Det brittiska JO-ämbetet (Parliamentary Commissioner for Administration)

 

Inrättandet av ett justitieombudsmannaämbete har under många år diskuterats i Storbritannien, och motsvarande institutioner i de skandinaviska länderna och Nya Zeeland — det nyzeeländska ämbetet tillkom 1962 —ha studerats. Det förslag, som den brittiska labour-regeringen jämlikt ett vallöfte framlade för parlamentet i en vitbok 1965 och ånyo efter nyvalen 1966 och som lett till en nu utfärdad lag, bygger emellertid på principersom betydligt skilja sig från förebildernas. Den mest iögonfallande, om än ej viktigaste olikheten är att den brittiske ombudsmannen endast äger upptaga klagoärende som överlämnas till honom av en parlamentsledamot. Denna regel har rötter i en djupt grundad konstitutionell tradition.
    Den brittiska statliga administrationen utgör en typisk ehuru ej konsekvent genomförd ministeriell styrelseform. Den administrativa beslutanderätten utövas i vid utsträckning av vederbörande minister direkt eller under hans auktoritet av ämbetsmän ända till långt ner i hierarkien. Beslutsbefogenheter — av för den enskilde ofta viktiga slag särskilt då de sammanhänga med samhällets sociala åtaganden — tillkomma även tjänstemän

 

G. von Otter 507omedelbart. En betydelsefull sektor av beslut av quasi-juridisk karaktär fattas av s. k. Administrative Tribunals, Boards eller andra organ. Dessa äro så många — enligt en uppgift över 2 000 — att ingen författare veterligen ansett sig kunna svara för en fullständig presentation av systemet.
    De administrativa besluten äro i stor utsträckning av diskretionär natur, d. v. s. den beslutande tjänstemannen har en ibland mycket vid latitud för tillämpande av sitt personliga omdöme. Givetvis skola besluten rymmas inom ramen för givna författningar, eller av parlamentet beslutade riktlinjer eller politiska anvisningar, eller interna instruktioner som utgått från vederbörande minister eller honom underställt organ. I många fall förekomma emellertid i författningarna uttryck såsom »if the officer is satisfied», »subject to the officer's discretion», »at the Minister's pleasure» o. s. v. — Det är uppenbart att sådana beslut lätt bli föremål för kritik, icke nödvändigtvis grundad på misstanke om »egennytta, vrångvisa, välde ller grov försumlighet», men på påstående att det varit objektivt felaktigt.
    I analyser av systemet för fattande av administrativa beslut brukar understrykas de för brittiskt rättsmedvetande särskilt stötande skillnaderna mellan den juridiska och den administrativa proceduren. I den senare är ofta intressefrågan ofullständigt definierad (i motsats till civilrättegångens preciserade yrkande), intressentens rätt eller möjligheter att bli hörd äro begränsade, förfarandet är i regel icke publikt och, slutligen, beslutens motivering anges icke.
    Därtill kommer att de brittiska sekretessreglerna äro mycket strikta. Icke blott behöver i regel motivering för ett beslut ej ges, utan allmänhetens rätt att söka och få upplysningar om myndighetens arbete och beslut är ytterligt begränsad och beroende av myndighetens diskretionära medgivande. Den svenska offentlighetsprincipen saknar motsvarighet i Storbritannien.
    Besvärsrätt eller liknande möjlighet att få ett beslut omprövat saknas i allmänhet. Den missnöjde är givetvis oförhindrad att framföra sina invändningar hos tjänstemannen eller dennes chef, hos ministern eller — den klassiska vägen — till sin parlamentsledamot. Men i intet av dessa fall äger han ett anspråk på att få ärendet prövat på nytt, eller finns det någon fastställd ordning hur en undersökning eller omprövning skulle ske. Ett ej heller alltid pålitligt sätt att få sin sak under ny belysning är att söka intressera pressen för densamma.
    Såsom nyss antytts saknas författningsmässiga besvärsmöjligheter icke helt. Vederbörande minister är i vissa fall författningsmässig överinstans, vilket särskilt gäller de lokala självstyrelseorganens beslut. De ovan nämnda tribunalerna äro likaledes besvärsmyndigheter i många fall. Men, har det sagts, det kan ej förnekas att en administrativ myndighet i stor utsträckning»is a law unto itself» och trots mängden av Administrative Tribunals saknar Storbritannien en Administrative Court.
    Närmast med anledning av det på sin tid (1954) uppmärksammade s. k. Crichel Down-fallet, i vilket en undersökningskommission funnit påtaglig partiskhet, om än ej egennytta ådagalagd av myndigheterna,1 tillsattes Sir

