Holländsk författningsreform?

 

Medan Nederländerna ännu utgjorde en del av det napoleonska riket, hängav sig en framåtblickande fosterlandsvän, Gijsbert Karel van Hogendorp, åt uppgiften att skissera en grundlag för den självständiga stat, som skulle bildas efter landets befrielse från det franska herraväldet. Sitt utkast till grundlag kunde van Hogendorp överlämna till den blivande konung Vilhelm I, sedan denne den 30 november 1813 landstigit i Scheveningen efter landsflykten i England, och det var detta utkast som, ehuru i omarbetat skick, slutligen antogs såsom grundlag för Nederländerna vid en ceremoni den 29 mars 1814 i Nieuwe Kerk i Amsterdam.
    Grundlagen av år 1814 blev emellertid icke långlivad; landets förening med Belgien gjorde det nödvändigt att utarbeta en ny konstitution, vilken proklamerades den 24 augusti 1815 trots ett ganska utbrett missnöje och motstånd från belgisk sida.
    Om 1814 års grundlag endast blev bestående en kort tid, har 1815 års grundlag visat sig desto mera livskraftig. Den gäller alltjämt i Nederländerna, låt vara att en serie mer eller mindre ingripande grundlagsreformer ägt rum sedan dess tillkomst.
    Att döma av utvecklingen i både Nederländerna och Sverige tycks emellertid 150-årsåldern utgöra en kritisk ålder i en grundlags liv. Då denna aktningsvärda ålder uppnåtts, börjar man pietetslöst överväga, om man längre kan fortsätta på de partiella författningsreformernas väg eller om man i stället måste utarbeta en helt ny grundlag.
    I Nederländerna har sedan 1963 en avdelning inom inrikesministeriet studerat de konstitutionella frågorna, och dess arbete har utförts i samverkan med en arbetsgrupp bestående av fem högt kvalificerade experter. Arbetet resulterade i att på våren 1966 dåvarande inrikesministern Smallenbroek framlade en text till en helt ny grundlag, varvid han dock var angelägen om att framhålla, att det rörde sig om ett första utkast och ingalunda om ett slutligt lagförslag.
    Grundlagsutkastet jämte motiv har offentliggjorts i en attraktiv volym, försedd med en teckning av Binnenhof på framsidan och erinrande mera om en bestseller än om ett officiellt betänkande.¹
    Åtskilliga av de i utkastet behandlade frågorna har givetvis endast ett begränsat intresse för utländska läsare; vissa andra frågor är däremot av större räckvidd, och i det följande skall något beröras vad utkastet innehåller i två särskilda hänseenden, nämligen i fråga om skydd för grundläggande fri- och rättigheter och beträffande spörsmålet om domstolarnas lagprövningsrätt.
    I. I likhet med Sverige har Nederländerna anslutit sig till Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund-

 

¹ Proeve van een nieuwe grondwet. s' Gravenhage 1966. Staatsuitgeverij. IX + 299 s. 

läggande friheterna. I Sverige har konventionen skapat förpliktelser för staten men knappast påverkat domstolars eller andra myndigheters rättstillämpande verksamhet; i Nederländerna däremot har konventionen på ett helt annat sätt blivit en levande realitet genom att den betraktas såsom en del av den interna rätt, som domstolar och andra myndigheter har att tolka och tillämpa.²
    Mot denna bakgrund har man i Nederländerna diskuterat, om icke konventionens bestämmelser innebar ett tillräckligt skydd för den enskildes grundläggande fri- och rättigheter. Likväl har man icke velat avstå från att i det nya grundlagsutkastet införa vissa bestämmelser om skydd för den enskilde mot övergrepp från det allmännas sida, särskilt som man ansett sig i vissa hänseenden böra bereda medborgarna ett något mera långtgående skydd än som följer av konventionens stadganden.
    Reglerna om de grundläggande medborgerliga fri- och rättigheterna har upptagits i grundlagsutkastets första kapitel, omfattande tretton artiklar.
    Artikel 1 innehåller ett förbud mot diskrimination i vissa väsentliga hänseenden: »alla som vistas i Nederländerna skall åtnjuta samma skydd för person och egendom».
    De därefter följande artiklarna 2 och 3 innehåller bestämmelser om nederländska medborgares rätt att vistas på nederländskt område och att på lika villkor komma i fråga för allmän tjänst. Utvisning av nederländsk medborgare må icke ske, och utlämning får endast förekomma på grundval av internationell överenskommelse. I sistnämnda hänseende framgår det av motiven, att man med hänsyn till det vidgade samarbetet över gränserna icke velat utesluta möjligheten av utlämning av det egna landets medborgare.
    Stor betydelse har man tillmätt den enskildes rätt att ingiva skriftliga framställningar till offentlig myndighet, och en sådan petitionsrätt har fastslagits i artikel 4. Av motiven framgår, att man övervägt att komplettera denna föreskrift med ett stadgande om skyldighet för vederbörande myndighet att besvara inkommen framställning. Man ansåg sig emellertid icke böra införa ett sådant stadgande om svarsplikt, eftersom man befarade attdet skulle medföra vissa svårigheter vid den praktiska tillämpningen.
    Uppenbart är, att regler om skydd för religionsfriheten är av speciell betydelse i ett land av Nederländernas struktur. I fråga om tolerans mot oliktänkande, särskilt religiöst oliktänkande, har man i Holland att bygga på historiskt stolta traditioner, vilka man förblivit trogen in i våra dagar. Lagstiftning och myndighetsutövning präglas alltjämt härav, och det är karakteristiskt att till och med lagar om obligatorisk försäkring, det må gälla socialförsäkring eller trafikförsäkring, brukar innehålla särskilda dispensbestämmelser avsedda att lösa de samvetskonflikter, som deltagande i försäkringssystem skulle medföra för vissa religiösa grupper.

