Det reformerade JO-ämbetet

 

Av f. d. justitieombudsmannen HUGO HENKOW

 

 

 

 

 

Enligt beslut av riksdagen vid höstsessionen 1967 (se SvJT 1968 s. 142 f) omorganiserades riksdagens ombudsmannaämbeten fr. o. m. den 28 mars 1968. I stället för de tidigare två, från varandra helt fristående ämbetena, justitieombudsmannen (JO) och militieombudsmannen (MO), finns nu endast ett ämbete eller rättare sagt en myndighet, riksdagens ombudsmannaexpedition, med tre ombudsmän som alla har titeln justitieombudsman. Formellt sett försvann alltså i och med omorganisationen såväl det år 1809 inrättade, under de senaste årtiondena på många olika håll i världen efterbildade JO-ämbetet som det vid delning därav år 1915 tillskapade MO-ämbetet. Detta förhållande motsägs inte av den för ombudsmännen i den nya organisationen bestämda tjänstetiteln, vilken endast får ses som ett uttryck för det sakliga sambandet med det ursprungliga ämbetet.
    Omorganisationen berörde sålunda ett av de grundläggande dragen i ombudsmannainstitutionen. En övervakningsuppgift av det slag som här är i fråga kunde väl ha ålagts ett ämbetsverk, d. v. s. en myndighet med en chef som huvudsakligen leder och fördelar arbetet samt underlydande tjänstemän som i verkets namn avgör det stora flertalet ärenden; det finns ju åtskilliga ämbetsverk med mer eller mindre vidsträckta tillsynsuppdrag, riksrevisionsverket, socialstyrelsen m. fl. Men enligt den ursprungliga lydelsen av § 96 regeringsformen skulle riksens ständer "förordna en för lagkunskap och utmärkt redlighet känd man att såsom deras ombud" utöva en allmän tillsyn över att tjänstemän som är underkastade fullständigt ämbetsansvar fullgör sina åligganden, och någon principiell avvikelse har inte skett då det numera i samma paragraf heter att riksdagen skall "förordna minst två för lagkunskap och utmärkt redlighet kända medborgare att i egenskap av riksdagens ombudsmän" utföra tillsynen. Innebörden härav måste anses vara att verksamheten skall ombesörjas av den som riksdagen givit förtroendet och att denne ej får delegera beslutanderätt till någon aldrig så kvalificerad av de medhjälpare som givetvis behövs för ärendenas förberedande och föredragande samt för expeditionella göromål. En sådan ämbetsutövning är tydligen personlig på ett helt annat sätt än den som sker i ett ämbetsverk, och detta brukar betonas genom att besluten skrivs i jag-form och inte såsom fattade på ämbetets vägnar. Vid sidan av den på riksdagens förtroende grundade auktoriteten har flera olika omständigheter samverkat till ombudsmannainstitutionens respekterade ställning i samhället. Utan tvivel utgör det antydda personliga momentet en betydelsefull sådan omständighet, vilket också starkt framhölls under förarbetet till reformen.
    Mot bakgrunden härav skulle kunna ifrågasättas om inte 1967 års riksdagsbeslut innebär åtminstone ett litet steg ut på det sluttande planet. Ve-

