Neutralitet, neutralitetspolitik och EEC
Av professor HILDING EEK
När frågan ställs om medlemskap i EEC, eventuellt också i den s. k Kol- och stålunionen samt i EURATOM,1 är förenligt med den svenska neutralitetspolitiken kan olika slag av problem avses. Man vill t. ex. ifrågasätta huruvida en så nära, så långsiktig och så fast organiserad ekonomisk samverkan, som anslutning till de europeiska gemenskaperna innebär inte konstituerar ett avgörande hinder för en stat att föra en självständig utrikespolitik även på områden som inte är direkt ekonomiska. Man kan också ifrågasätta om sådan samverkan inte är ägnad att förringa trovärdigheten av en tillkännagiven neutralitetspolitik. När det å andra sidan sägs, att medlemskap i EEC inte kan förenas med den svenska "neutraliteten"2 eller neutralitetspolitiken har man att göra med en folkrättslig snarare än med en politisk bedömning. Anslutning till EEC i en eller annan form — vi bortser i fortsättningen från Kol- och stålunionen och EURATOM — innebär folkrättsliga bindningar enligt Romfördraget 25 mars 1957 som kan anses som EEC:s grundlag. Om Sveriges neutralitetspolitik åsyftar att möjliggöra för Sverige att i krig upprätthålla en enligt folkrätten strikt neutralitet är den folkrättsliga
problemställningen frågan huruvida efterlevnad av de krav folkrätten ställer på en neutral stat kan förenas med fullgörande av de folkrättsliga åtaganden som anslutning till EEC medför. Vi skall först undersöka vad neutralitet i folkrättslig mening innebär och längre fram komma tillbaka till bindningarna enligt Romfördraget.
Neutralitet i folkrättslig mening
I det klassiska folkrättsarbete, som alltjämt utges under Oppenheims namn, definieras neutralitet såsom "the attitude of impartiality adopted by third States towards belligerents and recognized by belligerents, such attitude creating rights and duties between the impartial States and the belligerents". Författaren tillägger: "Whether or not a third State will adopt an attitude of impartiality at the outbreak of war is not a matter of International law but for international politics".3 En stat är alltså fri att vid ett krig mellan andra stater inta den attityd av opartiskhet, vilken betecknas som neutralitet och som medför vissa ömsesidiga rättigheter och förpliktelser mellan den neutrala staten och de krigförande. De så kallade permanent neutrala staterna intar härvidlag en folkrättslig särställning som vi återkommer till. Rättigheter och plikter neutrala och krigförande stater emellan beror dock inte på om en stat före ett krigs utbrott har eller inte har påtagit sig en förpliktelse att stå neutral. Den folkrättsliga neutraliteten förutsätter ett krigsutbrott. Det är från tiden för krigsutbrottet som vissa plikter åvilar stater som väljer att vara neutrala. Om det inte finns några krigförande, så kan inte heller några neutrala stater finnas. Håller man sig strängt till folkrätten så är det alltså oriktigt att säga, att Sverige f. n. är en neutral stat, och detsamma gäller om de låt vara "neutraliserade" eller "permanent neutrala" staterna Schweiz och Österrike. Det kan tilläggas att ingen av de sex medlemsstaterna av EEC befinner sig i krig.
