De nya författningsdirektiven

 

Det torde inte höra till vanligheten att utredningsdirektiv recenseras i denna tidskrift. Då redaktionen bett mig om några kommentarer till direktiven för en fortsatt utredning med sikte på en total författningsreform, författningsberedningen, synes dock denna anmodan böra efterkommas. Dessa direktivs uppgift är nämligen något så väsentligt som att uppdraga riktlinjer för en helt ny svensk författning. Mer än ett och ett halvt sekel har förflutit sedan senast en för landets styrelse grundläggande lag antogs, 1809 års regeringsform. Det är naturligt att vid detta historiska tillfälle, då för första gången Kungl. Maj:t i dessa direktiv ger till känna att en total författningsreform skall genomföras, direktiven nagelfaras.

 

Låt oss ett ögonblick gå tillbaka till direktiven för den förra författningsutredningen av år 1954 (se SvJT 1954 s. 683). I detta välskrivna aktstycke angåvos fem huvudspörsmål som utredningsobjekt: valsättet, folkrepresentationens uppbyggnad och funktionssätt, organisationsväsendet, regeringensställning och arbetsformer samt statsrådsansvarigheten. Som bekant fann sig författningsutredningen, för att kunna utföra sitt uppdrag, nödsakad att utforma en helt ny grundlag, vari de förändrade regler den ville föreslå kunde inpassas. Detta utredningens initiativ innebar att samtliga i en författning berörda frågor i ett slag aktualiserades.
    Om författningsutredningens förslag till ny grundlag ej kunnat godtagas, har utredningen haft desto större framgång med sin tanke att en total grundlagsreform bör genomföras. Denna har accepterats av alla politiska partier och bildar utgångspunkten för de nya direktiven.
    Enighet om behovet av en total författningsreform har vuxit fram efter hand och är delvis resultatet av en politisk process, vars förlopp ej kan tecknas här. I en nyutkommen samling arbetspromemorior från justitiedepartementet (SOU 1966: 17 s. 6—19) redovisas skälen för och emot en total reform. Det avgörande argumentet är givetvis att den nuvarande författningen bygger på den konstitutionella monarkins principer, medan det faktiska styrelseskicket vilar på vad man kan kalla folksuveränitetens grund. Skall denna sedvanerättsliga omdaning grundlagsfästas, kräves onekligen, som Högsta domstolen framhöll i sitt remissyttrande över författningsutredningens betänkande1, en helt ny grundlag. Frågeställningen är närmast, om värdet av att få grundtanken i vårt nuvarande statsskick överförd till skriven rätt uppväger de ovedersägliga nackdelar, varmed en total författningsreform är förenad. Härom kunna meningarna vara delade.
    Hur angeläget anser man det vara att få i skriven rätt preciserade de sedvanerättsliga regler om en rad konstitutionella företeelser, som under snart ett halvsekel efter parlamentarismens införande fungerat i huvudsak gnisselfritt? Denna fråga har i decennier överhuvud ej ställts men har under de senaste åren plötsligt fått politisk porté. Anledningen härtill är delvis helt enkelt den att författningsdiskussionen lett till en granskning av den nuvarande grundlagstexten. Dess innehåll, tidigare obekant för de allra flesta,

 

1 SOU 1965: 2 s. 16—17.

 

