ISI FOIGHEL. Udviklingsbistand. En retlig analyse. Kbhvn 1970. Juristforbundets Forlag. 160 s.
Professorn i rättsvetenskap vid universitetet i Köpenhamn, Isi Foighel, ger sig som förste nordiske rättsvetenskapsman in på uppgiften att göra en rättslig studie av hjälpen till de ekonomiskt underutvecklade länderna, u-länderna. Det är juristens uppgift, skriver Foighel i förordet, att skapa en procedur — eller en organisationsform — som gör det möjligt att alla relevanta synpunkter i en fråga kommer fram och påverkar beslut i saken. Mot denna bakgrund säger sig Foighel vilja göra en analys av danska biståndstraktater i syfte att skildra hur man försäkrat sig om — eller hur man bör försäkra sig om — att de för biståndet relevanta synpunkterna kommer till tals.
Studieobjektet är alltså begränsat till danska biståndstraktater — 26 avseende utvecklingskrediter och ett 40-tal avseende tekniskt bistånd. Författarens huvudsakliga intresse knyter sig till de senare, och det är också i anslutning till dem som han tycker sig ha funnit exempel på en organisationsform som säkrar syftet att de för biståndet relevanta synpunkterna kommer till tals. Författarens resonemang är förtjänt av att här kort refereras och kommenteras.
Ett projekt, säger författaren (s. 23), är en uppgift — eller ett problemkomplex — av mer eller mindre begränsat omfång, där metoden för lösande av uppgiften och det eftersträvade resultatet är klart definierat. Ett bilateralt biståndsprojekt är en uppgift som två stater kommit överens om att med gemensamma krafter försöka lösa inom den ena statens territorium. Givarlandet ställer personella, och ibland också materiella, resurser till för-
fogande för att samverka med mottagarlandets ansträngningar (s. 85). Det säger sig självt att projektet alltid måste ha en starkare anknytning till mottagarlandet: det genomföres i dess intresse, och på dess territorium, och det är som regel tänkt att "projektet övergår till mottagarstaten". Därför har mottagarlandet ett legitimt intresse av att öva inflytande på projektet. Å andra sidan är det ett genomgående drag i danska biståndsprojekt att den dagliga tekniska ledningen är anförtrodd åt en expert utsänd av Danmark. På vems vägnar, efter vems instruktioner genomför den utsände experten projektet? Kan hans instruktioner ändras, och vem är i givet fall kompetent därtill? (s. 88— 89).
Efter genomgång (s. 89—102) av ett 20-tal danska avtal om tekniskt bistånd med varierande mått av inflytande över projektet förbehållet danska regeringen, konkluderar författaren (s. 103) att den fördelaktigaste organisationsformen — den som förekommer i två danska avtal med Pakistan— är att projektet organiseras och betecknas som en självägande institution. Fördelarna härmed skulle vara följande. 1. Avtalsparternas inflytande över projektet skulle kunna organiseras på basis av paritet eller med övervikt för den ene eller den andre, vilket som vore politiskt lämpligast. 2. En självständig juridisk enhet — oavhängig av bägge regeringarna — ger budgetmässiga och administrativa fördelar. 3. Institutionen bär själv ansvaret för eventuella skadegörande handlingar. 4. När givarlandets bistånd upphört kan projektet utan avbrott och omorganisation föras vidare i institutionens regi.
Anmälaren upplever resonemanget med respekt men också med oro för att de danska "traktatkoncepisterna" skulle anse den självägande institutionen vara en definitiv och i många lägen användbar lösning på biståndssamarbetets svåra problem.
Värt att respektera är att man i dansk praxis blivit varse distinktionen mellan projektet — åtgärder för att lösa en viss uppgift — och avtalsparternas insatser — deras personella, materiella och finansiella bidrag till projektets genomförande — och organisationen för att genomföra projektet. Det tog många år innan dessa distinktioner klarnade i anslutning till den svenska biståndsverksamheten. Den mest ihållande förvirringen uppstod genom att man identifierade projektet med den juridiska person som ansvarade för dess genomförande: experter anställdes "vid projektet", de färdades i "projektets bilar", de avancerade rent av till "chefer för projektet"och föredrog ärenden i "projektets styrelse". I sämsta fall av s. k biståndskolonialism talade man om "svenska projekt" — något motsvarande förekommer i den av författaren (s. 26—27) citerade danska biståndslagen —och begränsade därmed räckvidden av projektbegreppet till de svenska prestationerna. Synsättet i Sverige har nu utvecklats i en riktning som får exemplifieras med följande intervjuuttalanden av den tillträdande biståndschefen i utrikesdepartementet (DN 2.5.1970): "Våra biståndsinsatser bygger ju alltid på mottagarlandets prioriteringar. Insatserna kan aldrig bli mer än marginella bidrag till landets egna ansträngningar." Mot bakgrund av detta synsätt kan det vara på sin plats att anföra några kritiska synpunkter på Foighels tanke att den självägande institutionen skulle utgöra den idealiska formen för samverkan och samarbete mellan givar- och mottagarlandet om ett visst projekt.
