Den framtida underrättsorganisationen
I ett till lagrådet remitterat förslag har tagits upp några för underrättsorganisationen grundläggande frågor. Sålunda behandlas principerna för den framtida domkretsindelningen, frågor om rättens sammansättning i allmänna tviste- och brottmål, åtgärder för att göra underrättsorganisationen enhetlig, utformningen av de domstolar som skall handlägga fastighetsbildningsmål och vissa andra särskilda kategorier av mål samt lokalhållningsfrågan. Åtskilliga av de nämnda frågorna har legat i stöpsleven länge, och det är delvis ganska gamla reformkrav som man nu försöker tillgodose. Det kan räcka med att erinra om att den s. k. nya lagberedningen så tidigt som 1884 föreslog att staten skulle överta tingshusbyggnadsskyldigheten och att processkommissionen och ekonomisakkunniga redan på 1920-talet hävdade att det borde vara betydligt större domstolsenheter och domkretsar än de dåvarande (och i stort sett alltjämt bestående). Förslaget från den tiden avsåg ett antal av 93.
    Vid de principiella ställningstagandena beträffande den stora rättegångsbalksreformen var man medveten om att en översyn av domstolsväsendets organisation var behövlig. Men enligt 1931 års principproposition om huvudgrunderna för reformen begränsades denna i princip till själva rättegångsförfarandet. I organisatoriskt hänseende ville man i dåvarande läge inskränka reformen till sådana åtgärder som behövdes för att domstolarna skulle bli i stånd att bära upp det nya processuella förfarandet.
    Sedermera behandlade olika utredningar under 1940-, 1950- och 1960-talen mer eller mindre omfattande organisatoriska frågor. Flera partiella reformer genomfördes också, den viktigaste rådhusrätternas förstatligande den 1 januari 1965. I en del grundläggande frågor som hade behandlats av utredningarna, i synnerhet av stadsdomstolsutredningen och domstolskommittén (SOU 1961:6 och 1963:56), fick dock ställningstagandena anstå tills vidare, trots att det genom kommittébetänkandena och de många remissyttrandena över dem hade samlats ett omfattande material som i och för sig kunde läggas till grund för en bedömning.
    I fråga om tidpunkten när ställning borde tas i de föreliggande organisationsfrågorna spelade flera faktorer in. År 1964 ansåg man, som framgår av propositionen om rådhusrätternas förstatligande, att mer ingripande reformer borde vänta för att rådhusrätternas övergång till verksamhet under statens huvudmannaskap skulle kunna ske med minsta möjliga ändringar i deras arbete. År 1967 kunde detta skäl anses förfallet, och flera faktorer av annat slag föranledde då att tiden ansågs vara inne att inleda arbete på en proposition om en organisatorisk reform av underrätterna. Den viktigaste anledningen härtill var att man kunde förutse att det successiva genomförandet av kommunindelningsreformen skulle få avsevärda verkningar på domkretsindelningen, i synnerhet de sammanslagningar av kommuner som förväntas ske den 1 januari 1971. Domstolskommitténs betänkande om ny

 