Folkrättens genom sedvana utbildade regler om neutralas rättigheter och plikter kodifierades vid seklets början i den femte och trettonde av de vid fredskonferensen i Haag 1907 antagna konventio-
nerna om krigets folkrätt. Sedan dess har genom den s. k. Briand-Kellogg-pakten 1928 krig förbjudits som medel för lösande av internationella tvister och som ett instrument för nationell politik i förbindelserna staterna emellan. Krigsförbudet upprepas och utbyggs i Förenta nationernas stadga, artiklarna 2, punkterna 3 och 4, 33 och 37 samt 51, som handlar om självförsvar. Inom FN:s system har säkerhetsrådet tillagts huvudansvaret för fredens upprätthållande och genom artikel 25 i stadgan har medlemsstaterna samtyckt till "att godta och verkställa säkerhetsrådets beslut". Det anses allmänt att rättsenligheten av åtgärder, som en stat företar mot annan, i väpnad konflikt invecklad stat för att ge verkställighet åt ett beslut av säkerhetsrådet, inte bör bedömas enligt de tidigare gällande reglerna omkrig och neutralitet. Då en stat enligt stadgan är förpliktad att företa en åtgärd, som skulle strida mot neutralitetsreglerna, tar säkerhetsrådets åläggande över dessa regler och det är endast utanför det av säkerhetsrådets beslut täckta området som neutralitet alltjämt är möjlig. Man har för sådana fall talat om kvalificerad eller villkorad neutralitet.4 Det har också sagts att kravet på opartiskhet, vilket är neutralitetsförpliktelsernas kärna, till följd av det allmänna folkrättsliga förbudet mot angreppskrig kan eller t. o. m. bör åsidosättas till förmån för stat som utsatts för militär aggression.5 Dessa krångliga och kontroversiella frågor om FN-rätten bör dock kunna lämnas åt sidan i en diskussion om förenligheten av en stats anknytning till EEC med dess vidmakthållande av en neutralitetspolitik. Vi kan notera att både de sex EEC-staterna och samtliga stater som nu söker anknytning utom Schweiz är medlemmar av FN och därför likformigt berörda av FN-politiken och FN-besluten. Dessutom torde ju kunna antas, att frågan om denna förenlighet har relevans endast för framtida situationer, där ett hot mot freden föranleds av en konflikt, i vilken en eller flera ständiga ledamöter av säkerhetsrådet är starkt engagerade och i vilken rådet därför på grund av röstningsreglerna ("vetot") inte kan träffa beslut och generalförsamlingen i bästa fall inte kan göra annat än avge en icke bindande rekommendation.
Om den "kvalificerade neutraliteten" lämnas åt sidan i förevarande diskussion har vi att i första hand hålla oss till de i Haag kodifierade grundsatserna. Dessa kräver att den neutrala staten ådagalägger fullkomlig opartiskhet. Den är vidare skyldig att värja sitt terri-
torium mot intrång från de krigförandes sida. Den får inte tillåta att territoriet görs till krigsskådeplats eller till bas för krigsoperationer eller krigsförberedelser. Det är naturligt om man alltjämt i de folkrättsliga handböckernas framställning av neutralitetsrätten främst påträffar uttalanden som hänför sig till kraven på att en neutral stat inte får blanda sig i de militära konfrontationerna mellan de krigförande till lands, till sjöss och i luften. Ehuru det ekonomiska kriget ("economic warfare") under båda världskrigen och särskilt andra världskriget kom att spela en betydande roll är hithörande frågor endast sparsamt behandlade i framställningar av gällande folkrätt. Det är svårt att dra skarpa gränser mellan de krigförandes folkrättsligt tillåtliga åtgärder på den ekonomiska krigföringens område och de neutralas rättigheter och skyldigheter att värja sig under åberopande av egen okränkbarhet, sina försörjningsbehov och plikten att visa opartiskhet. Haagreglerna har ganska litet att säga. De förbjuder en neutral stat att finansiellt understödja en krigförande med lån eller subsidier. En neutral stat får inte förse en krigförande med örlogsfartyg eller krigsmateriel, men den anses inte förbunden att förbjuda sina undersåtar att sälja krigsmateriel till en krigförande part. Opartiskheten kräver endast att tillstånd till resp. förbud mot t. ex. vapenexport tillämpas lika för alla krigförande parter.