Gustaf Petrén 459har då förfärat mången. Ett gott exempel är herr Kilsmo (fp), som i ett genomtänkt yttrande i årets remissdebatt i första kammaren, behandlade författningsfrågan (FK 1966 nr 2 s. 96). Han tog därvid särskilt fasta på regeringsformens ålderdomlighet. »Att skala bort anakronismerna och orimligheterna för att inte säga de orättvisor som finnes där» borde vara en inspiration för envar enligt herr Kilsmo. Känslor av denna art bära upp kravet på en total författningsreform, som otvivelaktigt är starkt underbyggt.
    De nya direktiven utgå också utan närmare diskussion från att det skall bli en totalrevision. Där sägs kort och gott att särskilt med hänsyn till den avsevärda diskrepans, som föreligger mellan vår skrivna författning och statslivets realiteter, det föreligger ett påtagligt behov av en helt ny författning.
    Trots allt känner en och annan alltjämt tveksamhet inför en totalreform. Denna inställning föranledes främst av de svårigheter, en total omvandling av det rättsliga grundlaget för vårt statsskick för med sig. Då Danmark 1954 fick en ny grundlag, var det i själva verket ej fråga om annat än en överarbetning av den förut gällande med vissa betydelsefulla nya inslag. Hos oss skall däremot i stort sett allt nu gällande raseras och ersättas med nytt. Lekmännen, som naturligt nog i främsta rummet beakta behovet av nya författningsregler, inse ej vad man därvid förlorar. Alla berörda veta nu, hur regeringsformens olika bestämmelser skola tolkas. Det kommer att dröja årtionden, innan en fast praxis uppkommit om tolkningen av nya regler. Riktigheten härav medgives i utredningsdirektiven (Från departement och nämnder 1966 s. 145), där det beträffande avgränsningen av Kungl. Maj:ts lagstiftningsmakt heter, att »genom en långvarig och omfattande praxis har åtminstone i stora drag klarhet skapats» rörande hithörande gränsdragningsfrågor. Detta omdöme, som direktivförfattaren avgivit på en punkt, skulle med fördel kunna utsträckas att gälla författningen i dess helhet. Med en ny författning med nya ordasätt får man börja från början vid tillämpningen av varenda regel i hela den nya författningen; osäkerhet kommer länge att råda på många punkter.
    Ett annat exempel på de olägenheter, ändring av grundläggande begrepp vållar, kan nämnas. Ett avskaffande av begreppet Kungl. Maj:t, vilket förekommer på snart sagt varje punkt i svensk offentlig rätt, drar med sig otaliga problem. Regeringsrätten har belyst denna icke oviktiga detalj i sitt remissyttrande.2 Uppenbara olägenheter av denna art får man givetvis taga på sig, då en efterlängtad reform med stora sakliga ändringar skall genomföras. Nu eftersträvas emellertid ej några ändringar i sak bortsett från en reformering av folkrepresentationen (här förutsättes, att man ej avser att avskaffa monarkin). I ordinärt lagstiftningsarbete är man vanligen försiktig med att ändra invanda begrepp till vilka alla anpassat sig, om någon saklig förändring ej åsyftas.
    Under remissbehandlingen av författningsutredningens betänkande framhävde regeringsrätten starkt denna frågeställning: är kodifieringen av vår konstitutionella praxis i sig en så stor fördel, att den uppväger de ovedersägliga nackdelar en total författningsrevision har i släptåget? Nog kunde man i direktiven, som tiga härom, kostat på sig någon diskussion av detta avvägningsspörsmål.

 

2 SOU 1965: 3 s. 5—6.

 

460 Gustaf Petrén    Parentetiskt kan tilläggas, att man synes överskatta sin förmåga att skriva en författning, som ger en adekvat bild av det faktiska statsskicket i dag. Statsskicket undergår ständiga växlingar, och varje författning måste därför bygga på en rad fiktioner. Självfallet te sig de fiktioner, varpå 1809 års regeringsform numera visar så många exempel, långt mer svårsmälta än de, som kunna komma att framgå ur ett nytt författningsverk. Direktiven förbigå emellertid så många för det verkliga statsskicket betydelsefulla faktorer, att fiktionerna i en ny författning, som bygger på direktivens grund, säkerligen bli lika talrika som i den nu gällande. Därför borgar att sådana reella maktfaktorer som organisationer och partier enligt direktiven synas skola lämnas utanför arbetet.

 

Om man nu av principiella skäl bestämt sig för en helt ny grundlag, borde första frågan vara: på vilka punkter eftersträvas reformer i sak? Läget därvidlag kan, sådant det framstått i den allmänna debatten, sammanfattas sålunda:
    1. En övergång från tvåkammar- till enkammarsystem önskas. Denna förändring ter sig som ett naturligt led i en utvecklingslinje från ständerordning över tvåkammarsystem vidare till en enda kammare. Denna reform har icke något omedelbart sammanhang med frågan om grundlagsrevisionen göres total eller partiell.
    2. Parlamentarismen skall inskrivas i författningen. Att så sker är självfallet, därest en ny författning utarbetas på folksuveränitetens grund. Tveksamt är däremot hur detta inskrivande skall kunna ske, så länge tvåkammarsystemet gäller. Enklare blir det, om man övergår till enkammarordning. Frågan om parlamentarismens grundlagfästande sammanhänger därför tidmässigt nära med den föregående.
    3. Nuvarande sedvanerätt anses vara alltför oklar vad beträffar statschefens ställning och befogenheter. Hithörande frågor torde vara till stor del uppkonstruerade och i betydande omfattning avse sällsynta situationer, vilka i stort sett ej torde erbjuda några större problem i verkligheten utan som kunna bemästras med de regler nu rådande praxis erbjuder.3
    4. En allmän modernisering av författningen eftersträvas utan egentliga reella ändringar i själva systemet. Härom har redan ordats i det föregående.
    I direktiven angivas på liknande sätt tre huvudpunkter för en ny författning, om vilka enighet nåtts vid partiöverläggningarna (Från departement och nämnder 1966 s. 139):