domkretsindelning för underrätterna avgavs 1967 och gav ytterligare underlag för en bedömning av de principer som borde följas vid en översyn av den gällande indelningen. Samma år kom man också vid beredningen av andra lagstiftningsärenden inom justitiedepartementet in på betydelsefulla domstolsorganisatoriska frågor. Det gällde val och utformning av domstolar för mål enligt kommande lagstiftning om fastighetsbildning och omimmissioner (SOU 1963:68 och 1966:65).
    Det arbete som sålunda inleddes förra året har alltså nu resulterat i en lagrådsremiss som gäller vissa huvudfrågor beträffande den kommande underrättsorganisationen. Tanken är att huvuddelen av den nya lagstiftningen skall träda i kraft den 1 januari 1971, men andra tidpunkter kommer i fråga i vissa hänseenden som jag senare återkommer till.
    Den fråga som synes ha tilldragit sig det största intresset gäller domkretsindelningen. Det finns anledning att här understryka att vad som nu har tagits upp och skall underställas riksdagens prövning är vissa allmänna riktlinjer för en framtida indelning, inte något konkret indelningsförslag. Ett förslag till indelning har visserligen lagts fram av domstolskommittén, men förslaget har inte remissbehandlats och kommer inte att föranleda några omedelbara åtgärder utan blir endast en utgångspunkt för fortsatt utredningsarbete. Detta arbete skall enligt vad som framgår av lagrådsremissen bedrivas successivt genom särskilda utredningar, som skall avse större eller mindre regioner och inriktas på att klarlägga de lokala förhållanden som bör inverka på indelningsfrågan i området. Utredningarna kommer alltså att få samma karaktär som de som hittills har förekommit vid domsagoregleringar. Detta innebär att de myndigheter och organisationer som berörs kommer att på brukligt sätt få tillfälle att yttra sig. Planeringen beträffande igångsättningen av dessa regionala utredningar har uppdragits åt en särskild arbetsgrupp inom justitiedepartementet, domstolsberedningen, och där kommer också indelningsärendena att efter slutförda utredningar beredas.
    I lagrådsremissen anges inte någon riktpunkt i frågan vilket antal domkretsar som bör eftersträvas. Däremot gör justitieministern ett antagande om vad en tillämpning av de föreslagna allmänna riktlinjerna kan förmodas leda till, och det sägs i det avseendet att antalet torde komma att bli »ungefär» det som domstolskommittén har kommit fram till. Kommittén har som bekant föreslagit 86 kretsar. Det torde vara fåfängt att spekulera om vilken marginal som kan anses ligga i ordet »ungefär». Det kan ju inte med någon större säkerhet förutses vad utfallet blir av de regionala utredningarna, även om vissa gemensamma riktlinjer för dem nu fastläggs.
    Innebörden av de allmänna riktlinjer som föreslås berörs här endast i korthet. Med smärre avvikelser överensstämmer förslaget med vad domstolskommittén har förordat (jfr SOU 1963:56 s. 125 och 1967:4 s. 37 f). Som riktlinje i fråga om domkretsarnas storlek anges sålunda, att de i regel skall göras så stora att de ger arbetsunderlag för minst tre domare. Beträffande domstolskommitténs tanke att inte mer än en underrätt skall förläggas på samma ort sker ett visst avståndstagande. Bl. a. framhålls att lokalfrågor och andra praktiska förhållanden kan tala för en annan lösning. Domkretsarna skall liksom f. n. byggas upp med kommuner som minsta enheter. I detta avseende kommer en anpassning att ske till de större kommuner som bildas efter hand som kommunindelningsreformen förverkligas. Om sammanläggning av kommunblocksdelarna ännu inte har ägt rum, när

 

