Remissyttrandena över författningsutredningens förslag
Sedan författningsutredningens år 1963 avgivna slutbetänkande med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning (se SvJT 1963 s. 290) gjorts till föremål för omfattande remissbehandling, har en fullständig sammanställning över remissyttrandena utarbetats och publicerats1 genom justitiedepartementets försorg.
I det följande skall lämnas en kortfattad redogörelse för remissutfallet i stort beträffande dels förslaget som helhet, dels vissa avsnitt i förslaget till regeringsform, vilka kan antas vara av särskilt intresse för denna tidskrifts läsare.
Författningsutredningens uppfattning att en total grundlagsrevision är erforderlig delas av det stora flertalet remissorgan som yttrat sig i frågan. För denna ståndpunkt åberopas därvid i stort sett samma skäl som utredningen själv (se SOU 1963: 17 s. 38 ff) framfört. Man fäller ofta det omdömet att utredningen förebragt goda argument för sin uppfattning i frågan. Huvudskälet anges i många yttranden vara att klyftan mellan den skrivna författningen och statslivets realiteter blivit så stor, att tiden är kommen att överbrygga den, samt att nuvarande vitt förgrenade konstitutionella praxis behöver till räckvidd och innebörd klarläggas, preciseras och kodifieras, så att man med större säkerhet kan bedöma legaliteten i statsmakternas handlande. Något remissorgan uttrycker saken så, att om lagstiftningen på något annat område sett ut på samma sätt som den gör på grundlagsområdet, tiden med all säkerhet skulle ha ansetts mogen för en genomgripande reform. Från ett par håll tillstyrks en total grundlagsreform endast under viss förutsättning, såsom att det visar sig möjligt att lösa de politiska huvudfrågorna kammar- och valsystem, eller att författningen skall byggas på folksuveränitetens idé. Även om den vanligaste meningen bland remissorganen är att det behövs en helt ny författning, finns det dock en del remissorgan, som närmast förordar partiella reformer eller i varje fall avböjer tanken att nu göra en total reform. Hit hör bl. a. en enhällig regeringsrätt och några av högsta domstolens ledamöter. För denna ståndpunkt åberopas olika skäl. Ett är att en total reform ej bör göras utan att man som grundval har ett högklassigt förslag, något som ej anses vara fallet. Ett annat är att det föreliggande förslaget i det stora hela ej innehåller några mera djupgående nyheter utan väsentligen begränsar sig till att beskriva och kodifiera nuvarande praxis; med denna allmänna innebörd av förslaget stämmer det bättre överens att begränsa sig till en partiell reform. Vidare hävdas att det icke i mera betydelsefulla frågor råder något tvivel om gällande statsrätts innehåll samt att nuvarande ordning med praxis som överbyggnad på den skrivna författningen hittills fungerat i stort sett tillfredsställande och kan antas göra det även i fortsättningen. I något yttrande framskymtar också det argumentet att en total reform medför att man måste överväga varje företeelse inom statslivet, oavsett om något aktuellt behov därav föreligger. Som skäl för en partiell reform har
vidare anförts att följdlagstiftningen vid en total revision skulle bli synnerligen omfattande och delvis mycket komplicerad.