Den ekonomiska krigföringen tar emellertid inte sikte allenast på tillverkning och handel med varor av omedelbar strategisk betydelse. Den avser att generellt bekämpa motståndarens ekonomiska liv, produktionsförmåga, folkförsörjning och handel. Under andra världskriget hävdades därför ibland från de krigförandes sida — utan stöd av Haagreglerna — att vad beträffar också varor andra än krigsmateriel principen om opartiskhet måste tolkas så, att en neutral stat hade att reglera sin handel på sådant sätt att båda de krigförande sidorna fick samma andel i dennas totala volym. Schweiz opponerade sig häremot under åberopande av den gällande neutralitetsrätten och framhöll att dylika krav kunde tvinga en neutral stat till en fullständig omläggning av handeln.6 I stället följde Schweiz principen om "courant normal", d. v. s. handeln med de krigförande dimensionerades i enlighet med förkrigstidens handelssiffor.7 De allmänna folkrättsarbeten som utkommit efter andra världskriget ger inte vid handen, att en ny praxis kan sägas ha etablerats till följd av krigstidens ofta pragmatiska arrangemang. Ett spänningsförhållande antas också framdeles komma att föreligga under krigsförhållanden
mellan å ena sidan krigförandes krav på att de neutrala tolkar opartiskheten så, att den ekonomiska krigföringen kan bedrivas effektivt, och å den andra de neutralas strävan att kunna tillgodose den egna folkhushållningens och neutralitetsförsvarets fundamentala försörjningsbehov.8
Men hållfastheten av grundsatserna om kommersiell och ekonomisk neutralitet sådana de framträder mot bakgrund av Haagreglerna och andra världskrigets erfarenheter kan ifrågasättas. Mycket har ändrats. Distinktionen mellan publik och privat företagsamhet och handel är numera svår att upprätthålla. I en del länder är utrikeshandeln ett statsmonopol eller förlagd till statsägda eller eljest statsstyrda "privata" företag och i alla eller i varje fall de flesta länder existerar omfattande offentligrättsliga system för kontroll av exporten och importen. Särskilt är tanken att krigsmateriel under krig kan fritt exporteras från "privata" källor i neutrala länder till krigförande föga förenlig med dagens verklighet.9 Överhuvudtaget måste också beaktas att definitionerna av begrepp som krigsmateriel eller strategiskt viktiga varor blivit alltmer oklara och påverkas bland annat av vad man förstår med ekonomisk krigföring. Ett "totalt" krig kan mycket väl definieras så, att det tvingar en stat som vill åberopa neutralitet att leva i fullständig ekonomisk isolering, vilket i sin tur kan nödga den att redan i fredstid bereda sig för ekonomisk autarki under krigsförhållanden.
Slutligen må antecknas, att kraven på s. k. ideologisk neutralitet som under andra världskriget särskilt från tysk sida framfördes som folkrättsligt understödda knappast hade framgång. De schweiziska och svenska regeringarna avvisade tanken, att de skulle vara folkrättsligt förpliktade att inskrida mot ovänliga uttalanden t. ex. i pressen mot en krigförande stats regering, dess militära företag eller dess politiska syften. Det skulle i själva verket ha varit stridande mot neutralitetsrättens grundläggande regel om en neutral stat tillåtit en krigförande främmande stat att blanda sig i vad allmänt antas vara dess inre angelägenheter. Om en neutral stat inte är skyldig att under krig iaktta "ideologisk neutralitet", så kan det inte heller sägas att en stat, som anges som "permanent neutral", eller en stat vars utrikespolitik syftar till att möjliggöra neutralitet under krig, är skyldig eller har anledning att i fredstid iaktta "ideologisk neutralitet" i avseende på främmande stater, deras åtgöranden i världen, me-
ningsskiljaktigheter sins emellan och olika politiska, ekonomiska och sociala system.
"Permanent neutralitet"
I den internationella politiska debatten om utvidgning av EEC talas ofta om "de tre neutrala", varmed då åsyftas Schweiz, Sverige och Österrike som i december 1961 förklarade sig intresserade av association med EEC. Som "neutrala" stater anges ofta också Finland, som inte tagit något motsvarande steg, samt Irland som 1967 ansökt om fullt medlemskap i EEC och alltså går på samma linje som Danmark, Norge och Storbritannien. Sverige anhöll den 26 juli 1967 hos EEC:s råd om förhandlingar i syfte att möjliggöra deltagande i EEC i former förenliga med den svenska neutralitetspolitiken. Härigenom uteslöts inte möjligheten av fullt medlemskap. Därigenom är Sveriges läge inte längre identiskt med det som intas av Schweiz och Österrike. Dessa länders folkrättsliga situation är dock av intresse vid bedömandet av förenligheten av medlemskap i EEC och ett konsekvent fullföljande av den svenska neutralitetspolitiken.10 Som permanent neutrala eller "neutraliserade" stater är Schweiz och Österrike folkrättsligt förpliktade att förbli neutrala under krig. Deras problem gäller förenligheten av denna folkrättsliga förpliktelse med de internationella bindningar som en anknytning till EEC skulle innebära.