derbörande riksdagsutskott förklarade emellertid i sitt av riksdagen godkända utlåtande att en utveckling, enligt vilken de reella avgörandena i flertalet ärenden kommer att åvila underlydande befattningshavare, måste betraktas som otillfredsställande och en omvandling av institutionen till ett ämbetsverk bestämt undvikas. Sammanförandet av ombudsmännen i en myndighet bör därför endast ses som ett utslag av tidens iver att rationalisera och fusionera på det organisationstekniska planet. Huruvida någon egentlig vinst därav uppkommer står dock i vida fältet. På utredningsstadiet räknades exempelvis med att en gemensam expedition skulle medföra att endast en expeditionsvakt erfordrades i stället för tidigare två men för närvarande utförs göromålen av tre. Det väsentliga är emellertid att ombudsmännen fortfarande kan uppträda som självständiga förtroendemän med särskilda verksamhetsområden. Den under förarbetet framförda tanken att en av ombudsmännen skulle ha något slags chefskap och bestämma vilka ärenden som skulle handläggas av de andra avvisades. Visserligen måste i en hel del interna personal- och organisationsärenden ombudsmännen besluta samfällt, vid olika meningar efter omröstning med utslagsröst för den äldste, och i åtskilliga praktiska frågor, såsom t. ex. angående tid och plats för inspektioner, är det naturligtvis nödvändigt med visst samråd. Men beträffande själva övervakningsuppgiften är var och en oberoende av de andra i samma utsträckning som tidigare. Det har också förutsatts att varje ombudsman skall ha sin egen krets av kvalificerade medhjälpare. Om någon utsikt till rationaliseringsvinst skall kvarstå måste dock den olägenheten tagas att byråchef eller annan föredragande i ganska stor omfattning betjänar två eller alla ombudsmän.
    Ökningen av antalet ombudsmän var föranledd av den stigande arbetsbelastningen på JO, och eftersom också 1915 års reform sammanhängde med JO:s arbetsbörda, kan man, för att uttrycka sig paradoxalt, säga att ett av skälen för MO-ämbetets inrättande var så starkt att det räckte till också för samma ämbetes avskaffande cirka femtio år senare. I början av 1900-talet hade rådande misstro mot försvarets företrädare fött tanken på skärpt kontroll inom det militära området. Framför allt var det de värnpliktigas behandling och den ekonomiska förvaltningen som utsatts för klander. Värnpliktens fullgörande medförde i personligt hänseende att stora delar av befolkningen under långa tider underkastades helt andra levnadsförhållanden och en annan lagstiftning än medborgarna i övrigt. Anslagen till försvaret utgjorde en mycket stor del av statsbudgeten och användes i betydande omfattning för anskaffning av krigsmateriel och förnödenheter av olika slag, vilken anskaffning så mycket mer behövde övervakas som försvaret, i motsats till exempelvis kommunikationsverken, saknade den begränsning och ledtråd som följde av nödvändigheten att söka erhålla skälig avkastning å nedlagda medel. Riksdagen hade visserligen redan genom JO kontrollrätt på försvarets område. Men statsverksamheten hade utvecklats i mycket hög grad, bl. a. genom inrättandet av de affärsdrivande verken, och JO saknade därför möjlighet att ägna alla delar därav erforderlig uppmärksamhet. Med huvudsakligen denna motivering utbröts försvaret från JO:s arbetsområde och överfördes på ett nytt likartat ämbete, MO.
    Ehuru MO även sedan det onormalt stora antalet ärenden under beredskapstiden 1939—1945 nedgått haft full sysselsättning, var det naturligt att