Beträffande helhetsomdömen om förslaget må först nämnas att ingalunda alla remissorgan fällt sådana. De som gjort detta erkänner ofta att förslaget har sina förtjänster. Dit räknas i ett flertal yttranden förslagets formella uppställning, dess enkelhet och överskådlighet samt den språkliga utformningen, som tämligen genomgående fått beröm. Också en hel del ställningstaganden i sak kan remissinstanserna godtaga. Men i åtskilliga helhetsomdömen ger man klart uttryck för tanken att förslaget ej är genomarbetat, icke utgör någon fullgången lagstiftningsprodukt utan till stora delar måste omarbetas och kompletteras. I vissa yttranden hävdas särskilt kraftigt att förslaget ej är fullgott. Som exempel på denna kritik må här återges följande uttalanden från några särskilt auktoritativa remissinstanser, vilka dessutom tillhör dem som ägnat förslaget den mest ingående granskningen. Svea hovrätt yttrar att förslaget i mycket har karaktär av en skiss, där lagtexten emellanåt är svårtolkad och motiven ofta ytterst magra. Hovrättens granskning har givit vid handen att åtskilliga anmärkningar i såväl materiellt som formellt hänseende kan riktas mot förslaget. En grundlig överarbetning av förslaget är enligt hovrättens mening påkallad. Också högsta domstolens ledamöter anser att motiven emellanåt är anmärkningsvärt knapphändiga. På ett flertal betydelsefulla punkter lämnar de föga ledning för förståelsen och bedömningen av grundlagsförslaget. Vid högsta domstolens granskning av förslaget har anledning förekommit till åtskilliga anmärkningar av allvarlig natur. Vid ett fortsatt arbete på en ny regeringsform måste förslaget, i de delar högsta domstolen granskat, bli föremål för allmän översyn och en i vissa avsnitt ingående omarbetning. Regeringsrättens ledamöter säger att de brister, som förslaget uppvisar, är — trots det förtjänstfulla arbete utredningen nedlagt — till en del så betydande, att man måste ställa sig frågande inför möjligheterna att ens efter en mycket ingående efterbehandling åstadkomma en fullvärdig lagstiftningsprodukt. I varje fall är det ofrånkomligt att förslaget i betydande delar omarbetas från grunden och på nytt remissbehandlas.
En principiell anmärkning som återkommer här och var i helhetsomdömena är att förslaget icke bygger på någon logiskt sammanhängande, genomtänkt statsrättslig åskådning. Dessutom påpekas ofta att utredningen hänskjutit alltför många problem till att få sin lösning i efterföljande lagstiftning, vars innehåll ej ens i grova drag är känt, eller i praxis.
Vad därefter angår det närmare innehållet i vissa ur juridisk synpunkt centrala delar i förslaget till regeringsform har professor Nils Herlitz i en tidigare artikel i SvJT (1966 s. 7 ff) berört remissyttrandena över 7 kap. som bär titeln lag och lagstiftning. Detta avsnitt förbigås därför här.
I nära samband med lagstiftningskapitlet står reglerna i 2 kap. om grundläggande s. k. fri- och rättigheter för medborgarna. Detta ämne har tilldragit sig förhållandevis stor uppmärksamhet under remissbehandlingen. Av utrymmesskäl måste emellertid framställningen här begränsas till mera allmänna synpunkter rörande förslagets rättighetsreglering. Först förtjänar nämnas att från ett flertal håll understrukits värdet i och för sig av grundlagsregler rörande vissa för de enskilda individerna och därmed också för ett demokratiskt rättssamhälle särskilt betydelsefulla fri- och rättigheter. Den av författningsutredningen föreslagna närmare utformningen av hithörande
bestämmelser har emellertid helt eller i princip godtagits endast av ett fåtal remissinstanser, däribland ett par hovrätter och advokatsamfundet. I övrigt har förslaget rönt delvis mycket kraftig kritik. Denna går i första hand ut på att det föreslagna grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna är alldeles för svagt och opreciserat. Till belysning av den närmare innebördenav kritiken må återges några uttalanden från vissa särskilt auktoritativa remissinstanser. Efter att ha erinrat om att medborgerliga fri- och rättigheter ej längre uppfattas som några av naturen givna storheter utan får sitt innehåll bestämt av ett system utav konkreta rättsregler anför sålunda majoriteten av högsta domstolens ledamöter bl. a.
Det ligger i sakens natur, att en grundlag ej kan innefatta en detaljerad reglering av de fri- och rättigheter som anses böra där upptagas. För att ett rättighetskapitel skall fylla sin — — — uppgift bör emellertid, såvitt möjligt, i grundlagen fastställas under vilka omständigheter rättigheter, i varje fall rättighet av den typ som behandlas i kapitlets båda första paragrafer, må inskränkas, var jämte i grundlagen konsekvent bör angivas av vilket statsorgan— riksdag, regering eller underordnad myndighet — inskränkande regler må meddelas. Tydligt är emellertid att, om undantagen från de i rättighetskapitlet upptagna principerna göras vidsträckta eller erhålla en vag bestämning, det avsedda grundlagsskyddet blir mera skenbart än verkligt.