Schweiz' permanenta neutralitet erkändes under Wienkongressen 1815 i en deklaration som undertecknades av Frankrike, Portugal, Preussen, Spanien, Storbritannien, Sverige och Österrike.11 Deklarationen innefattade ett "formellt erkännande" av Schweiz' ständiga neutralitet och tillika en garanti av okränkbarheten av dess territorium. Garanterna uttalade också att neutraliteten, okränkbarheten och landets oberoende av "toute influence étrangère" var "dans les vrais intérêts de la politique de l'Europe". De citerade delarna har
kunnat åberopas dels som invändningar mot försök att argumentera för en förpliktelse för Schweiz att stå "ideologiskt" neutralt och dels som stöd för uppfattningen att en neutralitetspolitik inte är att uppfatta som stridande mot staternas gemensamma intressen som ett samfund. Schweiz' permanenta neutralitet erkändes också i artikel 435 i fredsfördraget i Versailles 1919 och i de övriga fredsfördrag som bragte första världskriget till sitt slut.
Österrikes permanenta eller ständiga — "immerwährende" —neutralitet grundar sig på en förklaring av den österrikiska delegationen vid utrikesministerkonferensen i Berlin 1954, att Österrike inte ämnade ansluta sig till någon militär allians och inte tillåta inrättandet av främmande militära baser i Österrike.12 Nästa steg var etti Moskva den 15 april 1955 av företrädare för Sovjetunionen och Österrike undertecknat memorandum, där 1954 års formel om "alliansfrihet" på ryskt initiativ utbytts mot kravet på en internationell förpliktelse för Österrike att ständigt tillämpa en neutralitet sådan"wie sie von der Schweiz gehandhabt wird". Slutligen förklarade Österrike genom en författningslag i oktober 1955 att Österrike skulle upprätthålla en ständig neutralitet i syfte att skydda landets oavhängighet utåt och territoriets okränkbarhet samt att Österrike med alla till buds stående medel komme att värna sin neutralitet. I lagen upprepas att Österrike inte kommer att ansluta sig till några militära allianser eller tillåta främmande militära stödjepunkter inom landet. Om denna lag notifierades alla makter varmed Österrike hade diplomatiska förbindelser. En del "erkände" den så notifierade neutraliteten och en del lämnade den obesvarad utan protest. Härigenom anses en folkrättslig bindning ha uppkommit. Någon formlig garanti av det österrikiska territoriets okränkbarhet enligt schweiziskt mönster som sovjetregeringen i 1955 års memorandum förklarade sig beredd att själv lämna och anmoda de tre andra stormakterna att biträda har dock inte sett dagen.
Om både Schweiz och Österrike kan numera sägas, att dessa länders ständiga neutralitet innebär att de inte äger börja eller ta del i något krig och att de strikt måste tillämpa den klassiska neutralitetsrättens regler i krig mellan andra stater. De har också både rätt och skyldighet att försvara sig mot aggression och överhuvudtaget att värja sitt territorium. I Österrikes fall tillkommer den särskilt givna formella utfästelsen att inte ansluta sig till någon militär allians eller tillåta främmande militära anläggningar inom landet samt ytterligare — genom statsfördraget den 15 maj 1955 som gjorde slut på
Österrikes ockupation efter andra världskriget — ett förbud att ingå en politisk eller ekonomisk union med Tyskland.13
Slutligen må några ord sägas om Finlands ställning, då Finland liksom Sverige ofta i den politiska debatten presenteras vid sidan av Schweiz och Österrike som en "neutral" stat. Begreppet "neutralstat" definieras då inte utan begreppet hålls öppet och vagt. Finlands särställning har samband med den s. k. vänskaps- och biståndspakten med Sovjetunionen 1948, vilken genom ett enhälligt beslut av Finlands riksdag i oktober 1970 förlängdes på 20 år. Fördraget innehåller att, om Finland eller Sovjetunionen, via Finlands territorium, utsätts för angrepp av Tyskland eller med Tyskland förbunden stat, Finland skall försvara sitt område, om nödvändigt med rysk hjälp, vilken i så fall skall lämnas enligt särskild överenskommelse mellan de båda parterna. Dessa skall konsultera med varandra i händelse ett militärt hot mot Finland kan konstateras. När fördraget slöts var den finska Porkalabasen alltjämt i ryska händer, men den återställdes till Finland 1956. Vi har alltså att göra med en viss rysk garanti för ett bestämt krigsfall men inte med några bindningar från Finland av vare sig typen militärallians eller förpliktelse att inte gripa till krig eller att stå neutral i kommande krig.