frågan om domkretsändring aktualiseras, skall man så långt det är möjligt ansluta domkretsens gränser till den kommunbildning som kan väntas i en framtid. Det är vidare avsett att det skall åstadkommas bättre överensstämmelse mellan gränserna för underrätternas domkretsar och andra indelningar inom rättsväsendet, särskilt indelningen i åklagardistrikt och i polisdistrikt. Med hänsyn till att sistnämnda indelningar f. n. ses över av 1967 års polisutredning, finns goda möjligheter att åstadkomma en anpassning på ömse håll. Det avses att också länsgränserna i princip skall följas. Av intresse är dock att i det sammanhanget uttalas, att det inte är uteslutet att ta upp fråga om jämkning av länsgräns, om det skulle visa sig att starka skäl talar för en domkretsbildning som omfattar delar av olika län. Vidare föreslås, att den nya domkretsindelningen skall genomföras successivt med hänsyn till uppkommande personal- och lokalproblem.
    I lagrådsremissnen behandlas som nämnts också underrätternas sammansättning i olika slag av mål. Frågan om sammansättningen i tvistemål som avgörs efter särskild huvudförhandling har stått under diskussion vid flera tillfällen under 1960-talet, och valet har därvid ansetts stå mellan nämndsammansättning enligt nuvarande häradsrättsordning och juristkollegium av den typ som nu förekommer i rådhusrätt. Frågan har ingående behandlats i stadsdomstolsutredningens betänkande 1961, i domstolskommitténs betänkande 1963 samt i remissyttrandena över dessa betänkanden och även i yttrandena över 1967 års betänkande av domstolskommittén. Meningarna har brutit sig i frågan vilken sammansättningsform som är att föredra. I lagrådsremissen konstateras att vid dessa diskussioner har framkommit en klar övervikt för uppfattningen, att den juristkollegiala sammansättningen allmänt sett är att föredra i tvistemålen. Efter en genomgång av de argument som har anförts från de båda lägren intar justitieministern den ståndpunkten att den juristkollegiala sammansättningen måste ges företräde i den mån det gäller att över hela tvistemålsfältet välja mellan de två formerna.
    Det är emellertid avsett att ytterligare överväganden skall ske i en begränsad fråga. Denna gäller om det bör finnas en subsidiär möjlighet att ha nämndsammansättning i familjerättsmål (dvs. mål om sådana ämnen som regleras i giftermålsbalken och föräldrabalken) och familjerättsliga ärenden. En departementspromemoria i detta ämne remissbehandlas under hösten 1968. I den mån för dessa fall skall gälla speciella sammansättningsbestämmelser, är detta ett ämne som enligt den lagstiftningsteknik som rättegångsbalken bygger på inte bör regleras i balken utan i den författning som behandlar det särskilda rättsområdet. I enlighet härmed utmynnar lagrådsremissen i förslag, att rättegångsbalkens regler för underrätts sammansättning vid särskild huvudförhandling i tvistemål ges innebörden, att underrätterna skall ha juristkollegial sammansättning med den utformning som nu förekommer i rådhusrätt.
    I ett övergångsskede uppkommer vissa organisatoriska problem genom att inte alla underrätter kommer att ha tillräckligt antal domare för att bilda juristkollegium. Problemen har dock inte så stora proportioner, eftersom det i de nuvarande endomar- och tvådomardomsagorna förekommer förhållandevis få tvistemål som går till särskild huvudförhandling. Meningen är att erforderligt antal ledamöter vid huvudförhandlingarna i sådana domsagor skall kunna erhållas genom att icke-ordinarie domare från annan domstol tas i anspråk. Sådana domare kan ju i administrativ ordning åläg-

 

gas skyldighet att ta emot förordnande att tjänstgöra i annan domstol. Det har emellertid dessutom förutsatts att man i viss utsträckning behöver anlita ordinarie domare från annan underrätt. Det påräknas att man på frivillighetens väg kan få till stånd arrangemang, som innebär att ordinarie domare vid vissa underrätter står till förfogande för tillfällig tjänstgöring i annan underrätt som finns i närheten. Emellertid har lagstiftningen av principiella skäl ansetts böra vara utformad så, att formella garantier föreligger för att den i rättegångsbalken föreskrivna sammansättningen i tvistemål alltid skall kunna åstadkommas och då enligt huvudregeln med ordinarie domare. En reglering av frågan lagstiftningsvägen har därför ansetts nödvändig. I enlighet härmed föreslås i lagrådsremissen att i 11 § statstjänstemannalagen görs ett tillägg som innebär i huvudsak att annan ordinarie underrättsdomare än den som är chef för allmän underrätt är skyldig att tjänstgöra som ledamot i annan underrätt inom samma hovrättsområde vid handläggning som kräver fler lagfarna domare än en. I motiven betonas att denna skyldighet bör tas i anspråk endast när annan godtagbar lösning av domförhetsproblemet inte står till buds i det enskilda fallet.
    I samband med att allmänna frågor beträffande lekmannainflytande i rättsskipningen har aktualiserats, har också underrätternas sammansättning i brottmål tagits upp till prövning. I brottmålsrättsskipningen har nämndmedverkan, kvantitativt sett, ojämförligt större betydelse än i tvistemålsrättsskipningen. F. n. deltar nämnd vid prövning av omkring 60 000 brottmål årligen, medan motsvarande siffra för tvistemålens del är omkring 3 000. Stor nämnd i brottmål krävs i drygt 20 000 mål årligen.
    Frågan om brottmålssammansättningen har varit under diskussion under flera decennier. Utredningsförslag i ämnet framlades senast av stadsdomstolsutredningen 1961. Utredningen föreslog då, att antalet nämndemän i den stora nämnden skulle minskas till minst sex och högst sju. Under remissbehandlingen uttalades från många håll att man borde kunna minska antalet ytterligare. Synpunkter av denna innebörd har också kommit till uttryck i andra sammanhang. Under senare år har också anförts att man borde ge utrymme för en mer individuellt betonad medverkan från nämndemännens sida. Sättet att åstadkomma detta har i regel ansetts böra vara en minskning av nämndens storlek i förening med ökat röstvärde för nämndemännens röster och reservationsrätt för nämndledamöter.
    Övervägandena i det nu aktuella lagstiftningsärendet har lett till förslaget, att nämnden i brottmål skall ha en normalstorlek av fyra nämndemän och att särskild tremansnämnd inte vidare behålls. För att det skall finnas en marginal om nämndeman får förfall föreslås, att rätten skall vara domför med tre i nämnden, om förfall inträffar för nämndeman sedan huvudförhandling har påbörjats. Vidare skall i mål, vari huvudförhandlingen kan beräknas ta mer än två dagar, från början få sitta fem i nämnden.
    Nya omröstningsregler i brottmål föreslås mot bakgrunden av de krav som i skilda sammanhang har framförts, att nämndemännen skall ges individuell rösträtt. Det har ansetts befogat att det sker ett närmande till den ordning som i detta avseende gäller på andra områden inom samhällslivet, där lekmän tas i anspråk för förtroendeuppdrag. Omröstningsreglerna har utformats på den kollektiva omröstningsformens grund men med sådant reellt innehåll, att man i det praktiskt mest betydelsefulla fallet — att två meningar står mot varandra — når samma resultat som om individuell röst-