Vid en granskning av utredningens förslag från dessa utgångspunkter faller genast i ögonen, att detta öppnar stora möjligheter till inskränkningar i grundlagsskyddet för de fri- och rättigheter varom är fråga; av de proklamerade principerna är det egentligen endast en, nämligen förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning, som är grundlagsfast i den meningen att inskränkningar eller modifikationer icke kunna ske annorledes än genom ändring av själva grundlagen. Vissa fri- och rättigheter kunna enligt förslaget inskränkas genom lag — som stiftas av riksdagen — andra dessutom av regeringen eller underordnad myndighet. För vilka ändamål och i vilken utsträckning inskränkande bestämmelser må meddelas är i förslaget i stort sett lämnat öppet. Till föga ledning tjänar vad i motiven beträffande några rättigheter uttalats därom, att inskränkningar ej få drivas så långt att rättigheten »icke längre kan anses råda».
Liknande tankegångar utvecklas av t. ex. regeringsrättens ledamöter och Svea hovrätt. Enligt kammarrätten är det, om man bortser från förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning, tveksamt om de föreslagna stadgandena kan bereda skydd mot annat än så uppenbara missbruk av lagstiftningsmakten från riksdagens sida att man antingen ej har att räkna med att något dylikt ifrågakommer eller också att i riket råder sådana förhållanden att domstolarna över huvud ej är i tillfälle att erbjuda medborgarna något egentligtskydd. Längst i sin kritik mot förslaget går justitierådet Karlgren, som i likhet med regeringsrådet Hjern avstyrker att regler om fri- och rättigheter upptas i regeringsformen. Karlgrens yttrande har i sin helhet intagits i remissammanställningen (se SOU 1965: 2 s. 122). Här må endast återges Karlgrens slutsats, nämligen att det ej kan gagna respekten för grundlagen att denna innehåller stadganden om ett rättighetsskydd, som till övervägande del måste antas bli mera sken än verklighet, och att vackra ord utan täckning av realiteter i en grundlag ej är harmlösa utan såsom erfarenheten visat kan göra ohägn.
En annan i åtskilliga remissyttranden återkommande anmärkning mot förslaget är att samordningen mellan rättighetsreglerna i 2 kap. och bestämmelserna om lagstiftningsmakten i 7 kap. ej kan anses tillfredsställande.
Om sålunda det föreliggande förslaget från många håll har ansetts alltför lösligt för att kunna godtagas så har samtidigt understrukits att det är
förenat med stora svårigheter att stärka och precisera grundlagsskyddet för medborgerliga fri- och rättigheter. Därvid åberopas bristen på klar och otvetydig terminologi på förevarande område. Vidare understryks att rättigheterna i allmänhet icke kan i tillräcklig grad preciseras i ett kortfattat principstadgande. Rättigheterna kan nämligen, med några få undantag, ej grundlagfästas utan att man samtidigt öppnar möjlighet till inskränkningar däri. Och rättigheternas säkerställande mot otillbörliga försök att inskränka dem kräver utförliga och detaljerade bestämmelser, som knappast kan inrymmas i regeringsformen. Under remissbehandlingen har emellertid framförts vissa förslag till tänkbara vägar varpå man skulle kunna förstärka och precisera skyddet. Det bör understrykas att det ej är fråga om färdiga lösningar utan endast om uppslag, som ansetts förtjänta att närmare övervägas. Enligt högsta domstolens majoritet bör man i första hand undersöka om ej vissa fri- och rättigheter bör ha fullt grundlagsskydd, dvs de skall ej kunna inskränkas annorledes än genom ändring av själva grundlagen. Denna tanke återkommer på flera andra håll. En annan utväg, som också bl. a. högsta domstolens ledamöter pekat på, är att i grundlagen specificera de ändamål, för vilka inskränkningar i