 

² Betydelsen av att konventionen utgör direkt tillämplig rätt förringas i någon mån av att vissa av dess bestämmelser till följd av sin utformning anses icke lämpa sig för direkt tillämpning utan förutsätta kompletterande interna lagstiftningsåtgärder. I de länder, som liksom Nederländerna tillämpar systemet att direkt införliva internationella fördrag med den interna rätten, är det i regel ett viktigt och ofta komplicerat problem att avgöra, vilka fördragsbestämmelser som är »self-executing» och vilka som förutsätter komplettering genom inhemsk lag. 

    Föreskrifterna om skydd för religionsfriheten har i grundlagsutkastet sammanförts i artikel 5. Enligt denna artikel skall envar äga fritt bekänna sig till sin religiösa tro. Lika skydd skall beredas anhängare av alla trosriktningar. Rätten till offentlig religionsutövning garanteras; då fråga är om religiösa manifestationer utanför byggnad eller sluten plats, skall dock vissa inskränkningar med stöd i lag kunna företagas i den allmänna ordningens intresse.³
    Enligt artikel 6 garanteras rätten att fritt meddela undervisning; det allmänna skall dock äga utöva viss tillsyn och kontroll i fråga om lärarnas kvalifikationer och sedliga vandel. De följande artiklarna 7 och 8 innehåller bestämmelser om skydd för tryckfriheten samt förenings- och församlingsfriheten. Enligt artikel 9 skall ingen mot sin vilja förvägras rätten attdömas av den domstol som lagen utvisar.
    Rätten till personlig frihet garanteras av artikel 10. Det fastslås, att frihetsberövande icke får ske annat än med stöd i lag. Därutöver har föreskrivits, att den som berövats sin frihet på annat sätt än enligt domstolsbeslut skall ha rätt att vända sig till domstol med begäran om frigivning och att inom viss i lag fastställd tid höras av denna domstol, som skall försätta honom på fri fot, om frihetsberövandet finnes olagligt.
    Artikel 10 innefattar således icke något förbud mot administrativa frihetsberövanden, men det förutsättes att domstol skall äga behörighet att pröva sådant frihetsberövandes laglighet. Grundlagsutkastets ståndpunkt i detta hänseende står i god överensstämmelse med vissa strävanden, som under senare år gjort sig gällande i Nederländerna och som syftat till en förbättring av den enskildes rättsskydd i fråga om administrativa avgöranden. I fråga om frihetsberövanden, som beslutas av förvaltningsmyndighet, har man därvid funnit det väsentligt att tillåta appell till domstol: medan den gamla utlänningslagen (Vreemdelingenwet) av år 1849 saknade bestämmelser om rätt att överklaga beslut, varigenom utlänning berövats friheten i väntan på utvisning, har sålunda i den nya utlänningslagen av den 13 januari 1965 upptagits en uttrycklig bestämmelse om rätt för den fängslade utlänningen att klaga till domstol.
    Artiklarna 11 och 12 av grundlagsutkastet innehåller bestämmelser om skydd för hemfrid samt för brev- och telefonsekretessen, men inskränkningar i detta skydd får ske med stöd av vanlig lag. Genom artikel 13 beredes indirekt ett skydd för äganderätten på så sätt, att det preciseras under vilka förutsättningar expropriation eller liknande förfoganden får äga rum (»i allmänt intresse», »mot i förväg bestämd ersättning»).
    II. I fråga om domstolarnas lagprövningsrätt ger artikel 78, mom. 1, av grundlagsutkastet klart besked: »Domstol äger icke ingå i bedömning avlags eller fördrags överensstämmelse med grundlag».

