Vilka stridsåtgärder är tillåtna för offentliga tjänstemän?
I SvJT 1966 s. 541 f anmäler signaturen A. K. (Anders Knutsson) sista upplagan av min Kollektiv arbetsrätt. Anmälaren gör en kommentar till min redogörelse av rätten för offentliga tjänstemän att vidtaga stridsåtgärder, som föranleder ett genmäle. Läsaren av SvJT får nämligen en felaktig uppfattning av vad jag skrivit. Samtidigt tar jag tillfället i akt att utveckla ytterligare min mening.
Signaturen återger vad jag skriver (Kollektiv arbetsrätt s. 251), att strejk och lockout är enda tillåtna stridsmedel vid konflikt om »bestående anställningsförhållande» men nämner icke de två reservationer som jag framför omedelbart i texten. (1) Mitt yttrande hänför sig enbart till konflikter om sådana »anställnings- eller arbetsvillkor för statstjänsteman (kommunal tjänsteman) som må bestämmas genom avtal». (2) Ordet »bestående»är tänkt att återge en begränsning. Lagen säger ingenting om »icke-bestående anställningsförhållande». Man har — för att citera min egen framställning — »avsett att tillåta nyanställningsblockad, d. v. s. blockad av ledig tjänst».
Signaturen A. K. betecknar nyanställningsblockaden som ett exempel. Han vill alltså tänka sig andra tillåtna stridsåtgärder om »icke-bestående anställningsförhållanden». Det är möjligt att jag också borde ha använt ordet »exempelvis», men jag vet icke vilka andra åtgärder man då skulle tänka sig. Åtgärden skall gälla en eller flera tjänster, som icke är besatta av någon innehavare, och vara föranledd av konflikt om något varom avtal kan träffas.
Strax före i texten (s. 250) behandlar jag möjligheten av stridsåtgärder vid konflikt om fråga som icke må regleras i avtal (såsom frågor om myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet, arbetstidens förläggning). Jag skriver härom: »Avtal är över huvud icke tillåtna och beslutanderätten är således förbehållen den offentliga arbetsgivaren ensam. Stridsåtgärder är under alla förhållanden förbjudna.» På denna punkt synes signaturen A. K. ha en annan uppfattning. Han uttalar:
»Lagen saknar över huvud taget bestämmelser som direkt rör tillåtligheten av stridsåtgärder som icke ingriper i något bestående anställningsförhållande, exempelvis nyanställningsblockad. Om en sådan stridsåtgärd vidtas i konfliktrörande en fråga som ej får regleras genom avtal, torde åtgärden alltså icke kunna angripas som otillåten enligt statstjänstemannalagen (jfr prop. 60/1965 s. 111). En annan sak är att tjänsteman inte äger åberopa sin rätt till neutralitet till stöd för en vägran att utföra arbete som är föremål för sådan blockad, men detta beror på uttryckligt stadgande i 17 §.»
Jag skulle vilja argumentera för min ståndpunkt först med sikte på stridsåtgärder när konflikten avser bestående anställningsförhållanden. Frågan må belysas med ett exempel. Under universitetslärarkonflikten beordrar föreståndaren för juridiska institutionen vid X-fakulteten expeditionsförmannen Y att vakta vid en skrivning och att mottaga och tills vidare förvara de inlämnade proven. Y vägrar under hänvisning till att arbetet
enligt Sveriges Universitets Amanuensers Riksförbund (SUAR) anses som föremål för lockout eller strejk. Enligt 17 § statstjänstemannalagen skulle han icke vara skyldig att utföra sådant arbete. Föreståndaren för institutionen medger att under senare år det åsyftade arbetet i allmänhet utförts av amanuenser som nu är under lockout. Han förklarar emellertid — hänvisande till ett cirkulär av universitetskanslersämbetet — att arbetet tillhör Y:s vanliga tjänsteåligganden. Arbetet faller därför icke under fritagningsregeln i 17 §. Då Y vidhåller sin vägran anmäler institutionsföreståndaren till Rektorsämbetet Y till disciplinär bestraffning. Frågan vem som har rätt torde få avgöras i administrativ process. Universitetsmyndighetens beslut att utdöma straff kan överklagas till Kungl. Maj:t. Någon prövning i annan ordning, t. ex. inför Arbetsdomstolen, kan inte komma i fråga.
Kan man tänka sig att Y:s arbetskamrater Z, Å, Ä, Ö äger rätt att med stridsåtgärder stödja Y och t. ex. hota att lägga ned arbetet, om Y skulle bli dömd till varning, löneavdrag eller annat disciplinstraff? Enligt min mening har Z, Å, Ä, Ö inte någon sådan rätt. Skulle någon av dem nedlägga arbetet, har han gjort sig skyldig till tjänstefel som är straffbart enligt BrB 20:4. Skulle flera göra så i samråd, är alla ansvariga. Måhända bör samrådet anses som en försvårande omständighet.
Men låt oss anta att SUAR inte begränsar sig till ett allmänt uttalande om innebörden av fritagningsregeln i 17 § statstjänstemannalagen utan riktar en direkt anmodan till Y att han skall vägra. SUAR förklarar vidare att alla dess medlemmar vid Universitetsbyggnadsverket skall gå i strejk om institutionsföreståndaren vid X-fakulteten icke återkallar sin order. Ådrager sig de ledande inom SUAR något ansvar? Fallet skiljer sig i ett viktigt hänseende från den nyss beskrivna situationen. Det är icke längre fråga om en enskild individs arbetsvägran och hans kamraters stöd åt honom. Det är i stället fråga om en organisationsmässig stridsåtgärd.