fri- och rättigheterna skall få äga rum. En preliminär skiss till riktlinjer för hur ett sådant skydd skulle kunna utformas beträffande några centrala rättigheter har framlagts av ett justitieråd (se därom SOU 1965: 2 s. 113). Ett ytterligare uppslag som framkommit är att man i större utsträckning än författningsutredningen föreslagit skulle kräva riksdagens mer eller mindre direkta medverkan för att inskränkningar skall få företagas. Detta avses då närmast ske på det sättet att bestämmelser i begränsande riktning i ökad utsträckning skulle kräva lagform eller i vart fall stöd av lag. Även den tanken har framkastats att, när ett starkare rättighetsskydd anses önskvärt, för lagregler som inskränker rättigheterna skulle erfordras kvalificerad majoritet i riksdagen. Också utvägen med folkomröstning i sådana frågor har förespråkare bland remissorganen. I ett flertal yttranden hävdas att, i den mån det ej skulle visa sig möjligt att på någon av nu antydda vägar eller på annat sätt få till stånd ett verksamt grundlagsskydd för fri- och rättigheter, man i motsvarande mån bör avstå från grundlagsstadganden i ämnet. Enbart principdeklarationer eller grundlagsstadganden om fri- och rättigheter, som innebär att dessa kan inskränkas praktiskt taget hur långt som helst både genom lag och administrativ författning, bör ej ha sin plats i regeringsformen. I ett yttrande framförs tanken att rena principdeklarationer rörande fri- och rättigheter skulle överföras till en ingress till en ny regeringsform.
Några remissorgan, särskilt Svea hovrätt, ingår också på frågan om eventuella tillägg till de i 2 kap. upptagna fri- och rättigheterna. Hovrätten erinrar om att utredningen förordat en i förhållande till gällande grundlag väsentlig utökning av fri- och rättigheterna men att förslaget dock ingalunda är så omfattande som blivit vanligt i en del moderna författningar. Vid bedömande av frågan, vilka rättigheter som bör medtagas, kan det vara anledning att anknyta till Europarådskonventionen om de mänskliga rättigheterna, vilken Sverige ratificerat. Enligt hovrätten bör man vidare ej heller försumma att se framåt och vid en reglering beakta vad utvecklingen kan tänkas medföra för skyddsbehov. I hovrättens liksom i vissa andra yttranden förordas att den för alla fri- och rättigheter grundläggande principen om normmässighet och likhet inför lagen upptas i 2 kap. Hovrätten
ifrågasätter vidare om ej rättighetskatalogen bör kompletteras med regler om medborgarskap, föräldrars rätt att fostra sina barn samt rätten till strejk och lockout. Ytterligare förordas att rättighetsreglerna i tillämpliga delar skall gälla även för juridiska personer. Från något håll efterlyses slutligen bland ifrågavarande bestämmelser den kommunala beslutande- och beskattningsrätten.
Utöver de ovan redovisade synpunkterna på 2 kap. som helhet förekommer en hel del kritik mot de särskilda paragraferna i kapitlet. Därom måhär endast nämnas att flera auktoritativa remissorgan ansett som en brist att frågan om massmedias ställning ej berörts närmare i samband med regleringen i 1 § av den medborgerliga opinionsfriheten.
Vad angår den s. k. lag prövningsrätten föreslår författningsutredningen ej något uttryckligt stadgande därom men uttalar (SOU 1963: 17 s. 155) att man numera med hänsyn till utvecklingen i praxis måste anse domstolarna behöriga att pröva ej endast administrativ författnings förenlighet med författning av högre valör utan även grundlagsenligheten hos lagar och författningar vid vilkas tillkomst riksdagen medverkat, låt vara att en restriktiv syn på tillämpningen av lagprövningsrätten föreligger; vidare förklarar utredningen att dess förslag innebär att en sådan lagprövningsrätt skall finnas även i fortsättningen.