För det första bör biståndssamarbetet mellan å ena sidan länder som
Sverige och Danmark och å den andra sidan u-länder kräva, i varje fall vid ökande volym, ett förtroende för u-landets egen vilja och förmåga att organisera och genomföra åtgärder som led i landets ekonomiska och sociala utveckling. Det vore en farlig utveckling om u-länderna skulle tvingas acceptera "självägande institutioner" — utanför landets ordinarie förvaltningsapparat — som villkor för utländskt bistånd. Man behöver bara tänka tanken att det inom ramen för Sveriges och Danmarks bistånd till Kenya tillskapades fem nya självägande institutioner för fem nya projekt varje år och att övriga biståndsgivare, som tillsammans ger, säg, tjugo gånger så mycket bistånd som Sverige och Danmark, skulle resa krav på att ytterligare hundra sådana institutioner tillskapades. Efter några år av en sådan extern styrning av den interna kenyanska förvaltningsapparaten skulle kaos och förvirring ha introducerats — i effektivitetens namn. Foighels modell är därför inte användbar som en metod att säkra effektiv användning av de "stora" posterna i biståndsflödet till u-länderna — utvecklingskrediter och varubistånd (konstgödsel, torrmjölk, etc.) — och inte heller i det rent tekniska bistånd som lämnas genom att utländska experter sätts att förstärka u-ländernas förvaltning.
Modellen synes — redan ex definitione — begänsad till de alltmera sällan förekommande typer av biståndssamarbete, genom vilka givaren introducerar en helt ny förvaltningsgren, t. ex. en speciell form av sjukvård, familjeplanering, administration av flygplatser, "modelljordbruk" etc. Men låt oss se på modellens användbarhet även i detta begränsade sammanhang! Vad innebär det när Foighel säger att institutionen skall vara självägande? Uttrycket — särskilt när det kopplas med "institution" — för tankarna till det svenska stiftelsebegreppet. De fördelar Foighel pekar på är av ett slag som skulle vara karakteristiska också för en självständig stiftelse: institutionen skulle såsom en självständig juridisk enhet vara oavhängig av de bägge regeringarna, institutionen skulle själv bära ansvaret för eventuella skadegörande handlingar, och den skulle fortbestå sedan biståndet från givarlandet upphört. Man kan fråga sig både om det är praktiskt möjligt att tillförsäkra institutionen de nämnda egenskaperna och om dessa är så fördelaktiga som Foighel vill göra gällande. Oavhängigheten, t. ex., kommer knappast till stånd med mindre man, som i stiftelsefallet, avsätter ett kapital för att bestående tjäna ett visst ändamål. Det typiska för tekniska biståndsinsatser är ju emellertid det personella inslaget, överföring av tekniskt kunnande från i-land till u-land genom utländska s. k. experters verksamhet, konfrontationer med kollegor i u-landet. Detta inslag i samarbetet är självfallet inte oavhängigt av de avtalsslutande regeringarna. Genom att tillförseln av de personella resurserna regleras kan dessa i själva verket på ett avgörande sätt påverka projektets genomförande. Även andra resurstillskott — i form av egendom — sker på ett sätt som knappast varaktigt ger institutionen en från de bägge regeringarna oberoende förfoganderätt till egendomen. Om t. ex. Sverige stöder en skola i ett u-land med lärare och undervisningsmateriel, medan u-landet bidrar med skolbyggnaden och ett, stigande, antal lärare, är det vanligt och legitimt att introducera ett avtalsvillkor enligt vilket undervisningsmaterielen och byggnaderna, även om de sägs utgöra u-landets egendom, reserveras för det ändamål samarbetet gäller. Men därifrån är steget långt till att ge skolan, såsom en självägande institution, rätt att för all framtid, oavhängigt av regeringarna, råda
över egendomen. Det normala fallet torde vara att egendomen ingår i mottagarlandets övriga förmögenhetsmassa med den möjlighet detta innebär att — sedan avtalsvillkor om egendomens användning för visst ändamål upphört att gälla — undervisningsmaterielen flyttas till en annan skola, byggnaden i stället används till kommunalkontor o. s. v.
