Fortsatt utredning av författningsfrågan
Chefen för justitiedepartementet har d. 1 april 1966 fått Kungl. Maj:ts bemyndigande att tillkalla sakkunniga för fortsatt utredning av författningsfrågan (se SvJT 1966 s. 380). Utredningen skall enligt direktiven taga sikte på en total författningsreform, ehuru denna i direktiven närmast tänkes genomförd etappvis med början med vissa politiskt betydelsefulla avsnitt.
    Som en huvudlinje i det fortsatta författningsarbetet uppställes, att den framtida författningen så konsekvent som möjligt skall byggas på folksuveränitetens grund och parlamentarismen inskrivas i grundlagen. De rikspolitiska uppgifterna skall fördelas mellan folket, folkrepresentationen eller något dess organ samt regeringen. I anslutning härtill skall, såsom riksdagen nyligen begärt, statschefens ställning i en modern parlamentarisk demokrati upptagas till prövning. Ett förverkligande av folksuveränitetens princip återverkar i olika konkreta hänseenden på författningens utformning. Som ett

 

456 Lennart Fredlundutflöde av denna princip framstår t. ex. den i direktiven framförda tanken att tilldela organ eller person med mer eller mindre direkt mandat från folket uppgiften att utse ministärledare. Utredningen skall i denna del bl. a. pröva möjligheten att låta riksdagen välja ministärledare eller att låta riksdagens talman utse denne. I överensstämmelse med nyssnämnda princip avses vidare beslutanderätten i regeringsärendena författningsenligt tillkomma regeringen ensam. Även befogenheten att upplösa riksdagen och förordna om urtima val avses tillkomma ministären ensam. Upplösningsinstitutet tänkes i folksuveränitetens intresse främst vara ett medel att under löpande valperiod vid behov kontrollera korrespondensen mellan folkopinion och parlamentsopinion. Även förtroendeförhållandet mellan parlament och regering bör enligt direktiven kunna till tryggande av folksuveränitetens princip kontinuerligt kontrolleras. Såsom författningsutredningen föreslagit, avses därför riksdagen få möjlighet att praktiskt taget när som helst under sessionen upptaga fråga om misstroendeförklaring mot ministären. Verkan av sådan förklaring skall vara, att ministären entledigas, om inte urtima valbeslutas inom viss kortare tid.
    Vad angår kammar- och valsystem åsyftas i direktiven en övergång till enkammarsystem. Direktiven utgår i första hand från att valtekniskt samband skall upprätthållas mellan kommunalval och riksdagsval. Den tilltänkta kammaren, som avses bestå av ungefär 350 ledamöter, skall utses genom direkta val. Som en tänkbar utväg att med direkta val tillgodose önskemålet om valtekniskt samband anvisas i direktiven den möjligheten, att kammaren förnyas successivt, så att en mindre del, högst 100 ledamöter, utses vart fjärde år genom direkta och samtidigt med kommunalvalen förrättade val och huvuddelen väljes likaledes direkt av folket vid fristående riksdagsmannaval vart fjärde år. Även andra alternativ rörande sättet för den tilltänkta kammarens bildande skall emellertid kunna komma under prövning. Till säkerställande av en regional representation i riksdagen skall dess ledamöter utses valkretsvis. Ett proportionellt valsätt förordas i direktiven framför majoritetsval. Valkretsarna i det åsyftade proportionella valsystemet avses bli till folkmängden mera likformiga än för närvarande. Tanken är här att undvika valkretsar med så stort mandatantal som våra större valkretsar nu har. Mandatfördelningsmetoden bör enligt direktiven i princip sikta till att nå överensstämmelse mellan röstfördelning och mandatfördelning inom valkretsen med de avvikelser härifrån, som förestavas av intresset att underlätta majoritetsbildning inom folkrepresentationen. För tillgodoseende av detta intresse avses mandatfördelningsmetoden inrymma en viss spärr mot småpartier och verka så, att den icke stimulerar till uppdelning av större partier.
    På normgivningens område blir utredningens huvuduppgift att göra en omprövning av den svårlösta men för det politiska balanssystemet viktiga frågan om normgivningsmaktens fördelning mellan riksdag och regering. Författningsutredningens förslag till lösning av denna fråga har nämligen ansetts i åtskilliga stycken oklart till sin innebörd. Det har också befarats kunna leda till en icke oväsentlig utvidgning av regeringens normgivningsbefogenheter, en maktförskjutning som skulle stå mindre väl samman medparlamentarismens grundtankar.
    Under det fortsatta utredningsarbetet skall på nytt prövas, om ett tillfredsställande grundlagsskydd kan åvägabringas för medborgerliga rättighe-