I fråga om utredningens uttalande rörande lagprövningsrätten i gällande rätt erinrar högsta domstolens ledamöter om att frågan om lagprövningsrätten under senare tid varit föremål för livlig uppmärksamhet i både vetenskaplig och politisk debatt. Därvid har också den meningen, att domstolarna icke är behöriga att pröva grundlagsenligheten av i vederbörlig ordning utfärdade författningar, i vart fall ej om de grundats på riksdagsbeslut, haft auktoritativa företrädare. Enligt ledamöterna har emellertid utredningen riktigt angett vad som får anses vara gällande rätt på området. Några andra remissinstanser intar samma ståndpunkt. Svea hovrätt erinrar om att rättspraxis visar att domstolarna anser sig ha viss lagprövningsrätt men att hittills icke prövats huruvida något stadgande i en av konung och riksdag samfällt stiftad lag varit grundlagsstridigt.1 Enligt hovrätten ligger det i sakens natur att domstolarna äger lagprövningsrätt. Domstol har nämligen att tillämpa gällande rätt. Är en författning ogiltig, får domstolen icke lägga den till grund för sin dom. Svåra formfel vid tillkomsten av lag eller annan författning medför otvivelaktigt, att den betraktas som ogiltig. Annorlunda blir det icke, om en myndighet utfärdar föreskrifter som uppenbarligen ligger utanför dess kompetensområde. Frågan är emellertid, framhåller hovrätten vidare, hur allvarligt ett formfel eller ett överskridande av kompetensområdet skall vara för att det skall beaktas, hur tydligt innehållet i ett lagrum skall strida mot grundlagen eller annan författning av högre valör än den som är i fråga. Hovrätten finner praxis ej ge fullständigt svar på frågan men anser tydligt att en författningsbestämmelse ej underkännes annat än när det är fullt klart att den är lagstridig.
Från flera håll hävdas att frågan om lagprövningsrättens nuvarande innebörd och omfattning blivit otillräckligt utredd i förslaget. Därvid påpekas bl. a. att det bör fastslås att domstol enligt svensk rätt ej är utrustad med någon konstitutionell befogenhet att med generell verkan pröva lagstiftningsakter. Domstol har alltså ej någon möjlighet att ogiltigförklara eller undanröja en författning, som finnes behäftad med materiella eller for-
mella felaktigheter. Någon lagprövningsrätt i den bemärkelsen finns ej i vårt land. Det kan endast bli fråga om en i särskilt fall utövad prejudiciell prövning. Från auktoritativt håll, bl. a. arbetsdomstolens ordförande, uttalas vidare tvekan huruvida lagprövningsrätten sträcker sig så långt att den innefattar befogenhet att pröva grundlagsenligheten hos författning, som konungen och riksdagen gemensamt beslutat. Ytterligare har påpekats att lagprövningsrätt tillkommer ej endast domstolarna. Även administrativ myndighet har i princip samma prövningsrätt, vilken dock kan tänkas vara inskränkt på grund av lydnadsplikt i förhållande till överordnad myndighet.
Utredningens ståndpunkt att nuvarande lagprövningsrätt, sådan utredningen uppfattat denna, bör bestå har godtagits av åtskilliga remissorgan. En sådan prövningsrätt kan, sägs det, vara av värde som en yttersta garanti för grundlagens efterlevnad. I sammanhanget framhålls från flera håll att domstolarnas lagprövningsrätt blir av ökad betydelse i och med att det parlamentariska systemet genomförts och regering och riksdag ej längre utgör varandras motvikter på det sätt som avsågs vid nuvarande regeringsforms tillkomst. Svea hovrätt uttalar att en lagprövningsrätt måste tillkomma domstolarna och att den bör omfatta även befogenheten att pröva författning, vilken beslutats av riksdagen såsom innehavare av den lagstiftande makten. Med ett förbud för domstolarna att pröva grundlagsenligheten av en lag skulle nämligen rättsstaten äventyras. Ett sådant förbud skulle innebära att riksdagen obehindrat kunde sätta sig över grundlagen och att myndigheterna blev tvungna att handla i enlighet med grundlagsstridiga direktiv. Från något håll hävdas å andra sidan att en lagprövningsrätt visserligen bör finnas men att den ej torde ha någon nämnvärd praktisk betydelse såsom konstitutionellt institut. Ett justitieråd framför tanken att regeringen skulle äga underställa lagrådet den begränsade frågan huruvida en viss tilltänkt författning kan beslutas av regeringen eller bör föreläggas riksdagen.