 

1 Ett landområde i Crichel Down, Dorset, exproprierades 1937 för militära ändamål. Området överfördes efter kriget till domänförvaltningen, som utarrenderade det för jordbruk. Den föregående ägaren begärde återinlösning. Jordbruksministeriet vägrade på helt ogrundade motiv. Tack vare klagandens personliga möjligheter att påverka opinionen kom en officiell undersökning 

508 G. von OtterOliver Franks Committee on Administrative Tribunals. Dess uppdrag var emellertid begränsat till att utreda och föreslå förbättringar i systemet för utredning av ärende och för besvär, då sådan talan var tillåten. Kommitténs arbete resulterade i inrättandet av Council on Tribunals, som dock ej är en besvärsinstans utan endast har till uppgift att övervaka och samordna tribunalernas verksamhet och praxis. I inledningen till sitt betänkande slog kommittén, som synbarligen kände sig besvärad av instruktionens begränsning (möjlighet till överklagande fanns ej i Crichel Down-fallet), med eftertryck fast att i »största delen av det administrativa området existeraringen formell procedur för klagan eller prövning av klagomål».
    Kommitténs erinran gav ny fart åt en diskussion som hade pågått länge i politiska och juridiska kretsar samt i pressen. Ett förtjänstfullt utrednings och systematiseringsarbete utfördes av olika juristföreningar, och det tänkande som legat bakom dessa arbeten har varit vägledande för diskussionen, även om konklusionerna avvika från juristernas rekommendationer.
    Uppmärksamheten kom så småningom att koncentreras till två huvudkategorier av klagomål, de som rikta sig mot felaktiga diskretionära avgöranden och de som attackera vanstyre — »maladministration», ett begreppsom sannolikt är vidare än det svenska »egennytta, vrångvisa, väld eller grov försumlighet». Behovet av rättelse av beslut grundade på felaktig lagtolkning ansågs tillgodosett genom besvärsmöjligheter eller civil rättegång.
    Vitboken har mycket gemensamt med en utredning, som företogs 1961 av Justice, den brittiska sektionen av International Commission of Jurists. Justice föreslog bl. a. att besvär över diskretionära beslut skulle kunna föras till en opartisk myndighet, vars förebild var Sveriges Regeringsrätt, och att klagomål grundade på vanstyre skulle undersökas av en ombudsman. Regeringsförslagets motiv betona emellertid i högre grad anknytningen till brittisk tradition enligt vilken parlamentet är det forum där medborgarnas klagomål skola prövas.
    Den brittiske ombudsmannen utnämnes av Drottningen (på förslag av premiärministern). Hans benämning blir Parliamentary Commissioner for Administration. Parlamentet äger intet lagfäst inflytande på personvalet och ombudsmannen skall icke avgå i samband med parlamentsval eller regeringsväxling. Parlamentets båda hus äga dock kräva hans entledigande.
    Denna ordning, som skiljer sig från de skandinaviska systemen, närmar sig det nyzeeländska, där parlamentet nominerar medan Generalguvernören utnämner »the Ombudsman» (Nya Zeeland har införlivat ordet med sitt konstitutionella lagspråk). Ny tillsättning sker då nyvalt parlament samlas. Den brittiska metoden, som ej saknat kritiker, torde ha sin förklaring i brittiska idéer om maktfördelningslärans konsekvenser.
    De myndigheter som äro underkastade ombudsmannens undersökningsbefogenheter anges i en till lagen ansluten förteckning. Denna omfattar samtliga ministerier och ett antal statliga verk med vissa självständiga befogenheter. Förteckningen kan ändras utav regeringen, men ettdera huset äger påfordra att sådan ändring återkallas. Icke-statliga myndigheter, bl. a. provinsiella och municipala självstyrelseorgan, kunna ej utan lagändring upptagas i förteckningen.

