges omfatta inre vatten och territorialhavet, samt på territorialgränsen.
    I 2 § anges vad som skall räknas till inre vatten: a) insjöar, vattendrag och kanaler, b) vid kusterna belägna hamnar, bukter och vikar samt vattenområden innanför och mellan öar, holmar och skär intill räta linjer som Konungen bestämmer, vartill fogas det sedvanliga undantaget för Öresund. Här föreligger en väsentlig avvikelse icke bara från baslinjeutredningens förslag utan även från samtliga äldre författningar, vilka ju talade om »skär som icke ständigt översköljas av havet». Utelämnandet av sistnämnda uttryck torde berott på att man velat undvika varje kollision med Genèvekonventionens bestämmel-

 

Sveriges sjöterritorium 399ser om »low-tide elevations». Av större vikt än denna ändring, vars praktiska betydelse torde vara ringa, är att vissa vid kusten belägna vattenområden, oklart vilka, men enligt motiven är det fråga om skärgårdsvatten, förklaras vara inre vatten »intill räta linjer som Konungen bestämmer». Detta är en verklig nyhet, den enda som förekommer i lagen, och den kräver utförligare kommentarer, vilka torde få anstå till slutet av redogörelsen för lagens innehåll.
    3 § handlar om territorialhavet, vars bredd fortfarande skall vara 4 nautiska mil. Uppgifter lämnas om det svenska territorialhavets gräns å de ställen, där det möter våra grannländers: Norges vid de utanför Svinesund liggande skären, Danmarks i Öresund, Finlands i Ålandshav och vid de utanför Torneälvs mynning liggande skären.
    I 4 § givas bestämmelser rörande utgångspunkten för territorialhavets beräkning. I sak överensstämma dessa bestämmelser med baslinjeutredningens förslag men en viss formell omarbetning har skett. Vid landområden skall territorialhavet beräknas från strandlinjen vid lågt vattenstånd. Härvid gäller det av Genèvekonventionen betingade undantaget, att från skär, som endast vid lågvattenstånd höjer sig över vattenytan, territorialhavet skall beräknas endast om skäret ligger på ett avstånd av högst fyra nautiska mil från närmaste svenskt landområde som höjer sig över vattenytan vid medelvattenstånd. Vid utmed kusterna belägna inre vatten beräknas territorialhavet »från dessa vattenområdens yttergränser (räta baslinjer)».
    I 5 § hänvisas till de ytterligare bestämmelser om territorialhavets beräkning som skola meddelas av Konungen.
    Vi kunna nu återupptaga frågan om innebörden av 2 § b), enligt vilken till inre vatten räknas vid kusterna belägna hamnar, bukter och vikar samt vattenområden innanför och mellan öar, holmar och skär »intill räta linjer som Konungen bestämmer». De av mig inom citationstecken satta orden ha aldrig tidigare förekommit i en svensk författning rörande sjöterritoriet, och man söker därför med intresse efter en förklaring i propositionens motivering.
    I denna läses beträffande 2 §: »Som jag har anfört i den allmänna motiveringen bör metoden med räta baslinjer komma till uttryck redan i själva lagen och inte bara i tillämpningskungörelsen. Det synes böra ske i förevarande paragraf genom att här anges att de till inre vatten hörande vattenområdena innanför och mellan öar, holmar och skär sträcker sig till räta linjer som Kungl. Maj:t bestämmer.» Och i den allmänna motiveringen läses i fråga om förhållandet mellan lagen och kungörelsen: »I fråga om innehållet av de båda författningarna förordar jag den ändringen i förhållande till utredningens förslag, att själva metoden med räta baslinjer får komma till uttryck redan i lagen, medan metodens tillämpning regleras i kungörelsen».

 

