FREDRIK STERZEL. Studier rörande den kommunala besvärsprocessen. Sthm 1963. Norstedts. 237 s. Kr. 25,00.

 

En viktig nyhet vid 1862 års kommunalreform var att de besvärsmål somavgjordes enligt kommunalförordningarna endast underkastades en kassatorisk legalitetsprövning efter särskilda klandergrunder. De ursprungliga texterna angav fem sådana beträffande primärkommunerna men lämnade oklart om samtliga dessa även skulle gälla för landsting och Stockholms stad. Successivt har dessa textolikheter avlägnats. För landstingskommun kvarstår dock alltjämt vissa olikheter i fråga om verkställighetsförbud och rättsföljd.
    Ett nedärvt problemkomplex rör de särskilda besvärsgrundernas innebörd, samspelet mellan dem och deras betydelse för kommunalbesvärsinstitutet som helhet. Det är åt dessa i lagtext, motiv och doktrin ofullständigt belysta ämnen preceptor Sterzel ägnat huvuddelen av sina studier rörande den kommunala besvärsprocessen.
    Ehuru väsentligen inriktad på analys av modern rättspraxis har Sterzel lagt ned mycken möda på att söka fastställa hur nyssnämnda problem kan ha gestaltat sig vid kommunalförordningarnas tillkomst och under följande rättsutveckling. Denna rättshistoriska uppgift försvåras av förarbetenas torftighet. Kommittémotiven ställde det nya besvärsinstitutets förtjänster i relief mot bakgrunden av påstådda brister hos sockenstämmoförordningarnasbesvärsregler men förteg dess ursprung. I riksdagsskrivelsen framhölls att kommittéförslaget här innehöll »åtskilliga hos oss nya bestämmelser», ett indirekt erkännande av utländsk influens. Sådana influenser är lätta att påvisa hos den tyskorienterade kommittéreservanten justitieborgmästaren C. J. Stolpe och från franskt håll hos deltagarna i regeringsrättsdebatterna under 1850-talets riksdagar.
    Men det fanns också kontinuitet. Kommittén konstaterade att redan äldre besvärsinstitut möjliggjort en prövning av om kommunbeslut »i allmänhet» trätt klagandens »lagliga» rätt för när eller negerat vad lagligen bort tillkomma honom, en legalitetsprövning alltså av samma slag som kommunalbesvärsgrunderna skulle säkerställa. Riksdagen tillade att den nya klagorätten »naturligtvis» stod öppen för varje enskild kommunmedlem, som ansåg ett kommunbeslut »förnärma sin rätt eller eljest strida mot lag», ett tillägg som väl avsåg att markera att den enskildes rättsskyddsbehov även framdeles var tillgodosett trots bortfallet av ändringsmöjlighet och lämplighetsprövning. Reception av främmande idéer med bevarande av vad som var livsdugligt hos äldre institut tycks alltså ha varit programmet.
    Mot denna av Sterzel ofullständigt beaktade bakgrund finns det skäl att antaga att av kommittéförslagets fyra besvärsgrunder tre, lagstridigt tillkomstsätt och beslutsinnehåll i strid mot allmän lag eller författning eller annorledes överskridande de beslutandes befogenhet kalkerats på franska förebilder medan den fjärde, kränker klagandens enskilda rätt, haft inhemskt ursprung. Den av departementschefen tillagda femte besvärsgrunden, »vilar på orättvis grund», var hans egen uppfinning.
    Frågan hur man ursprungligen tänkt sig att dessa fem besvärsgrunder skulle koordineras kompliceras av att förstnämnda tre »stora» besvärsgrun-

 