1. Författningen skall bygga på folksuveränitetens grund och parlamentarismen inskrivas i grundlagen.

2. Riksdagen skall bestå av en kammare och dess ledamöter utses genom direkta val.

3. Ett rättvist valsystem skall utformas.
    Dessa tre punkter bilda sålunda det underlag för en ny författning, vartill man kommit fram efter mer än 12 års mödosamt arbete. Resultatet imponerar ej. Den statsrättsligt intresserade letar självfallet i första hand i direktiven efter närmare besked om hur man tänker sig konstruktionen av den nya författningen byggd på folksuveränitetens princip. Han måste emellertid bli besviken. Han finner nämligen ej annan vägledning än den

 

3 Dessa frågor har jag närmare behandlat i två artiklar i Svenska Dagbladet den 27 och 30 mars 1966. 

De nya författningsdirektiven 461ovan under 1. återgivna satsen om att författningen skall bygga på folksuveränitetens grund och att styrelseskicket skall vara parlamentariskt. Från alla närmare preciseringar har man avstått. Folksuveräniteten är ett mångtydigt begrepp, den kan komma till uttryck på många olika sätt i en författning. Att den slår igenom vid folkrepresentationens utseende är naturligt. Den kan vidare materialiseras genom folkomröstning och i gestalt av ett folkvalt statsöverhuvud. I åtskilliga länder skall även rättvisans handhavare ha sitt mandat direkt från folket. Det är tänkbart att även på andra sätt låta folkets vilja göra sig märkbar.
    När man i en modern demokrati har att bygga konstitutionen på en enda grund, på folkviljan, är det svårt att åstadkomma det balanssystem mellan olika krafter i samhället, varför utan även den bästa demokrati snart kan urarta i en oligarki eller något ännu värre. Att direktivförfattaren är medveten om att ett sådant behövs, framgår av att han i ett speciellt sammanhang talar om det politiska balanssystemet som något självklart existerande (Från departement och nämnder 1966 s. 146). Men rörande hur detta för varje författning helt centrala problem om balanssystemets konstruktion skall lösas finns för övrigt inte ett ord i direktiven. Grundstommen för den nya författningen är sålunda icke mer än antydd i detta märkliga dokument, som icke innehåller den planritning för en ny författning, varpå man har ett självklart anspråk, då Kungl. Maj:t nu förordar en total reform.
    Med frågan om den politiska balansen sammanhänger nära spörsmålet om den enskilde och hans ställning till samhällsorganen. Någon mer genomtänkt uppfattning om relationen mellan individ och samhälle kan ej utläsas ur direktiven. Då i en demokrati samhället ytterst är till för individerna och icke — som kanske i absolutismens tid — tvärtom, måste en modern författning vila på en klar grundsyn på denna punkt. Direktiven ge närmast läsaren det intrycket att individerna ej ha annan uppgift än att de skola vid val tillfället lämna sin röstsedel, varefter politikerna ta hand om det hela. De enskilda få därefter nöja sig med de garantier, som samhällsmyndigheterna äro villiga att utfärda. Det är från denna utgångspunkt, som frågan om att i en ny grundlag intaga rättighetsregler angripes i direktiven. Härtill återkomma vi.
    En integrerande del av balanssystemet utgör kontrollsystemet: balansen upprätthålles genom en effektiv kontroll. I direktiven (Från departement och nämnder 1966 s. 151—153) beröras ett par spörsmål avseende det statsrättsliga kontrollsystemet. Emellertid finner man ej några allmänna synpunkter på hur detta skall uppbyggas. Av folksuveränitetens princip får anses följa att folket skall i sista hand ha avgörandet. För flertalet fall erfordras dock smidigare kontrollformer än folket i val. Men kravet på att den kontrollerande är på något sätt legitimerad av folkviljan kvarstår. Möjligheten till misstroendevotum och därmed till entledigande av ministären är den klassiska formen för kontroll, som också beröres i direktiven. Vad gäller kontrollen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning är man i direktiven nöjd med författningsutredningens förslag. I övrigt upptager upplösningsinstitutet såsom ett medel för kontroll av parlament intresset. Lagprövningsrätten omnämnes även. De nämnda kontrollmomenten bilda i direktiven ej något »system» och ge en ganska ofullständig bild av möjligheterna. Det viktiga spörsmålet om domstolarnas roll som kontrollant av rättsenligheten i statslivet har exempelvis förbigåtts.