400 Torsten Gihl    Men den s. k. metoden med räta baslinjer är tydligt angiven i 4 §, där den hör hemma. I förhållande till de inre vattnen, varom talas i 2 §, äro ifrågavarande linjer inte alls några baslinjer, utan yttergränser. I 4 § heter det: »Vid inre vatten utmed kusterna beräknas territorialhavet från dessa vattenområdens yttergränser (räta baslinjer)». Tydligare kan man väl inte uttrycka sig? I baslinjeutredningens förslag hette det: »Territorialhavet beräknas . . . vid inre vatten belägna utmed kusterna från dessa vattenområdens yttergränser». Härmed var angivet att dessa yttergränser äro baslinjer för territorialhavet och metoden med räta baslinjer — som för övrigt icke är någon »metod»utan ett omedelbart resultat av de faktiska förhållandena — finnes sålunda angiven här. Detta var för övrigt fallet redan i de äldre författningar, som talade om att territorialhavet skulle räknas från linjer som utåt havet bilda gräns för inre vatten. Att yttergränserna för de särskilda vattenområden, vari de i kustlinjen belägna inre vattnen på grund av kustens konfiguration söderfalla, äro räta linjer torde vara tämligen självklart, och det är svårt att se att något skall behöva sägas i lagen om de räta baslinjerna utöver vad som säges i 4 §. Ännu ett frågetecken: de tillfogade orden synas efter motiven att döma endast avse skärgårdsvattnen. Varför icke också bukter och vikar? Även gränserna mellan vikarna och öppna sjön äro ju, där de förekomma, baslinjer för territorialhavet.
    Men detta må lämnas därhän. Det viktiga är den passus, där det säges att yttergränserna för inre vatten utgöras av räta linjer som Konungen bestämmer. I tidigare författningar hette det att inre vatten utgjordes bl. a. av vikar och vattenområden belägna innanför och emellan öar, holmar och skär, vilket innebar att en vik var inre vatten emedan den var en vik och vattenområden belägna innanför och emellan öar, holmar och skär voro inre vatten emedan de voro belägna innanför och emellan öar, holmar och skär. Författningsbestämmelserna återgåvo helt enkelt det faktiska förhållandet, att vikar ochskärgårdsvatten geografiskt sett äro inre vatten. Detta förhållande måste då också ligga till grund för de närmare bestämmelser, som Konungen meddelar enligt 5 §, liksom det legat till grund för 1934 års tullkort och för den av baslinjeutredningen upprättade förteckningen över baslinjer. Men nu skola gränserna mellan öppen sjö och inre vatten, och därmed i viss utsträckning frågan vad som är öppen sjö och vad som är inre vatten, principiellt bero av vad Konungen bestämmer, och de baslinjer, som nu och vid en eventuell framtida revision av baslinjerna skola uppdragas, bero av vad Konungen bestämmer rörande gränserna mellan öppen sjö och inre vatten. Denna avvikelse från vad som gällt enligt alla tidigare författningar måste ha

 

Sveriges sjöterritorium 401sina skäl, men vilka? I departementschefens motivering finner man en anslutning till hävdvunna svenska principer, däri inbegripet att endast geografiska hänsyn skola bestämma baslinjernas sträckning. Den enda verkliga nyheten i lagen om Sveriges sjöterritorium framstår därmed som oförklarad och oförklarlig.
    Lagförslaget antogs i oförändrat skick av riksdagen den 18 maj 1966 (rskr 230) och lagen om Sveriges sjöterritorium utfärdadesden 3 juni 1966 (SFS nr 374).
    Samma dag utfärdades Kungl. kungörelse med närmare bestämmelser om beräkningen av Sveriges sjöterritorium (SFS nr 375). Det av baslinjeutredningen avgivna förslaget har undergått en viss omredigering, bl. a. med hänsyn till att den bifogade förteckningen endast upptar de räta baslinjerna, angivna genom sina ändpunkter (baslinjepunkter), men däremot icke de cirkelbågemedelpunkter, som betecknade utgångspunkten för territorialhavets beräkning vid landområden. 1 § i kungörelsen hänvisar i fråga om baslinjerna till förteckningen och har dessutom en särskild uppgift om baslinjen vid gränsen till Finland vid skärgårdsområdet utanför Torne älvs mynning. 2 § utsäger, att frånsett gränsvatten territorialhavet beräknas så att varje punkt på territorialgränsen ligger på ett avstånd av fyra nautiska mil från närmaste punkt på strandlinje som avses i 4 § i lagen om Sveriges sjöterritorium eller från rät baslinje. Enligt 3 § skall territorialgränsen och de räta baslinjerna genom sjöfartsstyrelsens försorg utmärkas på för allmänheten tillgängliga sjökort.

 

Säkerligen finnas skäl för baslinjeutredningens av departementschefen biträdda uppfattning att de grundläggande reglerna om sjöterritoriet borde innefattas i en lag, men det är att märka att av de förhållanden den nu utfärdade lagen reglerar är egentligen endast fyramilsgränsen beroende av lagstiftning och den har för övrigt varit gällande sedan länge. De inre vattnen och den öppna sjön helt enkelt finnas, och gränserna mellan inre vatten och öppen sjö, eller mellan inre vatten och territorialhav, ligga där de ligga. Detta lär icke ens Konungen av Sverige i all sin makt och härlighet kunna göra något åt — så länge de inre vattnen och den öppna sjön få förbli vad de äro, nämligen naturliga geografiska företeelser.

 

26—663005. Svensk Juristtidning 1966