Fritz Kaijser 51der i dåtida fransk förvaltningsprocess ansågs täcka all »administrativ» olaglighet och sinsemellan var distinkta, av att verkställighetsförbuden enligt de ursprungliga författningarna blott fick aktualitet vid dessa besvärsgrunder, av att vid enskild rätt kränkt endast den kränkte hade besvärsrätt samt av en speciell rättsföljdsregel vid bifall på denna besvärsgrund.
    Enligt sistnämnda rättsföljdsregel skulle vunnen rättelse endast gälla klaganden, om inte beslutet stred mot allmän lag eller författning eller eljest vilade på orättvis grund, då besvärsmyndigheten ägde förordna om total kassation, allt i en lydelse som enklast förklaras med att man utgått från att samma besvärsfaktum kunde göra flera besvärsgrunder tillämpliga. Regeln stod i god samklang med den traditionella synen på sockenstämman som clearingplats för enskilda intressen och för denna gällande stränga delgivningsregler. Men den passade inte ihop med de utländska mönstren. Det gjorde inte heller användandet av bindeorden eljest och annorledes vid besvärsgrundernas presentation i huvudbestämmelsen.
    Placeringen av det senare bindeordet kunde dessutom uppfattas som om strid mot lag och befogenhet överskriden utgjorde en besvärsgrund eller som »sopkvast». Ett faktum är att dessa båda besvärsgrunder och särskilt befogenhet överskriden tidigt kom att dominera medan positivt anlitande av enskild rätt kränkt och orättvis grund, av rättsfallssamlingarna att döma, endast förekom i ett fåtal fall och överhuvud ej under decenniet före regeringsrättens tillskapande. I den mån kommunmedlem inte till sitt fredande kunde repliera på övriga besvärsgrunder stod han sig vanligen slätt trots riksdagsuttalandena från 1860.
    I äldre doktrin tog man dessa omständigheter till intäkt för teser om att besvärsgrundernas tillämplighetsområden delvis skulle sammanflyta. När det någon gång rent av hävdades att besvärsgrundernas roll skulle inskränka sig till att blott exemplifiera ett besluts lagstridighet kan en bidragande orsak ha varit att med detta synsätt kommunalbesvärsinstitutet fick ett enhetligt innehåll trots landstings- och Stockholmsförfattningarnas ofullständiga uppräkning av besvärsgrunderna.
    Sterzel förnekar nu inte ett inre samband mellan besvärsgrunderna men hans huvudtes är att lagstiftaren redan från början tänkt sig principiella skiljelinjer dem emellan och att nutida praxis alltså framstår som ett fullföljande av dessa intentioner. Tesen övertygar när det gäller de tre (eller två) stora besvärsgrundernas tillämplighetsområden men knappast i fråga om förhållandet mellan dem och övriga besvärsgrunder samt förhållandet mellan dessa senare. I viss mån beror detta på den ursprungliga innebörd Sterzel ger besvärsgrunderna enskild rätt kränkt och orättvis grund. Han hävdar att den förra grunden enbart skulle avsett civila av allmän domstol skyddade rättigheter. Tidig rättspraxis och samtida litteratur talar snarare för att grunden haft ett både positivt och negativt syfte. Positivt skulle grunden värna kommunmedlems rätt i denna hans egenskap eller vilket kanske är troligast verka som rättsskyddsreserv vid en tid, då de allmänna domstolarnas jurisdiktion var mindre vidsträckt än nu. Det negativa syftet med grunden skulle varit att ge besvärsmyndigheten tillfälle att »normalt» hänvisa till denna vanliga rättsväg. Sterzels tes att orättvis grund avsetts få aktualitet inom ramen för kommuns formella kompetens får en något annan för konkurrensfrågan betydelsefull innebörd om man antar att denna besvärsgrund haft ett ursprungligt inslag av billighetsprövning. I så fall blir det också lät-

 