 

462 Gustaf Petrén    Avslutningsvis (Från departement och nämnder 1966 s. 153) peka direktiven på »åtskilliga andra till författningskomplexet hörande frågor», som utan närmare specifikation överlämnas till den nya utredningen att hållas i åtanke. Därmed synes denna ha fått frihet att handskas med författningsfrågorna i alla de delar, som ej uttryckligen berörts i direktiven, efter gottfinnande. Om det överhuvud skall bli någon systematiskt uppbyggd ny grundlag tillhör de spörsmål, som utan några särskilda anvisningar överlämnats till utredningens eget skön. Det är blott att konstatera att direktiven fått en starkt kasuistisk prägel, med en mer eller mindre utförlig behandling av något tiotal detaljfrågor. Denna ålderdomliga lagstiftningsmetodik har som bekant i övrigt övergivits i modern lagstiftning.
    Stilistiskt efterlämna direktiven ett blandat intryck. De äro hopfogade av bitar, som uppenbarligen författats av olika personer. Man har ej gjort sig större möda att komponera samman dessa lösa delar till ett sammanhängande helt utan helt sonika lagt styckena efter varandra och tråcklat samman det hela med en eller annan sammanbindande mening. Utförligheten är också högst varierande. Vissa centrala frågor behandlas på några rader, andra kanske mindre viktiga ägnas flera spalter. Detta drag av yttre ofullgångenhet är så mycket märkligare, som författningsutredningen avgav sitt betänkande år 1963. Sedan dess ha nu 3 år förflutit. Denna tidsrymd förefaller att ha varit tillräcklig för att direktiven till nästa utredning skulle hinna verkligen genomarbetas och framstå som en åtminstone stilistiskt fullödig produkt. Det omfattande material, som sammanbragts icke minst under remissbehandlingen av författningsutredningens betänkande, borde kunna ha varit en god grund för utarbetande av direktiv, som verkligen dragit upp huvudlinjerna för en ny författning och ej blott lämnat, låt vara i vissa fall mycket ingående och kanske alltför bindande, beskrivningar av olika detaljer i det blivande byggnadsverket.

 

Efter denna mera allmänna genomgång kan blicken vändas till direktivens enskildheter.
    Som naturligt är ägnas i direktiven stor uppmärksamhet åt folkrepresentationen, framför allt dess sammansättning och utseende. Det föres ett resonemang fram och tillbaka om en- och tvåkammarsystem, som mynnar ut i förord för en ordning med en kammare utsedd genom direkta val. Därjämte skall emellertid i utredningens slutliga förslag det kommunala sambandet tillgodoses.
    Ett huvudproblem blir hur det valtekniska sambandet mellan kommunalval och riksdagsval skall ordnas. Därvid referera direktiven till länsdemokratiutredningens förslag, som erbjöd två huvudalternativ för sambandets förverkligande: antingen kunde en del av riksdagens ledamöter utses genom indirekta val förrättade av kommunala representationer eller också kunde riksdagsval och kommunalval förrättas samtidigt. Den förra metoden faller bort, då man avstår från att bruka indirekt valsätt. Blott det senare alternativet återstår sålunda.
    Från rent rättslig synpunkt finns intet att invända mot att det starka sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik markeras på ett eller annat sätt. Föga logiskt är emellertid att av detta samband draga allenast den slutsatsen, att väljarna vid kommunala val böra få påverka riksdagens sammansättning. Med lika stort fog kan det motsatta slutet dragas, att väljar-