en utredning beträffande JO också skulle beröra MO. Möjligheten att till den sistnämnde överföra ytterligare någon del av JO:s arbetsområde var emellertid beroende på om MO:s hittillsvarande uppgifter kunde på något sätt begränsas. Det befanns då att den ena av de båda huvuduppgifterna, övervakningen av krigsmännens behandling och omvårdnad, alltjämt var synnerligen angelägen även om förhållandena inom krigsmakten i mycket "civiliserats". Kontrollen av den ekonomiska förvaltningen konstaterades däremot inte vara en egentlig uppgift för en juridisk övervakningsinstans som främst skulle tillgodose enskildas rättssäkerhet. MO:s verksamhet i detta avseende, som av naturliga skäl ej varit grundad på klagomål utan huvudsakligen skett genom inspektioner utförda med biträde av särskilda sakkunniga, hade tagit sikte på sådana förhållanden som fastigheters underhåll och skötsel, vården av förrådsförvarad materiel, upphandling, kassahållning, personalregistrering, säkerhetstjänst m. m. Med hänsyn till den effektivisering av den militära förvaltningen som skett under senare tid och den kontroll av denna som äger rum genom utomstående revisionsmyndigheter ansågs MO:s nämnda verksamhet kunna undvaras. Det är dock endast den MO ålagda skyldigheten att ägna försvarets ekonomiska förvaltning särskild uppmärksamhet som upphävts. Området i fråga har ej undantagits från ombudsmännens tillsyn utan ingripande kan förekomma där liksom inom andra delar av statsverksamheten då anledning föreligger till antagande att tjänsteman med ämbetsansvar gjort sig skyldig till fel eller försummelse i tjänsten. Om denna inskränkning av den parlamentariska kontrollen av försvaret rådde vid reformens beslutande allmän enighet. En av de få röster som höjts för att MO skulle bibehållas med oförändrade uppgifter och alltså fortsätta att verka enbart på det militära området tillhörde överbefälhavaren, vilket skulle kunna betecknas som ytterligare en paradox i MO-ämbetets historia, eftersom det kraftigaste motståndet mot ämbetets inrättande kom just från försvarsvänligt håll.
    Emellertid hade det årliga antalet klagomål hos JO i mitten av 1960-talet vuxit i sådan grad att ställföreträdaren praktiskt taget året om nödgats tjänstgöra vid sidan av JO och viss arbetsbalans trots det inte kunnat undvikas. Härigenom ansågs det vara tydligt att JO:s och MO:s sammanlagda arbetsuppgifter även med nyssnämnda begränsning krävde tre ombudsmän.
    Enligt den av riksdagen antagna instruktionen för ombudsmännen skall i arbetsordning, som dessa fastställer gemensamt, meddelas föreskrifter om omfattningen av det tillsynsområde som varje ombudsman skall ha och om den inbördes fördelningen av tillsynsområdena. Vilken betydelse denna bestämmelse har för den ovan berörda frågan om det personliga momentet i ombudsmannainstitutionen kan lämnas därhän. Klart är nämligen att riksdagen vid omorganisationens beslutande fastslagit huvudgrunderna för arbetsfördelningen mellan ombudsmännen. Sålunda förklarades att tillsyn bör utövas av en ombudsman över vårdområdet, d. v. s. främst barna- och ungdomsvården, nykterhetsvården, socialvården, sjukvården och kriminalvården, av en ombudsman över försvaret samt taxerings- och uppbördsväsendet och av en ombudsman över civilförvaltningen i övrigt även som att tillsynen över domstolarna samt åklagar-, polis- och exekutionsväsendet bör delas mellan de båda sistnämnda ombudsmännen. Då val av ombudsman därefter företagits har också angivits vilket av nämnda tillsynsområden