 

³ Med hänsyn till religionsblandningen i Nederländerna har man i fråga om religiösa processioner ställts inför ett dilemma: skall katolikerna i kraft av religionsfriheten tillåtas hålla processioner på gator och andra allmänna platser, eller skall man i stället tillmötesgå de icke katolska medborgare, som befinner sig på sådana allmänna platser och som icke önskar bevittna denna form av katolsk religionsutövning? Det i artikel 184 av den nuvarande grundlagen upptagna partiella processionsförbudet har varit mycket omdiskuterat, och frågan om dess överensstämmelse med konventionen för de mänskliga rättigheterna har för icke så länge sedan varit föremål för ett uppmärksammat avgörande av den nederländska Högsta domstolen (Hoge Raad). 

    I sak ansluter detta stadgande till den ståndpunkt, som sedan länge intagits i Nederländerna; maktfördelningen mellan statsorganen anses böra hindra, att domstolarna tillerkännes lagprövningsrätt.
    Under bibehållande av denna huvudregel har man emellertid i utkastets artikel 78 mom. 2 upptagit ett betydelsefullt undantag. Det föreskrives nämligen, att domstol icke skall tillämpa sådana lagar, som strider mot de i första kapitlet upptagna bestämmelserna om skydd för grundläggande fri och rättigheter.
    Denna uppmjukning av den traditionellt negativa inställningen till domstolarnas överprövning av lagar motiveras icke av en ändrad uppfattning i fråga om maktfördelningen mellan statsorganen utan sammanhänger med vissa specifika drag i det nederländska statsrättsliga systemet i övrigt.
    Det har redan omnämnts, att internationella överenskommelser, till vilka Nederländerna anslutit sig, i princip utgör direkt tillämplig rätt vid de inhemska domstolarna. Detta betraktelsesätt har Nederländerna gemensamt med en lång rad andra europeiska stater. I vissa av dessa stater, t. ex. Västtyskland, erhåller ett fördrag samma dignitet som en inhemsk lag, och i ett sådant system är det vid konflikt mellan fördrag och inhemsk lag icke säkert, att den inhemska lagen skall vika; det brukar exempelvis framhållas, att en lag som tillkommit senare än fördraget bör tillämpas framför detta.
    I Nederländerna har man emellertid icke nöjt sig med att tillerkänna ett fördrag rang av inhemsk lag, utan man har tillerkänt fördraget en högre dignitet; vid konflikt skall domstolarna alltså tillämpa fördragets bestämmelser framför lagens. Grundlagsutkastet, som på denna punkt i huvudsak överensstämmer med den gällande grundlagen, innehåller i artikel 66 följande stadgande: »Bestämmelser i lag skall icke tillämpas, om en sådan tillämpning skulle vara oförenlig med sådana för envar bindande bestämmelser, som ingår i fördrag eller i förordningar av internationella organisationer, såvida dessa bestämmelser kungjorts».
    Ehuru nederländsk domstol icke äger pröva om lag överensstämmer med grundlag, har den således att ta ställning till om lag överensstämmer med internationella överenskommelser. Eftersom enligt nederländsk rätt den enskildes grundläggande fri- och rättigheter är garanterade dels av grundlag, dels av konventionen om de mänskliga rättigheterna, har grundlagsutkastets upphovsmän funnit det egendomligt och otillfredsställande, att domstolarna skulle äga kontrollera om en lag stod i strid med denna konvention men att motsvarande kontroll icke skulle kunna utövas i fråga om grundlagens egna kompletterande bestämmelser om fri- och rättigheter. I detta läge har man ansett det mest följdriktigt att i grundlagsutkastet i detta särskilda hänseende avvika från vad som eljest gäller i fråga om domstolarnas lagprövningsrätt.
    Då principen om maktfördelningen mellan statsorganen ställts mot grundsatsen om de internationella överenskommelsernas supremati över inhemsk lag, har grundlagsutkastets upphovsmän således förordat en eftergift i fråga om den förstnämnda principen. Detta resultat synes i själva verket ganska signifikativt. Medan maktfördelningsläran i sin klassiska form har sin rot i ett förgånget skede, överensstämmer det helt med utvecklingen under senare år att fästa stor vikt vid det internationella samarbetet och vid de överenskommelser som är resultatet av detta samarbete.

Hans Danelius