Däremot har Finland förpliktat sig att försvara sig mot angrepp från Tyskland. Ständig neutralitet för Finland kan inte inläggas i fördraget. Någon förpliktelse att föra en neutralitetspolitik såsom en "Vorwirkung" av en neutralitetsförpliktelse — vi kommer strax till denna företeelse — föreligger inte, men inte heller något fördragsmässigt hinder att föra en sådan politik.14 Det må antecknas att
Finland liksom Sverige, Schweiz och Österrike accepterat EEC:s inbjudan av juli 1970 till diskussioner om anknytning till EEC.
Neutralitetspolitik
Nyss nämndes att Österrike påtagit sig en formell förpliktelse att stå utanför militära allianser och att inte tillåta främmande militära baser inom territoriet. För Schweiz' del anses som en självklar följd av förpliktelsen att inte delta i något krig att Schweiz inte kan ta påsig något internationellt engagemang som skulle kunna tvinga landet att ta del i ett krig mellan två eller flera främmande stater. Detta betyder att inte heller Schweiz kan ansluta sig till en militärallians eller tillåta främmande stat att anlägga baser eller andra militära installationer inom schweiziskt område. Dessa krav brukar betecknas som "sekundära" neutralitetsförpliktelser eller "Vorwirkungen" av förpliktelsen att stå neutral under krig. Till dessa "Vorwirkungen" hör också att avtal inte anses kunna ingås med främmande stater eller mellanstatliga organisationer vilka skulle kunna nödga den permanent neutrala staten att, om ett krig utbryter mellan andra stater, avvika från den hållning av opartiskhet som neutralitetsrätten kräver. I den mån neutralitetsrätten begränsar en neutral stats kommersiella handlingsfrihet i krig måste en permanent neutral stat redan i fred avstå från vissa slag av ekonomiska arrangemang med främmande stater. Detta är för Schweiz och Österrike cruxet när det gäller anknytning till EEC.15 De skilda sekundära neutralitetsförpliktelser, som åvilar en permanent neutral stat, har sammanfattats så, att en sådan stat är folkrättsligt skyldig att föra en neutralitetspolitik, ehuru den står fri vid utformningen av denna politik. En schweizisk folkrättsexpert har uttryckt saken på följande sätt: "Er ist verplichtet eine Neutralitätspolitik zu führen. Die Durchführung dieser Neutralitätspolitik ist eine Sache des freien Ermessens."16
Friheten när det gäller utformningen av neutralitetspolitiken sammanhänger givetvis med att det ansetts höra till den permanenta neutralitetens väsen att den neutraliserade staten skall skyddas mot varje utländskt inflytande. I konsekvens därmed avvisar också
schweiziska och österrikiska jurister tanken på att staterna är skyldiga att iaktta s. k. ideologisk neutralitet. Neutralitetspolitiken måste visserligen vara trovärdig; den måste vara ägnad att göra yttervärlden förvissad om att den ständigt neutrala staten lojalt kommer att fullgöra sin skyldighet att stå neutral i ett krig och efterleva neutralitetsrättens krav. Men trovärdigheten anses inte stärkas av att en statsregering söker främja en "neutralism" hos sina medborgare genom åtgärder, som hindrar fri åsiktsbildning och fritt meningsutbyte, eller själv svävar på målet om den egna samhällsordningens grundvalar. Sovjetryska teoretiker (Durdenevski, Galina) har i neutraliteten sökt inlägga något slag av förpliktelse till "positiv" neutralitet, som innefattar bl. a. accepterande av vissa principer om fredlig samlevnad m. m.,17 men haft föga framgång bland schweiziska och österrikiska bedömare; detsamma gäller om Sverige. Alla de nämnda länderna ansluter sig dock till tanken att stater, som för en neutralitetspolitik, inte bör tveka att på skilda sätt medverka i internationella medlingsaktioner och strävan att bilägga konflikter. De har särskilda möjligheter att nå resultat just emedan deras utrikespolitik inte är låst genom fördrag med militär politisk innebörd.