 

rätt hade gällt. Det föreslås sålunda att nämndens mening skall gälla framför ordförandens, om minst tre nämndemän är ense om skälen och slutet eller — när i nämnden sitter fem nämndemän — fyra av dem är ense.
    En annan fråga som rör nämnden och som har uppmärksammats i flera sammanhang gäller nämndemans rätt att få skiljaktig mening antecknad i rättens protokoll. I överensstämmelse med ett av stadsdomstolsutredningen framlagt förslag förordas nu att de regler om protokollföring av skiljaktig mening som gäller för lagfarna domstolsledamöter görs tillämpliga också beträffande nämndemännens skiljaktiga meningar. Det är meningen att det skall vara nämndemans egen sak att utforma en eventuell skiljaktig mening. I lagrådsremissen uttalas också, att det inte finns anledning att ställa några större krav på skiljaktighetens utformning utan att det bör anses tillräckligt med ett enkelt angivande, varför nämndemannen har annan uppfattning än domstolens övriga ledamöter och vilket domslut han anser riktigt.
    Om för alla underrätter införs likformiga domförhetsregler vid särskild huvudförhandling i tvistemål, ökas förutsättningarna att skapa en enhetlig underrättsorganisation, och i lagrådsremissen anges, att genom däri föreslagna ändringar och kommande förslag enhetlighet nu skall åstadkommas i organisationen. När det gäller benämningar på de nya underrätterna, anses det inte böra komma i fråga att behålla både häradsrätts- och rådhusrättsbenämningarna eller att välja den ena som generell benämning på alla underrätter. Som namn på underrätterna har i stället valts tingsrätt. Tanken att på längre sikt behålla alla nu förekommande underrättsdomartitlar anses ha förfallit i och med att det inte är aktuellt att ha olika benämningar på underdomstolarna. I denna fråga liksom i frågan om benämningen för underrätterna har synpunkter inhämtats från juristförbundet samt från häradshövdinge- och stadsdomareföreningen. Väsentligen i överensstämmelse med därvid framförda synpunkter har i förslaget valts titlarna lagman för chefsdomare och rådman för annan ordinarie domare vid underrätt. Redan utnämnd domare som så önskar skall kunna ha kvar den titel utnämningen berättigar honom till, även om beteckningen på tjänsten ändras.
    En fråga som aktualiseras i samband med det principiella ställningstagandet till den framtida underrättsorganisationen är hur lokalhållningen för underdomstolarna bör vara anordnad. Det kan förutses att ganska omfattande ny- och ombyggnad av domstolslokaler måste ske vid bildandet av nya domkretsar. I enlighet med vad som förutsattes av riksdagen vid behandlingen av 1964 års proposition om förstatligandet av rådhusrätterna har det därför ansetts påkallat att slutligt pröva frågan om statens övertagande av skyldigheten att hålla domstolslokaler för underrätterna. Ställning kan dock inte tas i denna fråga utan att villkoren för och de ekonomiska och organisatoriska konsekvenserna av ett sådant övertagande har klarlagts närmare. Uppgiften att skaffa fram det underlag som behövs för ställningstagandet har lagts på domstolsberedningen, som också har att framlägga förslag till lagstiftning i frågan. Lagrådsremissen innehåller i denna del bara förslag till sådana lagändringar som behövs för att den nuvarande ordningen skall kunna bestå i sak oförändrad någon tid efter det att underrättsorganisationen har gjorts enhetlig.
    Lagrådsremissen innehåller vidare förslag att fastighetsdomstolar skall inrättas för handläggning av vissa typer av mål med anknytning till fast egendom. Det görs tills vidare inte något generellt ställningstagande i frågan vilka mål som skall prövas av sådana domstolar. Avsikten är att den frågan