 

pDe nya författningsdirektiven 463na vid riksdagsvalen böra äga påverka även de kommunala församlingarnas sammansättning. Vad sammanblandningen av valen till riksdagen och valen till de kommunala församlingarna tjänar för ändamål, då det gäller att tillgodose det kommunala sambandet, är emellertid svårt att inse. Låt oss tänka efter ett ögonblick!
    Grundtanken bakom det s. k. kommunala sambandet måste vara att de kommunala församlingarnas och riksdagens politiska sammansättning bör överensstämma eller stå i samklang med varandra. Detta syfte vill man nå genom att samordna valen till de båda arterna av representation med varandra. Vid båda slagen av val äro samma personer röstberättigade. Uträkningen måste då vara att väljarna förmodas vilja i och för sig rösta olika vid de båda arterna av val men att det skall kunna förhindras genom att valen ske samtidigt. Det finns emellertid ej egentlig anledning antaga att väljare i större omfattning rösta på ett parti vid kommunala val men på ett annat vid riksdagsmannaval. Men om nu en väljare verkligen vill rösta olika vid de två slagen av val, varför skulle han då ej göra det, endast därför att de båda valakterna företagas vid samma tidpunkt? Och om de nu verkligen önska rösta olika, är det då demokratiskt riktigt att söka hindra dem från att följa sin mening? Då fråga är om direkta val med samma valmanskår, blir därför varje system svårförsvarligt, som bygger på att väljarna åtminstone i viss omfattning byta parti allteftersom fråga är om kommunala val eller riksdagsval.
    Vid indirekta val kan ett kommunalt samband te sig mera begripligt. Väljarens mening vid kommunalvalen kan då bringas att slå igenom också vid riksdagsmannaval genom förmedling av en kommunalvald elektor. Genom att riksdagsmannaval förrättas av kommunala förtroendemän skapas garanti för att dessas värderingar bli bestämmande vid utseende av vissa av riksdagens ledamöter.
    Om den mixtur, som mer eller mindre beordras i direktiven för riksdagens sammansättning (250 av väljarna vart fjärde år direktvalda medlemmar + 100 av väljarna i samband med kommunalvalen två år senare också för fyra år valda medlemmar), kan endast sägas att den är en helt godtyckligt vald lösning, för vilken några bärande skäl ej kunna anföras. Direktivens dekret på denna punkt torde få ses mot bakgrund att ingen frittarbetande utredning skulle kunna komma på någon liknande idé av egenkraft. Anvisningen behövs därför.
    Vad direktiven ha att säga beträffande valsystemet är bl. a. att de mindre väljargrupperna böra diskrimineras och de större partierna gynnas. Detta resultat kan uppnås på olika sätt. Valsystemet skall så utformas, att »den folkrepresentation, som uppstår ur valakten, blir i stånd att behörigen fullgöra sin viktiga funktion i statslivet». Då det i citatet talas om allenast en funktion, som folkrepresentationen skall fullgöra, tänker man uppenbarligen på funktionen att utgöra underlag för den regering, som skall bildas. Mot varandra väges i direktiven i detta sammanhang proportionalitetsintresset och främjandet av styrelseskickets funktionsduglighet.
    Resultatet blir ett valsystem, som skall motverka »skadlig» partisplittring och som leder till att valen väntas ge någorlunda markerade utslag i folkrepresentationen. Uppenbarligen avses därmed att de mindre talrika meningsriktningarna skola ges en försämrad ställning. Detta åstadkommes genom valkretsindelningen, via mandatfördelningsmetoden och genom sär-

 