 

Fortsatt utredning av författningsfrågan 457ter. Olika rättstekniska lösningar ställes härvid under diskussion. Rättighetsregler utan rättsligt bindande verkan avböjes i direktiven. Detsamma gäller i princip också rättighetsregler, som med grundlagsskydd skulle omgärda hela det — vanligtvis omfattande — regelsystem, som uppbär en rättighet. I direktiven rekommenderas närmast en medelväg mellan dessa båda ytterligheter. Som en tänkbar möjlighet nämnes sålunda att koncentrera grundlagsregleringen till vissa essentiella kvaliteter hos det regelsystem, på vilket en viss rättighet avses vila, och slå vakt om den i grundlagsstadganden med så konkret utformning som möjligt. Om man tager den personliga friheten som exempel, skulle en grundlagsreglering av denna modell enligt direktiven kunna innehålla — förutom regler om vem normgivningsmakten på området skall tillkomma — förbud mot frihetsberövande på sådana grunder som språk, nationalitet, ras, härkomst samt politisk eller religiös åskådning. Denna grundlagsreglering skulle kunna utbyggas med grundlagsstadganden om den möjlighet till domstolsprövning av beslut om frihetsberövande, som bör stå den därav drabbade till buds. Om en sådan grundlagsreglering kompletteras med andra grundlagsbestämmelser, som icke enbart tager sikte på att förhindra otillbörliga frihetsberövanden, t. ex. föreskrifter om maktutövningens normbundenhet, förbud mot tillfälliga domstolar och förbud mot retroaktiv strafflagstiftning, skulle enligt direktiven en ytterligare förstärkning av grundlagsskyddet för den personliga friheten uppnås.
    På beskattningens område ingår bland utredningens uppgifter att pröva frågan om grundlagsskydd för den kommunala självbeskattningsrätten såsom varande en grundläggande förutsättning för kommunal självstyrelse.
    I fråga om den statliga utgiftsregleringen framhålles i direktiven, att grundlagsbestämmelserna härom bör taga sikte icke blott på den utgiftsreglering, som äger rum inom statsbudgetens ram för närmast följande budgetår, utan även på den utgiftsreglering, som avser eller kan avse längre tid än budgetåret eller äger rum vid sidan av budgeten. Utredningen skall eftersträva ökad institutionell klarhet på den statliga utgiftsregleringens område. Vid en omläggning av riksdagens sessionstider skall den därmed sammanhängande frågan om en omläggning av budgetåret uppmärksammas.
    Grundlagsregleringen rörande förvaltningsorganisationens uppbyggnad bör enligt direktiven göras så, att mera väsentliga eller särpräglade drag i den svenska förvaltningens struktur kommer till synes. Som exempel på karakteristiska inslag i den svenska förvaltningens uppbyggnad nämnes det förhållandet, att stora och betydelsefulla förvaltningsuppgifter anförtrotts organ med folklig självstyrelse, framför allt de borgerliga primärkommunerna och landstingen.
    Även i fråga om domstolsorganisationen eftersträvas en grundlagsreglering, som låter huvuddragen av organisationens uppbyggnad komma tilllämpligt uttryck. Frågan vilka organ som utöver kammarrätten, regeringsrätten och försäkringsdomstolen bör vara att hänföra till förvaltningsdomstolar skall klarläggas. Ett totalt förbud mot tillfälliga domstolar skall övervägas. Grundsatsen om domstolarnas självständiga ställning bör fastslås med klarhet och skärpa i en ny grundlag.
    Den principiellt viktiga frågan om domstolars och andra myndigheterslagprövningsrätt bör enligt direktiven bli föremål för en djupgående rättspolitisk analys, innan statsmakterna tager ställning i saken.

 

458 Fortsatt utredning av författningsfrågan    Åtskilliga andra frågor än de ovan nämnda står på utredningens arbetsprogram.

Lennart Fredlund