 

till stånd, i vars utlåtande sades att klaganden handlat fullständigt korrekt medan myndigheternas fientliga hållning uteslutande dikterats av irritation över att en enskild dristat sig att opponera mot eller ens ifrågasätta en ämbetsmans beslut. 

Det brittiska JO-ämbetet 509    Av statliga organ, som ej kunna granskas av ombudsmannen, må nämnas domstolar, de nationaliserade industrierna, t. ex. British Railways, och vissa autonoma högre undervisningsanstalter. — I gengäld kan det vara tryggt för medborgaren att veta att en oförrätt åsamkad honom av Myntverket eller Riksarkivet kan undersökas av ombudsmannen.
    Enumerationssystemet, som tillämpas även i den nyzeeländska lagen, kan delvis bero på önskemålet att pröva sig fram till ett för brittiska förhållanden lämpat system.
    Förutsättningarna för ombudsmannens verksamhet äro, som tidigare nämnts, att klagomål, avseende en förment oförrätt som förorsakats av felaktig tjänsteutövning (maladministration), skriftligen anmälts till en underhusledamot, ej nödvändigtvis den klagandes egen valkretsrepresentant.Det sistnämnda innebär en tänjning av hittills rådande regel. Av motiven utläses att man räknar med att klagoskriften skall vidarebefordras till den ledamot som har lämplig lokal-, person- eller sakkännedom. Med klagandens medgivande må ärendet överlämnas till ombudsmannen; avgörandet härom ligger således i sista hand hos underhusledamoten. Det torde få förutsättas att ledamoten, bl. a. för att ej överbelasta ombudsmannen, i första hand på direkt väg försöker få ärendet undersökt och vid behov rättat.
    Två skillnader i förhållande till den svenska JO-institutionen framstå härsom fundamentala. JO upptar ärenden ej blott på föranledande av enskild— skadelidande eller utomstående nitälskande — utan även då JO t. ex.genom läsning av pressen funnit en sak böra granskas. Någon allmän inspektionsrätt tillkommer ej heller den brittiske kommissarien.
    Lagen begränsar i flera avseenden ombudsmannens undersökningsbefogenheter, eller — sett från en annan synpunkt — medborgarens klagorätt i förhållande till ombudsmannen. Av intresse är emellertid att möjligheten att anföra besvär eller föra civil talan icke absolut hindrar att klagomål upptages, därest det framstår som orimligt att kräva detta av klaganden.
    I en bilaga uppräknas kategorier av ärenden som ej få undersökas, bl. a. sådana som röra förhållandet till främmande makt, beslut rörande utlämning av förbrytare, civila och militära personal- eller disciplinmål, handläggning av domstolsmål, upphandlingsärenden o. s. v.
    Som förut nämnts sträcker sig ombudsmannens befogenheter ej till de lokala myndigheterna. Det bör i detta sammanhang uppmärksammas att polisväsendet utgör en lokal angelägenhet, varför klagomål mot polisen ej kunna granskas. Såsom en konsekvens härav är att förstå undantagandet av åtgärder för brottsundersökning, exempelvis medgivanden till telefonavlyssning, postkontroll o. dyl., verkställda på order av Home Secretary.
    En till synes långtgående inskränkning infördes, på förslag av regeringen, då lagen behandlades i underhuset. Ombudsmannen förbjöds kategoriskt att »i besvärs ställe» pröva ett beslut fattat enligt de diskretionära befogenheter som tillkomma myndigheten. Den icke helt klart formulerade paragrafen, som f. ö. gick längre än vad som framgått av de i vitboken angivna motiven, betecknades som ett redaktionellt förtydligande. Starka invändningar gjordes av representanter för alla tre partierna, scm ansågo att tillägget skulle avsnöra den större och viktigaste delen av allmänhetens klagomål, samt öppna möjlighet för myndigheterna att med hänvisning tillnågot minimalt diskretionärt element, som kan finnas i varje ärende, hindra ombudsmannen från insyn.