 

skall lösas successivt, alltefter som lagstiftningsfrågor på berörda rättsområden kommer under prövning. Redan i lagrådsremissen om underrättsorganisationen kunde dock tas upp domstolsfrågan såvitt angår mål enligt den nya fastighetsbildningslagstiftningen, eftersom förslag i det avseendet remitterades till lagrådet samtidigt. Sedermera har lagts fram förslag till lagstiftning om skydd mot miljöfarlig verksamhet, och i detta föreslås att även immissionsmålen skall handläggas av fastighetsdomstolarna. Andra exempel på mål som i en framtid kan tänkas bli förda dit är expropriationsmål, vägmål, arrendemål och — på längre sikt — möjligen vattenmål.
    Förslaget om fastighetsdomstolar innebär i korthet följande. Fastighetsdomstolen blir i formellt hänseende inte att betrakta som specialdomstol av den art som avses i 4 § RP utan skall utgöras av allmän underrätt i särskild sammansättning (jfr 1:14 RB). Enligt huvudregeln skall en av Kungl. Maj:t utsedd underrätt i varje län vara fastighetsdomstol. Kungl. Maj:t skall dock kunna bestämma domkretsen annorlunda. När fastighetsdomstolar första gången skall träda i verksamhet, vilket påräknas ske för immissionsmålens del den 1 juli 1969, är det sålunda möjligt att i ett inledningsskede inrätta sådana domstolar vid ett mindre antal underrätter och ge dem mer än ett län som domkrets.
    Fastighetsdomstolen skall bestå av fem ledamöter, varav två juristdomare, en ledamot med teknisk sakkunskap och två nämndemän. Ordförande i domstolen skall vara juristdomare. Till befattningen skall utses någon domare som är fast knuten till den underrätt vid vilken fastighetsdomstol skall finnas. Ordföranden och den tekniske ledamoten utses av Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t bestämmer. Den andre juristledamoten kan utses antingen bland domarna vid den ifrågavarande underrätten eller bland domare från annan domstol. Det har nämligen ansetts vara av värde från rekryterings- och utbildningssynpunkt att så många domare som möjligt bereds tillfälle att någon tid tjänstgöra vid fastighetsdomstol. Nämndemännen i fastighetsdomstolen skall utses för sex år till det antal som Kungl. Maj:t eller myndighet, som Kungl. Maj:t bestämmer, fastställer för varje domsaga inom fastighetsdomstolens verksamhetsområde. De utses genom val. Enligt förslaget skall rättegångsbalkens bestämmelser i princip tillämpas på fastighetsdomstol och rättegången i mål och ärenden vid sådan domstol, om inte särskilda bestämmelser meddelas. Vissa avvikelser från det allmänna rättegångsförfarandet har tagits in i själva lagen om fastighetsdomstol. I övrigt är det avsett att kompletterande bestämmelser skall inflyta i de speciella lagar som reglerar de olika rättsområdena.
    När det gäller tiden för genomförandet av de lagstiftningsmässiga och organisatoriska nyheterna, har man, som delvis har framgått i det föregående, att räkna med flera data. Om förslaget till miljöskyddslagstiftning antas, kommer de nya fastighetsdomstolarna att träda i verksamhet redan den 1 juli 1969 för immissionsmålens del. För fastighetsbildningsmålen är den 1 januari 1972 en trolig dag för ikraftträdandet. Lagstiftningen om tingsrätter och deras sammansättning skall i princip träda i kraft den 1 januari 1971 med tanke särskilt på att ett större antal kommunsammanslagningar av betydelse för domkretsindelningen påräknas ske då. Det kan emellertid visa sig praktiskt att låta den nya ordningen helt eller delvis träda i kraft vid tidigare tidpunkt, t. ex. beträffande sådan underrätt, som redan har förutsättningar i personellt avseende att bära upp den nya organisationen. Man har vidare velat göra det möjligt att låta det av övriga änd-