Det är mot bakgrund av vad nu sagts nödvändigt att fortsätta sökandet efter lämpliga samarbetsformer som ger ett rimligt mått av inflytande för biståndsgivaren och som ger de administrativa fördelar — ur bägge parters synpunkt — som Foighel tyckt sig finna i den danska modellen.
Erfarenheterna för Sveriges del ger vid handen att en formell — och i varje fall successivt mer och mer reell — förankring av projektet i mottagarlandets befintliga förvaltningsapparat är nyckeln till ett framgångsrikt biståndssamarbete. När Sverige lämnar utvecklingskrediter för att hjälpa det låntagande landet att finansiera angelägna projekt så sker detta utan krav på att en av avtalsparterna oavhängig institution skall anförtros ansvaret för, och finansiella och andra resurser för, att genomföra projektet. Men i de fall Sverige stöder specifika projekt intresserar vi oss starkt för att låntagaren har, eller skaffar sig, kapacitet att klara projektet. Detta behöver inte innebära att låntagaren tillskapar ett förvaltningsorgan med projektet som enda förvaltningsuppgift. Tvärtom är det vanligt att huvudansvaret för projektet vilar på ett ministerium eller en myndighet med andra förvaltningsuppgifter än projektet. Det är inte heller nödvändigt att alla aktiviteter i anslutning till projektet utförs av samma förvaltningsorgan. Liksom i svensk förvaltning brukar byggnadsaktiviteter anförtros ett organ och verksamhet som hänger samman med de färdiga byggnadernas användning åt ett annat, underhållet kanske åt ett tredje. När det gäller tekniskt bistånd är det sant att Sverige tidigare tillämpat en teknik att för det enskilda projektet skapa ett, under de bägge regeringarnas gemensamma ledning stående, förvaltningsorgan. Nackdelarna härmed har skildrats i olika sammanhang, bl. a. av anmälaren i Nordisk Tidsskrift for International Ret 1967 s. 178, och svenska insatser av tekniskt bistånd sker numera regelmässigt, liksom kredit- och varubiståndsinsatserna, med utnyttjande av landets ordinarie förvaltningsapparat. Att denna apparat i samband med vissa biståndsprojekt "ser svensk ut" förklaras som ett övergångsfenomen. Projektet kanske tillkom just för att fylla en lucka i den bestående förvaltningsapparaten. Ett samarbete mellan Sverige och Etiopien, som inleddes 1967, gäller t. ex. introduktionen av nya metoder för att förhöja jordbrukets avkastning i ett begränsat område av Etiopien. Där demonstreras nya utsäden, förbättrad boskapsskötsel etc., och bönderna får olika incitament att anamma nya brukningsmetoder. Även ett sådant s. k. "pilot project" är administrativt formellt förankrat i det etiopiska jordbruksministeriet.
Svaret på Foighels fråga om vem som instruerar den utsände experten bör följaktligen vara: mottagarlandet.
Givarlandet må sedan ställa som villkor för sin insats att denna används för visst ändamål och på visst sätt — allt uttryckt i ett samarbetsavtal mellan de båda länderna — och det är också nödvändigt och brukligt att avtalet tillförsäkrar givarlandet möjligheter att följa upp hur projektet utvecklar sig och hur de insatta resurserna används. Men några instruktioner direkt från givarlandet till dess utsända experter bör inte förekomma, lika litet som givarlandet bör ha ett direkt förvaltningsansvar för egendom
som av givarlandet lämnas som bidrag till projektet.
Efter denna "biståndsstrategiska" exkurs återstår att för de presumtiva läsarna av Foighels bok kort antyda några andra intressanta avsnitt i boken.
I ett avsnitt om finansiellt bistånd (s. 17—64) beskrivs bl. a. dansk praxis när det gäller att binda utvecklingskrediter till funktion och användning. Genom att de danska lånen, med begränsade undantag, är bundna till leveranser från Danmark, är det naturligt att lånen inte binds till funktion d. v. s. till ett bestämt projekt. En sådan dubbel bindning skulle göra lånen praktiskt oanvändbara. Svenska utvecklingskrediter är i allmänhet bundna till vad som med en extensiv tolkning kan inrymmas under begreppet projekt, medan låntagaren inte behöver använda kreditmedlen för inköp i Sverige.
Ett annat intressant avsnitt (s. 118—134) gäller den utsända biståndspersonalens rättsliga ställning.
Utrymmet medger inte någon närmare presentation och diskussion angående dessa båda frågor, om vilka mycket sagts och skrivits i den internationella litteraturen och i FN- och UNCTAE-sammanhang. Foighels inlägg i diskussionen om dessa frågor är försett med litteraturhänvisningar, som likväl är alltför sparsamma för att vara till stor nytta för den som vill ytterligare penetrera ämnet. Gösta Westring