 

510 Det brittiska JO-ämbetet    Förbudet återtogs på grund av den kritik som riktats mot detsamma och ersattes av en i lagen infogad förklaring, sägande att ombudsmannen ej äger ifrågasätta riktigheten av ett diskretionärt beslut, fattat utan att fel i handläggningen förekcmmit. Denna formel, och särskilt de kommentarer som gjordes i överhuset av lordkanslern då denne framlade ändringen, även som av andra framstående jurister, torde skapa utrymme för att i praxis vidga ombudsmannens arbetsområde jämfört med den ursprungliga planen.
    Om den brittiska lagen skapat en från skandinavisk synvinkel sett ganska smal plattform för ombudsmannens verksamhet, så har man bemödat sig att ge honom största möjliga frihet i vad avser själva undersökningsförfarandet. Det föreskrives, som naturligt är, att förklaring skall inhämtas frånde utpekade tjänstemännen och att undersökningen ej är offentlig, men i övrigt har ombudsmannen vitt svängrum och vida befogenheter vid undersökningens utförande. Högst betydande inhugg göras i sekretessreglerna. Ombudsmannen har fri tillgång till alla upplysningar och handlingar, även författningsenligt konfidentiella, som han bedömer behövliga för undersökningen, däribland de eljest sakrosankta interna departementsmemoranda, men undantaget informationer från kabinettets sammanträden.
    Vad gäller korrektionsbefogenheter äger, i olikhet mot de skandinaviska systemen, den brittiske kommissarien icke rätt att anställa åtal eller företaga annan form av beivrande. Han kan visserligen genom att fästa tjänstemannens uppmärksamhet på den inträffade skadan eller felaktigheten bereda möjlighet till gottgörelse eller ändring, men sker det ej förutsätter lagen endast att fallet — om kommissarien finner så påkallat — inrapporteras till parlamentet. På detta torde ankomma att t. ex. genom påtryckningar på vederbörande minister eller efter en parlamentarisk undersökning få erforderlig rättelse till stånd. Under alla förhållanden skall ombudsmannen dock avge redogörelse till den ledamot som framburit klagomålet samt till den myndighet som undersökts.
    Slutligen skall en årlig rapport om verksamheten avges till parlamentet.
    Ombudsmannens begränsade korrektionsbefogenheter samt de detaljerade föreskrifterna om hans rapporteringsskyldighet i förhållande till parlamentet äro ytterligare uttryck för de i historiska traditioner grundade hämningar, varunder det nya kontrollorganet utformats. Institutionen är emellertid tänkt som ett experiment och i vitboken uttalades en förhoppning att det skall bli möjligt att så småningom vidga verksamhetsfältet.
    Inrättandet av ämbetet fick en något omdiskuterad upptakt. Någon vecka efter det propositionen framlagts i somras, således långt innan parlamentet hunnit börja behandla förslaget, utnämndes ombudsmannen och medel till avlöning av det kansli, som han omedelbart skulle upprätta, utanordnades ur en titel för oförutsedda medel. När godkännande härav begärdes i parlamentet, erhöll regeringen en skarp tillrättavisning av vederbörande budgetutskott, som betecknade förfarandet som inkonstitutionellt.
    Den förste Parliamentary Commissioner for Administration är Sir Edmund Compton, tidigare Auditor General (ungefär chef för riksrevisionsverket). Han har vid sin sida en biträdande Commissioner samt ett kansli på ett 60-tal personer. Ämbetets officiella verksamhet har upptagits från den 1 april 1967.

G. von Otter