Några remissinstanser, däribland arbetsdomstolens ordförande, finner utredningens behandling av lagprövningsrätten vara alltför knapphändig för att kunna läggas till grund för ett bestämt ställningstagande till frågan om och i vad mån en lagprövningsrätt bör finnas. I flera yttranden hävdas vidare att de föreslagna reglerna i 2 kap. om medborgerliga fri- och rättigheter är så vagt utformade att de ej bildar någon lämplig utgångspunkt för lagprövningsrätt samt att det är oklart vad förslaget rörande lagprövningsrätten innebär för fri- och rättigheternas upprätthållande.
I utredningens antagande att lagprövningsrätten endast sällan kommer att aktualiseras instämmer flera remissinstanser. Därvid understryks från några håll att det ej kan bli tal om att nämnda rätt skall tillämpas annat än i uppenbara fall. I sammanhanget antyds även risken för en politisering av domstolarna i händelse av en omfattande eller ofta utövad lagprövning. I något yttrande hävdas å andra sidan att tillkomsten av en ny grundlag i motsats till vad utredningen antagit kan vara ägnad att utöka och intensifiera bruket av lagprövningsrätten.
I vissa yttranden understryks att lagprövningsrätt bör tillkomma icke blott domstolarna utan även förvaltningsmyndigheterna. Huruvida utredningen avsett detta anses oklart. En hovrätt förklarar sig ha uppfattat förslaget så, att förvaltningsmyndighet, som ej har karaktär av förvaltningsdomstol, icke skall äga befogenhet att pröva lagenligheten av de författningar den har att tillämpa.
Frågan om lagprövningsrätten bör vara lagfäst har besvarats olika. Svea hovrätt förklarar uttryckligen att den anser så ej böra ske utan att det är tillräckligt att i motiven understryka att lagprövningsrätt tillkommer domstolarna. Den närmare omfattningen av lagprövningen bör enligt hovrätten överlämnas åt rättspraxis. Flera andra remissorgan förordar däremot att lagprövningsrätten uttryckligen lagfästes. Som stöd härför åberopas bl. a. lagprövningsrättens omstridda karaktär och dess betydelse.
Utredningens åsikt att en särskild författningsdomstol ej bör tillskapas har icke föranlett gensaga under remissbehandlingen. Bl. a. högsta domstolens ledamöter förklarar uttryckligen att de anser utredningens nämnda ståndpunkt välbetänkt.
Vad angår 5 kap., som handlar om domstolar och rättskipning, understryks i flera remissvar betydelsen av att domstolarnas självständiga ställning befästes i en ny grundlag. Som skäl härför åberopas bl. a. att ett välfungerande rättsväsen är den yttersta garantin för rättsstatens bestånd samt att de dömande organens självständighet fått särskild vikt i och med det gradvisa införandet av parlamentarismen, vilket medfört att regering och riksdag ej längre utgör varandras motvikter och att riksdagens kontroll överregeringens åtgöranden har endast begränsad betydelse. Frågan huruvida principen om domstolarnas självständighet kommit till tillräckligt klart uttryck i kapitlets inledande paragraf har besvarats olika. Somliga remissinstanser menar att så är fallet, andra åter, däribland regeringsrättens ledamöter och Svea hovrätt, intar en motsatt ståndpunkt. Från dessa senare håll påtalas särskilt att domstolarnas ställning framgår först vid en jämförelse av förevarande paragraf med andra stadganden i regeringsformen, främst motsvarande bestämmelse för de administrativa myndigheterna (4 kap. 10 §). Enligt Svea hovrätt bör ifrågavarande bestämmelse omformuleras så att det stadgas att domstolarna icke får följa andra former av anvisningar från regering och riksdag än lag och annan författning. Ett regeringsråd förordar att regeln i 6 § andra stycket om domares oavsättlighet överförs till 1 § för att utmärka att den är nödvändig för självständighetsprincipens upprätthållande. Vidare bör i paragrafen anges att till domare endast fårutses personer, som besitter vissa kvalifikationer och formella meriter, t. ex. lagfarenhet och innehav av särskild examen.