464 Gustaf Petrénskilda spärranordningar. Även i detta fall blir det fråga om godtyckligt valda ingripanden för att förhindra att de meningsriktningar, som ej höra till de större politiska grupperingarna, få inflytande å statsstyrelsen.
    Accepterar man proportionaliteten, synes den böra genomföras relativt konsekvent. Vill man åter ha kraftiga utslag av valen, bör proportionalismen uppgivas och exempelvis majoritetsval i enmanskretsar accepteras. I dessa frågor äro självfallet politikerna djupt engagerade och deras värderingar bli här helt bestämmande vid en ny författnings utformning. Man torde här kunna iaktta en fortgående strävan till monopolisering för de existerande partibildningarna.
    På de sist diskuterade punkterna äro direktiven vältaliga. Mera knapphändig är man vad gäller frågan om regeringsbildningen (se härom promemoria i SOU 1966: 17 s. 20—32). I realiteten gäller det därvid hur parlamentarismen skall utformas. Huvudintresset ägnas åt hur regeringsbildaren skall utses — det förutsättes att han själv skall utse övriga regeringsmedlemmar. Naturligt hade varit att här tillämpa folksuveränitetens princip. I så fall borde folkrepresentationen välja regeringsbildaren. Skäl mot en sådan ordning ha ackumulerats i nyssnämnda arbetspromemoria (SOU 1966: 17 s. 25—26). De förefalla ej särskilt övertygande. Möjligheten till förtroendeomröstning i alla lägen i parlamentet ger dock en godtagbar form för att i efterhand koppla in folkrepresentationen i regeringsbildandet. Självfallet bör en ny regering, med vems tillhjälp den än utsetts, omedelbart presentera sig för folkförsamlingen för att erhålla förtroendevotum. Statschefen synes med hänsyn härtill kunna accepteras som formell ledare av regeringsbildningen. Att blanda in talmannen, vilken i parlamentet företräder ett visst parti och där har rösträtt och vilken knappast kan framstå såsom en över det politiska vardagslivet höjd person, förefaller ej rimligt. Överhuvud synes betydelsen av den formella ledningen vid regeringsbildningen ha överdrivits. I en demokrati av Sveriges struktur blir det i sista hand partiernas överläggningar som bli avgörande i de fall, då icke ett majoritetsparti framträder och ensamt övertager regeringsmakten. Erfarenheterna från våra nordiska grannländer under efterkrigsåren peka tydligt i denna riktning. Statschefen har där som formell ledare av regeringsbildningen ej övat något inflytande på denna.
    I direktiven nämnes ingenting om utnämning och entledigande av regeringschef och övriga regeringsmedlemmar. Formalia härvidlag pläga i varje författning utgöra en del av statschefens funktioner.
    Författningsutredningen hade lagt ned mycken möda på att utreda regeringens arbetssätt. En viktig detalj därvidlag är i vilken mån regeringens beslutanderätt, liksom i realiteten hittills i alla mera betydelsefulla angelägenheter, allt fort skall utövas i kollegiala former. Dessa skola enligt direktiven i princip bibehållas, vilket är att hälsa med tillfredsställelse. Den nuvarande svenska ordningen innebär en icke oväsentlig rättssäkerhetsgaranti i jämförelse med ett rent ministerstyre.
    Om regeringsmaktens utövande ha direktiven föga att säga. Att därvid normmässighet skall iakttagas är självfallet viktigt. Lika fall skola behandlas lika. Intresset knytes emellertid i direktiven främst till frågan om regeringen som innehavare av en del av normgivningsfunktionen. Spörsmålet blir då på vilka områden och i vilka hänseenden normer kunna utfärdas av regeringen. I direktiven utgår man härvidlag från den hittillsvarande svenska

 