 

ringar oberoende förslaget beträffande underrätternas sammansättning i brottmål träda i kraft för alla underrätter redan före den 1 januari 1971. I enlighet härmed föreslås att Kungl. Maj:t får befogenhet att förordna att lagändringarna helt eller delvis skall gälla från tidigare tidpunkt. Sådant förordnande skall kunna begränsas till viss eller vissa underrätter. I vad mån möjligheten till tidigare ikraftträdande kommer att utnyttjas är ännu för tidigt att uttala sig om.
    När ett eventuellt förstatligande av lokalhållningsskyldigheten kan komma i fråga, är det inte heller möjligt att uttala sig om f. n. I lagrådsremissen sägs att, även om en utredning i den frågan sker snabbt, statens övertagande av skyldigheten kan komma att ske vid senare tidpunkt än när underrättsorganisationen blir enhetlig den 1 januari 1971.
    Vad angår domkretsindelningen inriktas planeringen på att reformen skall vara genomförd 1975, men det förutses att övergångstiden i några fall kan behöva utsträckas ytterligare några år.
    De frågor som enligt det nu sagda behandlas i lagrådsremissen torde få betraktas som principfrågorna när det gäller den nya underrättsorganisationen. Emellertid föreligger som redan har antytts en del ytterligare utredningsuppgifter. Dessa har fördelats på olika händer för att utredningsresultaten skall föreligga så snabbt som möjligt. Inom departementets processrättsenhet utarbetas sålunda den förut nämnda departementspromemorian, som avser frågan om möjlighet till nämndmedverkan i vissa tvistemål och ärenden samt även vissa andra frågor, bl. a. ändringar i ganska många författningar, vars bestämmelser utgår från den nuvarande ordningen med två underrättstyper.
    Den nyinrättade domstolsberedningen inom departementet har som nämnts att leda de regionala utredningarna rörande domkretsindelningen och att bereda indelningsfrågorna. Vidare skall domstolsberedningen utreda de frågor som hänger samman med ett statligt övertagande av lokalhållningsskyldigheten. Den skall också syssla med de organisatoriska frågor som uppkommer. Därvid skall bl. a. ske en översyn av de administrativa bestämmelser som gäller underrätternas organisation, arbetsfördelning, behörighetsfrågor, allmänna ting och det praktiska anordnandet i övrigt av verksamheten på domstolskanslierna. Avsikten är att gemensamma bestämmelser i dessa ämnen skall föras samman i en ny underrättsstadga. Beredningen skall också göra en översyn av hovrätternas arbetsordning samt utreda frågan vad som kan göras för att, när ny lagstiftning eller andra omständigheter föranleder det, ge personalen vid de allmänna domstolarna information och utbildning.
    Domstolsfrågor som gäller expropriationsmålen kommer att behandlas av expropriationsutredningen, och motsvarande frågor för sjörättsmålens del ankommer enligt nyligen meddelade tilläggsdirektiv på sjölagskommittén.
    De frågor som i övrigt rör domstolsväsendet och står på utredningsprogrammet gäller framför allt överrättsprocessen och grunderna för överrätternas organisation och vidare uppgiften att för domstolsväsendet som helhet bedöma frågan om domarutbildningen och domarkårens utformning. Dessutom återstår att inom domstolsväsendets ram söka skapa ett alternativ till nu förekommande skiljemannaförfarande. Enligt beslut av Kungl. Maj:t den 28 juni 1968 skall domstolskommitténs fortsatta arbete koncentreras på de nu angivna frågorna.

Nils Mannerfelt