som envar av ombudsmännen skall ha. Att i arbetsordningen föreskrivits omfattningen av varje ombudsmans tillsynsområde innebär alltså närmast endast en mera detaljerad precisering. Redan innan två år förflutit från omorganisationens genomförande har emellertid en viss avvikelse från huvudgrunderna visat sig erforderlig. Uppdelningen av tillsynen över domstolarna m. m. på två ombudsmän kunde från början förutses skola leda till olägenheter, och dess övertagande av den ombudsman som har försvaret på sin lott mot att taxerings- och uppbördsväsendet överföres till den andre skulle kunna medföra jämnare fördelning av inkommande klagomål. En ändring i enlighet härmed har nyligen genomförts i samråd med den riksdagsdelegation som genom 1967 års beslut tillskapats såsom ett kontaktorgan mellan riksdagen och ombudsmännen i frågor av organisatorisk art. Det kan för övrigt framhållas att jämlikt särskilt stadgande i instruktionen tillfälligt avsteg från föreskrifterna om tillsynsområden får göras efter överenskommelse mellan berörda ombudsmän.
    En brist i den nya organisationen är att det endast finns två ställföreträdare för de tre ombudsmännen. Vägande skäl för att inte liksom tidigare varje ombudsman försetts med egen ställföreträdare är svårt att upptäcka. Någon ekonomisk vinst för statsverkets del kan det knappast vara fråga om, eftersom ställföreträdare inte uppbär lön mer än då han tjänstgör och tjänstgöring förekommer endast då behov därav föreligger. Men klart torde vara att ombudsmännen blir mera beroende av varandra och att under ogynnsamma omständigheter arbetets jämna gång kan allvarligt rubbas.
    Huruvida ombudsmannainstitutionen i den nya skepnaden skall kunna på längre sikt fylla sin uppgift och bibehålla sitt anseende i allmänhetens ögon är beroende på bl. a. arbetsbördans utveckling. I detta avseende må först erinras att ärendena uppkommer på väsentligen två skilda vägar, genom inspektioner och genom klagomål. Liksom flera gånger tidigare underströk riksdagen starkt inspektionsverksamhetens betydelse. En intensifiering av inspektionerna beträffande administrativa frihetsberövande åtgärder, taxerings- och uppbördsväsendet samt den specialreglerade kommunalförvaltningen och den centrala förvaltningen i övrigt förklarades önskvärd, medan däremot domstolsväsendet och försvaret ansågs böra inspekteras i ungefär samma omfattning som förut. Eftersom JO de sista åren före omorganisationen ej hunnit besöka domstolar och andra myndigheter mer än högst ett fåtal dagar årligen, har domstolsväsendet alltså inte funnits vara i behov av så ingående kontroll som förvaltningen. Inom försvaret, där MO-inspektioner skett förhållandevis ofta, bör tydligen även framdeles en ganska tät frekvens upprätthållas.
    Beträffande klagoärendena intog riksdagen en något mer restriktiv hållning. JO och MO ansåg sig pliktiga att sakbehandla alla inkomna klagomål såvitt de föll inom kompetensområdet. Men enligt riksdagsbeslutet föreligger inte någon formell skyldighet i detta avseende utan ombudsmännen har att efter eget omdöme förvalta sina ämbeten även när det gäller frågan huruvida en klagande skall få sin sak prövad. I syfte att åstadkomma lättnad i arbetsbördan har emellertid riksdagen genom två särskilda regler i instruktionen för ombudsmännen givit positiv anvisning om att klagomål under vissa förutsättningar regelbundet bör avvisas eller överlämnas till annan myndighet. Den första av dessa regler stadgar att ombudsman bör lämna klagomål utan åtgärd om det från allmän och enskild synpunkt