De nya författningsdirektiven 465traditionen, enligt vilken i den styrande makten ingå vissa normgivningsfunktioner. I direktiven diskuteras frågan icke från den vid en tillämpning av folksuveränitetsgrundsatsen naturliga utgångspunkten att all makt härledes från parlamentet och att varje normgivning måste kunna stödjas på ett beslut, varigenom folkrepresentationen delegerat normgivningsmakt till regeringen. Anglosachsisk statsrätt bygger genomgående på denna grundsats. En sådan delegation kan ske genom att parlamentet i grundlagen upptager generella regler härom. Hur gränsen drages är självfallet av stor betydelse bl. a. för offentlighetens insyn i normgivningen och för olika meningsriktningars möjlighet att under parlamentsbehandlingen inverka på normernas sakliga innehåll.
    Om grundlagslagstiftning säges över huvud taget ingenting i direktiven. Denna brist är påtaglig med hänsyn till dessa reglers vitala betydelse för varje författning.
    Som tidigare sagts förefalla de enskilda samhällsmedlemmarna intressera endast i deras egenskap av väljare. De ganska utförliga resonemangen kring frågan om rättighetsregler föras ej i första hand med utgångspunkt från de enskildas behov, utan kärnpunkten är hur sådana regler skola kunna utformas av statsmakterna. Det hela har blivit ett internt problem avseende normgivningsmakten.
    Signifikativt är för övrigt att bland de uppräknade rättigheterna äganderätten ej nämns med ett ord. Vidare vill man göra gällande att regler till skydd för yttrandefrihet, personlig frihet, föreningsfrihet och församlingsfrihet egentligen ej erfordras annat än i tider då demokratin hotas inifrån eller utifrån. Det torde emellertid icke kunna omedelbart godtagas som hela sanningen, att dessa rättigheter i alla väder respekteras och skyddas av samhällsmakten under normala och lugna förhållanden. Ytterst viktigt är att minoriteter beredes skydd för övergrepp från majoritetens sida. Mot permanenta minoriteter, som man ej behöver frukta som väljargrupp, kan även under fullt normala förhållanden både det ena och det andra ifrågakomma. Behovet av rättsskyddsgarantier här utgör i själva verket något av det mest centrala i avsnittet om rättighetsreglerna.
    Direktiven uppehålla sig utförligt vid olika metoder att utforma rättighetsregler. Man kan i grundlagen inskriva oförbindande deklarationer som låna rättsregelns dräkt utan att några sanktioner för reglernas iakttagande stadgas. Denna metod avvisas. Ej heller böra regler antagas, vilkas innehåll till stor del beror på vad envar vid en subjektiv bedömning vill inlägga i dem. Man bör eftersträva någorlunda objektiva kriterier och därmed fastställa vad grundlagens direktiv till lagstiftaren på områden, som rättighetsreglerna täcka, egentligen skola innebära. Även denna metod synes vara svår att tillämpa. Lösningen torde, av internationella jämförelser att döma, vara att söka i en ordning med domstolskontroll av att de individerna tillerkända rättigheterna respekteras. Domstolarna få därvid bygga på en relativt fri tolkning av allmänt avfattade principiella huvudregler. I direktiven är man inne på dylika tankegångar vad gäller t. ex. den personliga friheten. Det förutsättes, att det kommer att finnas kvar åtskilliga frihetsberövanden, som ligga utanför domstolsväsendets normala behörighetsområde. Det bör ändå vara möjlighet också i dessa fall till viss domstolsprövning av beslut om frihetsberövande som en rättssäkerhetskontroll till förhindrande av övergrepp.

 

30—663005. Svensk Juristtidning 1966

 

466 Gustaf Petrén    Det är enligt direktiven ej möjligt att i grundlagen inskriva utförliga regler annat än för någon enstaka rättighet såsom tryckfriheten. I övrigt få rättighetsreglerna hållas utanför författningen. En tröst är att den administrativa maktutövningen ålägges att visa normmässighet i sin verksamhet. Härigenom skulle man utan en rättighetskatalog vinna vad man eljest trott sig kunna nå genom en sådan.
    Styvmoderligt behandlad är en så central funktion som beskattningsmakten. Det förefaller tveksamt, om den gamla satsen om det svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta skall bibehållas eller om den skall falla bort. Intresset koncentreras i direktiven kring den kommunala beskattningsrätten vilken anses böra på ett eller annat sätt grundlagfästas. För andra statsinkomster än dem, som inflyta genom beskattning, ha direktiven inget intresse. Avgiftsfinansieringen, som ser ut att bli ett viktigt finanspolitiskt medel, innehåller sedan gammalt många författningsproblem. De förbigås här. Makten över utgifterna ägnas ej heller större uppmärksamhet. Möjligheten för riksdagen att med hjälp av lagstiftning bestämma utgifter för längre tid än ett år anses dock böra grundlagfästas. I övrigt är mest fråga om budgettekniska spörsmål i detta avsnitt.
    Förvaltningen anses ligga inom ramen för den styrande makten. Vissa synpunkter på förvaltningen förekomma i direktiven. Avvägningen mellan statlig och kommunal förvaltning omnämnes i detta sammanhang som värd att utredas. Det väcker till eftertanke att kommunerna här faktiskt infogats under den styrande makten. På denna punkt har den nya utredningen fått en nöt att knäcka. När förvaltningsuppgifter överföras från den statliga till den kommunala sektorn, har omflyttningen med sig vissa statsrättsliga konsekvenser enligt nuvarande ordning. Skall skillnaden mellan statlig och kommunal förvaltning framgent utjämnas?
    Domstolarna ha, som väntat, icke omförmälts i någon mera inspirerad ton. Man synes vad dessa beträffar stå kvar på 1600-talsståndpunkten, enligt vilken domstolarna utgöra ett led i den styrande makten. De förutsättas icke skola ha egentliga funktioner i statslivet utan anvisas att sköta sin begränsade sektor av landets administrerande. Direktiven förorda att vissa bestämmelser om organisationen intagas i grundlagen. Om domstolarnas rättsliga ställning uttalas något kryptiskt, att regleringen härav »bör överses i belysning av den framförda remisskritiken». Domstolarna äro därmed ställda åt sidan: i det konstitutionella systemet ha de enligt utredningsdirektiven ingen plats. Vad domstolarna egentligen skola göra angår ej författningen.
    Det statsrättsliga kontrollsystemet har, som tidigare nämnts, ej fått en översiktlig behandling. Institutet misstroendevotum tages upp med hänsyn till dess negativa verkan. Upplösningsrätten har på sistone blivit något av ett modeämne, vilket också givit återklang i direktiven. Institutet som sådant är icke helt lätt att förena med folksuveränitetens princip. Om folkrepresentationen kommer i motsatsförhållande till regeringen, vilken ej företräder folkviljan på ett direkt sätt utan hämtar sin legitimering just från folkrepresentationen, synes det ologiskt att regeringen skall ha sista ordet. Ett folkvalt statsöverhuvud kan däremot tilläggas rätten att upplösa en folkrepresentation. Egentligen borde vid motsättningar mellan regering och folkrepresentation en folkomröstning hållas, om en ny riksdag skall väljas