I ett par yttranden påpekas att domstol har att rätta sig också efter andra rättskällor än lag och annan författning, nämligen svensk sedvanerätt samt folkrätt. I samband härmed påtalas som en brist att utredningen ej behandlat frågan om förhållandet mellan traktat och nationell lag.
En i åtskilliga yttranden återkommande anmärkning är att förslaget icke klargör vad som skall förstås med begreppet domstol. Det erinras om att något enhetligt domstolsbegrepp ej finns men att behovet därav accentueras genom förslagets särregler för de dömande organen och befattningshavarna vid dessa. Utredningen har emellertid ej ens i motiven uttömmande klargjort vilka organ som nämnda bestämmelser skall avse. Särskilt avgränsningen av de s. k. förvaltningsdomstolarna sägs vara oklar. Remissinstanserna synes i allmänhet ej anse att regler om vilka organ som är att hänföra till domstolar måste införas i själva grundlagen. Däremot framförs tanken att intaga bestämmelser därom i allmän lag, vartill grundlagen i denna del kunde hänvisa. Vad angår tänkbara lösningar av frågan om domstolsbegreppets omfattning erinras om att problemet behandlats av Herlitz
i hans arbete »Den offentliga förvaltningens organisation» s. 97, samt av besvärssakkunniga i principbetänkandet »Administrativt rättsskydd» (SOU 1955: 19 s. 86) och i betänkandet med förslag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964: 27).
Beträffande reglerna i nästföljande båda paragrafer om högsta domstolen och regeringsrätten, den sistnämnda av utredningen benämnd högsta förvaltningsdomstolen, må först nämnas att några remissorgan ifrågasätter lämpligheten av att bibehålla nuvarande uppdelning av den högsta domsmakten. Därvid erinras bl. a. om att man i vissa främmande länder, såsom exempelvis Danmark och Norge, nöjer sig med en enda högsta domstol.
Mot de föreslagna reglerna om de båda högsta dömande organens domsbefogenhet förekommer en del kritik. Från ett par håll hävdas att förslaget ej otvetydigt anger inom vilken sektor av domstolsväsendet, som högsta domstolen är toppinstans, närmast med hänsyn till att uttrycket »särskilda domstolar» icke anses utan vidare klarläggande. Vidare påpekas att regeln om högsta domstolens kompetens, sådan denna angetts i 2 § första stycket, i och för sig omfattar även mål som ankommer på arbetsdomstolen och riksrätten, låt vara att regeln i paragrafens andra stycke är avsedd att undanta bl. a. dessa mål från högsta domstolens kompetens. Från ett håll förordas en principiellt annorlunda utformning av paragrafen i så måtto att där istället införs sådana regler om domstolsorganisationen, som i upprörda tider kan skapa trygghet för rättssamhällets bestånd. I yttrandet förordas i detta syfte att i paragrafen anges att för prövning av tvistemål och brottmål skall finnas allmänna domstolar, att för bestämda slag av mål må finnas särskilda domstolar och att tillfällig domstol icke får inrättas. Vad därefter angår stadgandet om högsta förvaltningsdomstolen har förslaget att ändra regeringsrättens namn rönt ett övervägande negativt mottagande. Bl. a. regeringsrättens ledamöter åberopar att nuvarande benämning har långvarig hävd samt att utredningen ej förebragt tillräckliga skäl för en ändring. Beträffande det sakliga innehållet i förevarande bestämmelse må nämnas att termen förvaltningsmål av vissa remissinstanser ansetts ändamålsenlig men att i andra yttranden hävdas att termen saknar erforderlig precision. Så t. ex. anför besvärssakkunniga bl. a. att det är oklart om utredningen i uttrycket velat inlägga en särskild betydelse och markera en skillnad mellan saker, som regeringsrätten skall pröva, samt regeringsärenden och övriga förvaltningsärenden.