52 Fritz Kaijsertare begripligt varför bägge dessa besvärsgrunder uteslöts från verkställighetsförbuden som ju reserverades för de tre (två) stora besvärsgrunderna. När Sterzel för sina teser åberopar vissa uttalanden av Stolpe, kan anmärkas att Stolpe tycks ha företrätt en radikalliberal ståndpunkt i fråga om domstols överprövningsrätt av kommunbeslut, en ståndpunkt som bör ha lagt hinder för en sträng exklusivitetsprincip beträffande de olika besvärsgrundernas tillämplighetsområden o. s. v.
    Konsekvensen av ett från Sterzels avvikande synsätt på utgångsläget blir att nuvarande besvärsprövningsmetodik framstår som resultat av en på 1920-talet inledd ändrad rättspraxis beträffande anlitandet av besvärsgrunderna enskild rätt kränkt och orättvis grund. Denna ändrade rättspraxis kan numera sägas vara underbyggd av senare vidtagna textändringar i besvärsparagrafen, vilka i sin tur möjliggjort en annan läsart av den speciella rättsföljdsregeln.
    Av det föregående torde indirekt ha framgått att Sterzels teser om än rättshistoriskt något tvivelaktiga i dag ter sig som riktiga beskrivningar av besvärsgrundernas roll vid prövningen av kommunalbesvär. Med tiden har varje sådan grund fått sitt bestämda väl avgränsade tillämpningsområde. Den genomgång av praxis Sterzel presterar beträffande de av honom specialundersökta besvärsgrunderna enskild rätt kränkt och orättvis grund måste särskilt för de som första besvärsinstanser verksamma länsstyrelserna vara av stort praktiskt värde. Framställningarna är väldisponerade, välskrivna, noggranna och där det behövs även skarpsinniga. Utrymmet förbjuder en utförligare resultatredovisning.
    Besvärsgrunden enskild rätt kränkt anlitas numera blott om civila d. v. s. i princip av allmän domstol skyddade civila rättigheter läderats genom kommunbeslut. Hänsyn till att allmän domstol slutligt avgör frågor om sådana rättigheters bestånd och intrång däri samt den där förda processens överlägsenhet har föranlett stor restriktivitet i grundens positiva anlitande. Att teoretiskt rättfärdiga detta positiva anlitande och samtidigt motivera restriktionerna möter stora svårigheter. Sterzel menar att grundens anlitande förutsätter negativt att annan besvärsgrund ej är tillämplig och positivt att fråga är om en faktisk konkret kränkning av klagandens civila rättsställning.
    Det negativa »rekvisitet» ger uttryck för exklusivitetsprincipen. Katt och råtta leken mellan enskild rätt kränkt och övriga besvärsgrunder kan illustreras med fall där kränkningen bestått i att ett för vederbörandes anställningsvillkor avgörande kommunalt tjänstereglementes bestämmelser åsidosatts. Skulle därvid enbart eller tillika kommunallagens förfaranderegler överträtts tillämpas »olaga ordning» men enskild rätt kränkt om felet uteslutande gällt en från kommunallagsreglerna avvikande reglementsbestämmelse. Skulle det reglementsstridiga beslutet åter innefatta avsteg från lämnat fullmäktigbemyndigande anlitas vanligen befogenhet överskriden osv. Rekvisitet kan omskrivas så att om även annan kommunmedlem har besvärsrätt den begångna olagligheten inte i kommunallagens mening innefattat någon kränkning av »klagandens» enskilda rätt.
    Uppställandet på det positiva planet av ett särskilt skaderekvisit (faktisk, konkret) utgör ett försök att nå fram till en objektivare måttstock vid bedömning av relevanta besvärsfakta än ett i rättspraxis stundom anlitat tillbörlighetsrekvisit. Det tar sikte på den omedelbara effekten av kommunbeslutet. Dess användbarhet ter sig emellertid en smula problematisk utanför den

 

Anm. av Fredrik Sterzel: Den kommunala besvärsprocessen 53krets av kommunalanställda och förtroendemän som hittills gynnats avgrunden i deras på tjänstereglementen eller klara ersättningsbestämmelser byggda privaträttsliga relationer till kommunen.
    I övrigt må anmärkas att utrymmet för anlitande av enskild rätt kränkt från och med ingången av år 1966 väsentligt inskränkts som följd av 1965 års tjänstemannalagstiftning. Fråga är om inte denna redan förut »kufiska» grund därmed förlorat allt existensberättigande och bör avskaffas.
    Orättvis grund har fått sitt viktigaste användningsområde inom avgiftsrätten men anlitas sporadiskt också i andra lägen, när likställighetsprincipen åsidosatts. Sterzels inventering av dessa fall är berömvärt fullständig. Intressant är hans konstaterande att tillämpad besvärsgrund vid détournement depouvoir alltid är befogenhet överskriden, aldrig orättvis grund, som stundom påståtts i tidigare rättsdoktrin. Ett studium av praxis efter bokens utgivande visar att regeringsrätten numera vid prövning av kommunalmål om va-avgifter övergått från strid med lag till orättvis grund, kanske för att betona prövningens självständiga karaktär jämfört med domstolsprövningen enligt 23 § va-lagen.
    I ett särskilt kapitel presteras skarpsinniga analyser av förhållandet mellan besvärsgrunder, besvärsfakta och rättsföljd, allt väsentligen i syfte att vidare underbygga den av Sterzel hävdade exklusivitetsprincipen. Särskilt intresse tilldrar sig här genomgången av sådan praxis som demonstrerar besvärsmyndighets möjligheter att partiellt kassera kommunala beslut på eller utan yrkande därom.
    Ett slutkapitel rör kommunallagarnas verkställighetsförbud förr och nu. Av teoretiskt intresse är Sterzels på motsatsslut från den allmänna fullföljdsregelns lydelse funtade åsikt att klagorätten över meddelat verkställighetsförbud bygger på allmänna besvärsprinciper och inte är rotad i kommunalbesvärsinstitutet som sådant. En av Sterzel inte anmärkt konsekvens av denna åsikt är att enskild kommunmedlem inte i denna egenskap skulle ha rätt att i kommuns ställe överklaga meddelat verkställighetsförbud. Ett annat motsatsslut från författningstext föranleder honom att frånkänna regeringsrätten inhibitionsrätt i landstingsmål. Hur samma fråga gestaltar sig hos de efter 1965 tämligen överflödiga kommunala besvärsnämnderna, vilka lustigt nog trots deras nära anknytning till användningsområdet för enskild rätt kränkt inte behandlas i boken, blir obesvarat.

Fritz Kaijser