 

De nya författningsdirektiven 467eller ej. Spörsmålet är som framgår av det sagda både tekniskt och teoretiskt komplicerat. I Sverige har dess praktiska betydelse dock varit begränsad.
    Lagprövningsrätten skall ånyo undersökas enligt direktiven. Om dess betydelse i statssystemet tiga direktiven.
    Tidsschemat för utredningsarbetet behandlas också i direktiven. En partiell reform av 1809 års grundlag bör genomföras 1968/69 omfattande två frågor.
    Parlamentarismens princip skall då inskrivas i grundlagen, något som enligt direktiven bör vara möjligt att genomföra utan längre tidsutdräkt. Denna bedömning är ej övertygande. Att infoga parlamentarismen i en ny författning bör ej vara förenat med alltför stora vanskligheter, men att i 1809 års grundlag med ett bevarat tvåkammarsystem inskriva parlamentarismens princip är ett konststycke av hög svårighetsgrad. Enligt nuvarande grundlag äro nämligen riksdagens båda kamrar likställda. Det går därför icke att skriva in den andrakammarparlamentarism, som doktrinen anser gälla i vårt land, i den nuvarande grundlagen. Man måste i stället få en regel av innebörd att parlamentarismen bygger på utgången av gemensamma voteringar och misstroendeförklaringar i båda kamrarna. Det torde ej gå att vinna en samlad parlamentarisk opinion för en sådan tolkning.
    Parlamentarismens inskrivande kan därför troligen ej lösas, om icke också den andra frågan, införande av en enkammarordning, kan bli klar till 1968/69. Om utsikterna härför tveka direktiven, ehuru de angiva kammarsystem och valsystem som det andra reformobjektet till 1968/69. Därvidlag anses i direktiven valkretsindelningen vara den springande punkten. Detta argument förefaller dock dubiöst. Vill man verkligen en snabb partiell författningsreform, synes det ej oöverkomligt att göra en temporär valkretsindelning, som kan justeras senare. Denna detaljfråga kan knappast vara av den storleksordning att den borde kunna hindra en partiell författningsreform till 1968/69, om man verkligen vill ha en sådan.
    Även sammansättningen av utredningen kan ge anledning till kritiska kommentarer. Man har avstått från egentlig fackkunskap i själva utredningen. Det har på vanligt sätt anförtrotts partierna att utse sina utredningsmän och inga andra kommittémedlemmar finnas, d. v. s. författningsfrågan betraktas icke som ett utredningsobjekt utan som ett förhandlingsobjekt partierna emellan. Det hade varit nyttigt i utredningen med representanter för de enskilda medborgarna liksom med statsrättslig expertis. Det borde icke finnas plats för farhågor att utredningsresultaten ej komma att bli så fullgångna, att de kunna läggas till grund för den nya författning som direktiven säga sig eftersträva. Att läsaren dock ej kan undertrycka dylika farhågor, är beklagligt. Direktiven kunna nämligen endast i begränsad omfattning ge någon verklig ledning för ett utredningsarbete upplagt på att få fram en ny författning.

Gustaf Petrén