Även förslaget att regler om resning och återställande av försutten tid ej längre skall upptas i grundlagen har rönt ett skiftande mottagande. Flera remissorgan med regeringsrättens ledamöter i spetsen anser dock nämnda institut vara av sådan vikt ur rättssäkerhetssynpunkt att de bör förbli grundlagsfästa.
Förslaget om riksrättens kompetens och sammansättning har i stort sett fått ett positivt mottagande. Några remissorgan ifrågasätter dock lämpligheten av att riksrätten, på sätt förslaget innebär, skall ha olika sammansättning för skilda kategorier av åtalade, och i ett annat yttrande hävdas att riksrätten liksom hittills helt bör bestå av högre ämbetsmän. Utredningens förslag att avskaffa opinionsnämnden har genomgående tillstyrkts.
Av de föreslagna reglerna i 4 kap., som handlar om rikets styrelse och förvaltning, skall här endast beröras remissutfallet beträffande regeln i 10 § om förvaltningsorganens ställning. Mot denna bestämmelse, som föreskri-
ver att förvaltningsmyndigheterna skall fullgöra sina uppgifter efter vad i lag och annan författning stadgas och i enlighet med utfärdade anvisningar, har från många håll, däribland högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, anmärkts att den ej innefattar en tillfredsställande grundlagsreglering av de förvaltande organens rättsliga ställning. Kritiken kan sägas framför allt gå ut på att bestämmelsen ger en alltför onyanserad och därför också missvisande eller i vart fall oklar bild av rättsläget på förevarande område. Förvaltningsorganens lydnadsplikt i förhållande till överordnad myndighet sträcker sig nämligen olika långt på skilda förvaltningsområden. På vissa, betydelsefulla områden intar sålunda förvaltningsorganen i vårt land, till skillnad mot vad som är fallet på många håll utomlands, en helt självständig ställning och har på samma sätt som domstolarna endast att rätta sig efter lag och annan författning. På andra förvaltningsområden återträder lydnadsförhållandet till överordnat organ, i sista hand regeringen, i förgrunden, varvid skyldighet föreligger att efterkomma anvisningar rörande tjänsteutövningen från överordnad myndighet. Som huvudregel kan, betonas det, sägas gälla att skyldigheten att efterkomma anvisningar minskar i den mån förvaltningsärendenas likhet med domstolsmålen ökar. Rättsläget är emellertid ej klart och utredningen har, understryker man, icke penetrerat frågan utan endast redaktionellt överarbetat motsvarande regel i 47 § nuvarande regeringsform, vilken lika litet som förslaget ger en tillräckligt nyanserad bild av förvaltningsmyndigheternas rättsliga ställning. Från flera håll framhålls att det, med hänsyn till förvaltningsverksamhetens synnerligen skiftande art, må hända ej är möjligt att i ett kort grundlagsstadgande på ett rättvisande sätt precisera subordinationsförhållandet inom förvaltningen. Frågan är emellertid av sådan vikt att den bör undersökas närmare.
Beträffande anvisningsrätten diskuteras i flera yttranden huruvida man icke i vart fall i princip bör begränsa denna till att avse generella anvisningar. Vidare understryks vikten av att, såsom utredningen föreslagit, anvisningar för att bli gällande skall vara utfärdade, dvs formligen beslutade. Detta sägs vara betydelsefullt för den offentliga kontrollen av att förvaltningsmyndigheternas självständighet i förhållande till regeringen ej åsidosätts.
Tomas Löfstedt