I förarbetena har diskuterats ingående fallet att tjänsteman deltager i stridsåtgärd som är otillåten därför att den åsyftar förhållanden som ej må avtalsregleras. Beträffande organisationsmässiga strejker valde departementschefen (prop. s. 113 f) lösningen, att otillåtna strejker alltid skulle bedömas efter kollektivavtalslagens sanktionssystem. Detsamma skulle gälla av organisation påbjudna, mindre långtgående stridsåtgärder som partiell arbetsvägran och maskning. Samtidigt anfördes, att av de offentliga tjänstemännens organisationer borde kunna krävas såväl att de avhöll sig från att aktivt medverka i strejkaktioner med otillåtet syfte eller i andra otillåtna stridsåtgärder som att de var positivt verksamma för att förmå sina medlemmar att avstå från dylika aktioner. Denna skyldighet borde åvila organisationerna även då kollektivavtal ej gällde. Departementschefen uttalade även, att skadeståndspåföljd enligt kollektivavtalslagen borde vara en tillräcklig påföljd. Allt detta förutsattes skola inläsas i 16 § statstjänstemannalagen trots att denna enligt sin placering synes, i likhet med 15 §, enbart åsyfta konflikter i fråga som må regleras genom avtal.
Det bör i detta sammanhang understrykas, att kollektivavtalslagens sanktionssystem endast avser deltagande i organisationsmässiga strejker. Vid vild strejk är påföljderna disciplinstraff, straffansvar för tjänstefel enligt BrB 20: 4 eller för vissa kommunala tjänstemän straffansvar enligt kommunaltjänstemannalagen 6 §. (Se Kollektiv arbetsrätt s. 259, där lagregleringen kritiseras.)
Jag övergår till frågan hur man bör bedöma rättsläget vid konflikter som rör »icke-bestående anställningsförhållanden». Min framställning avser alltjämt fråga som ej må avtalsregleras. Vid den centrala universitetsförvaltningen ledigförklaras en byråchefstjänst för »universitetspedagogik och arbetsvärdering av amanuensarbete». SUAR har intet att invända mot lönegradsplacering men anser att någon arbetsvärdering av amanuensernas prestationer icke bör förekomma. Skall den förekomma, bör den åvila institutionsföreståndare. Kan SUAR kommendera sina medlemmar i strejk för att genomdriva sin mening att arbetsvärderingen bör avskiljas från tjänsten? Enligt min mening nej. Statstjänstemannalagen innehåller visserligen inte något uttryckligt förbud, men dess tanke har varit att fullständigt reglera i vilka fall stridsåtgärd må vidtagas av den som är anställd som offentlig tjänsteman. Beträffande sanktioner gäller vad nyss sagts. Departementschefens yttrande att otillåtna organisationsmässiga strejker skall bedömas enligt 16 § statstjänstemannalagen får anses täcka även detta fall.
Skulle anställningsblockad vara tillåten? Ett uttalande, om denna är tilllåten eller förbjuden, är närmast en strid om ord. Vad som kan sägas är i huvudsak följande. Chefen för centrala universitetsförvaltningen skulle begå tjänstefel om han köpslog med SUAR i denna angelägenhet. Enskilda tjänstemän som uppmanar kamrater att följa SUAR:s paroll att inte söka byråchefstjänsten kan möjligen också tänkas begå tjänstefel, ehuru detta är mera tveksamt. Kanske bör man antaga att 16 § statstjänstemannalagen skulle vara tillämplig även här och att påföljd inträder enligt kollektivavtalslagens sanktionssystem. I så fall skulle för enskilda tjänstemän som propagerade för SUAR:s paroll skadeståndsansvar ersätta straffansvar.
Har SUAR kollektivavtal med staten, kommer ännu en problematik in i bilden. Man kan mena att kollektivavtalet bygger på förutsättningen att SUAR skall låta andra parten själv utöva sina arbetsgivarebefogenheter. Regleringen i 3 § statstjänstemannalagen att vissa ämnen är förbehållna myndighetens beslutanderätt skulle vara att anse som en dold klausul i kollektivavtalet.
Låt oss lämna alla dessa formella argument åt sidan och resonera med utgångspunkt från vad som varit lagstiftarens syfte. Statstjänstemannalagen 3 § är tänkt som en motsvarighet till de bestämmelser i kollektivavtalsom ger arbetsgivaren rätt att ensam bestämma när det gäller affärsledningen och arbetsledningen. Skillnaden mellan den privata arbetsmarknaden och den offentliga är att i förra fallet arbetsgivarens prerogativ fastställes genom makt, i det andra fallet genom lag. Att prerogativen fastlagts i lag bör betyda att den offentliga arbetsgivarens rätt bör lämnas obestridd av arbetstagarsidan. Det bör icke vara tillåtet att försöka flytta denna gräns genom att tillgripa ekonomiska stridsmedel. Vill organisationerna tillförsäkra sig medbestämmanderätt även på »affärsledning och arbetsledning» utöver det område som ligger inom avtalssektorn av anställningsförhållandena, bör organisationerna gå den vanliga demokratiska vägen och söka få en ändrad lagstiftning till stånd.
Till slut. Jag medger att min framställning i Kollektiv arbetsrätt s. 250 icke är nyanserad. Statstjänstemannalagen är svårtolkad. Jag är inte helt säker, att vad jag sagt i det föregående är rätt i alla enskildheter.
Folke Schmidt