är av ringa betydelse att saken prövas. Enligt den andra äger ombudsman, om fråga som väckts genom klagomål är av sådan beskaffenhet att den lämpligen kan utredas och prövas av annan myndighet och denna ej tidigare prövat saken, överlämna klagomålet till myndigheten för handläggning.
    Av riksdagens uttalanden om inspektionsverksamheten och prövningsskyldigheten beträffande klagoärenden får givetvis inte dras den slutsatsen att de sistnämnda alltid skall komma i efterhand. Klagomål innefattar ofta från allmän synpunkt betydelsefulla frågor och även då så inte är fallet kan den omständigheten i och för sig, att klaganden funnit sig inte själv kunna komma till rätta med sitt problem, göra en behandling med prioritet angelägen. Med riksdagens syn på saken torde emellertid ej heller vara förenligt att arbetsbördans omfattning regleras på det sättet att inspektionsprogrammet begränsas när klagomålen ökar. För att ombudsmännen i möjligaste mån skall kunna ägna sig åt väsentliga frågor är det nödvändigt såväl att vid inspektioner bortses från mera bagatellartade felaktigheter som att klagomål ej upptas till sakbehandling då anledning saknas till antagande att någorlunda allvarligt fel begåtts. Den nyssnämnda regeln, att klagomål bör lämnas utan åtgärd om det från allmän och enskild synpunkt är av ringa betydelse att saken prövas, synes inte vara fullt lämplig för detta ändamål. Det är i allmänhet inte lätt att förklara att sakprövning är av ringa betydelse från klagandens egen synpunkt; för honom ter sig ju problemet vanligen avsevärt större än det i verkligheten är. Och om, såsom ofta förekommer, ett påstående om ett i och för sig allvarligt fel framstår som alltför osannolikt för att böra föranleda närmare undersökning, kan avvisning knappast tillfredsställande motiveras med att det från allmän synpunkt är av ringa betydelse att saken prövas.
    Tendensen är att klagomålen ökar i antal. År 1968 inkom 2 120, vilket vid en jämförelse med motsvarande sammanlagda siffror för JO- och MO-ämbetena under år 1967 innebär en ökning med över 200 eller omkring 10 %. De under år 1969 inkomna klagomålen uppgick till 2 708 eller sålunda omkring 25 % mer än närmast föregående år. Av de under åren 1968 och 1969 slutbehandlade klagoärendena blev en stor del, 33 %, avvisade, överlämnade till annan myndighet eller avgjorda utan särskild utredning, och en ännu större del, 55 %, avgjordes utan att efter företagen utredning fel funnits vara begånget. Endast ungefär en tiondel av klagomålen har alltså bedömts som befogade, låt vara att stundom enbart bristande bevisning varit anledningen till att klagomål ej ansetts befogat.
    Denna utveckling med klagomål som tilltar i antal men mera sällan visar sig välgrundade är i viss mån oroväckande. Det är visserligen bra att missnöjda får tillfälle att till en auktoritativ bedömare föra fram sina anmärkningar mot det allmännas företrädare, och av stort värde är ocksåatt dessa därigenom blir friade från de misstankar som de oförskyllt utsatts för. Men helt naturligt lämnar ombudsmännen sina viktigaste bidrag till rättssäkerheten då de kan påvisa felaktighet eller annat olämpligt handlande och i anslutning därtill söker klarlägga hur vederbörande tjänsteman rätteligen bort förfara. Bortsett från de relativt fåtaliga klagoärenden som avvisas eller hänvisas till annan myndighet förorsakar emellertid även klagomål som inte leder till kritik mycket arbete; i ärenden som avgörs utan särskild utredning fordras ofta genomgång av vidlyftiga domstolsakter eller

 

30—703005. Svensk Juristtidning 1970

andra hos myndighet förvarade handlingar. Ombudsmännens sysslande i detta avseende kan sålunda komma att inskränka deras insatser i syfte att vägleda rättstillämpningen.
    Det skulle föra för långt att närmare gå in på orsakerna till den berörda utvecklingen av arbetsbördan och vad som kan föranledas därav. Framhållas må emellertid att i detta avseende bl. a. bör beaktas ombudsmannaverksamhetens extraordinära natur, d. v. s. det förhållandet att ombudsmännens tillsyn över tjänstemännen sker vid sidan av den kontroll som normalt utövas av deras överordnade och särskilda tillsynsmyndigheter. Den som klagar över en tjänstemans handlingssätt har sålunda i allmänhet andra möjligheter att påtala vad han är missnöjd med, och ombudsmännens prövning av klagomål utgör som förut nämnts ej en formell skyldighet utan är närmast att se som ett led i tillsynspliktens fullgörande. Med hänsyn härtill borde det inte vara nödvändigt att, på sätt tillämpas sedan ett tiotal år tillbaka, beslut i klagoärenden meddelas med motivering även då fel ej konstateras. Om beslutet i sådant fall endast anger att klagomålet inte föranleder åtgärd, skulle en ej obetydlig arbetslättnad vinnas. Detta torde vara självklart men kan annars illustreras med att MO ensam under åren 1942, 1943 och 1944 mottog resp. 1 217, 1 561 och 1 253 klagomål och ändå hann genomföra ett omfattande inspektionsprogram. Under alla omständigheter måste det ytligt sett mest närliggande botemedlet, nämligen ytterligare ökning av antalet ombudsmän, undvikas i det längsta. I likhet med en inflation i det ekonomiska livet kan tillsättandet av flera ombudsmän få en värdeförstörande effekt. Och ombudsmannainstitutionen har i dagens samhälle så stor betydelse att en sådan risk ej bör utan vidare tagas.