Svensk neutralitetspolitik bygger inte på någon folkrättslig förpliktelse för Sverige att inte delta i ett krig, som utbryter mellan andra stater, eller att inte självt gripa till krig. Sverige har inte heller mottagit några andra garantier för sin oavhängighet och för sitt territoriums okränkbarhet än dem som kan vara förenade med medlemskapet i FN. Men utan att vara en ständigt neutral stat18 fullföljer Sverige i sin utrikespolitik i många avseenden en linje som ligger nära den som Schweiz och Österrike anser sig folkrättsligt förpliktade att följa. Ibland betecknas den svenska politiken som alliansfri politik. Syftet med alliansfriheten är emellertid att möjliggöra neutralitet i krig; främst kommer avsikten att stå utanför ett kommande krig. Därför är anslutning till militära allianser utesluten, liksom förberedelser och överläggningar för militär samverkan med främmande makter i ett kommande krig. Skulle ett sådant inträffa innebär den svenska neutralitetspolitiken eller alliansfria politiken att landet skall strikt tillämpa neutralitetsrättens regler. Varje slag av internationella bindningar som gör detta omöjligt måste därför avvisas, även om de inte direkt kan betecknas som militära allianser. Företrädare för svenska regeringen och andra kommentatorer av vår
utrikespolitik har upprepade gånger framhållit vikten av att omvärlden har förtroende för landets vilja att orubbligt hålla fast vid den valda utrikespolitiska linjen.19 Medlen att skapa och vidmakthålla förtroende för neutralitetspolitiken är såväl allmänt utrikespolitiska som försvarspolitiska. Främmande makter måste övertygas om att Sverige är berett att med vapenmakt möta ett angrepp eller neutralitetskränkningar under krig och detta synes förutsätta ett självständigtoch starkt svenskt försvar planlagt så att det klart framstår som utformat för skilda alternativ. Även den ekonomiska politiken måste i fred styras med tanke på möjligheten av en krigssituation.19a
Handelsavtal med EEC
En stat kan vinna anknytning till gemensamma marknaden genom att sluta ett handelsavtal med denna, genom association eller genom att inträda i marknaden som medlem av denna. Romfördraget innehåller bestämmelser för dessa skilda alternativ.
Bestämmelserna om "tull- och handelsavtal" finns i artiklarna 111, 113 och 114. De innebär att EEC som organisation kan träffa avtal med utanför stående stat. Proceduren innebär att rådet på förslag av kommissionen ger denna i uppdrag att föra förhandlingar med den utanför stående staten. Under förhandlingarnas gång skall kommissionen rådföra sig med en särskild av rådet tillsatt kommitté. Avtalet avslutas sedan å EEC:s vägnar av rådet.20 Relationerna med tredje makt regleras i övrigt av den allmänna traktaträtten (märk att 1969 års Wienkonvention om traktaträtten endast gäller avtal mellan stater och att EEC inte är en stat). Som exempel på dylika
avtal från senaste år kan nämnas avtalen med Jugoslavien, en "non-aligned" stat, den 5 april 197021 och med Spanien och Israel den 29 juni 1970. För Schweiz, Sverige och Österrike står möjligheten alltså öppen att på denna väg vinna viss anknytning till EEC. Den typ avavtal som här åsyftas torde emellertid för dessa länders del vara av mindre intresse då en liberalisering av handeln vunnits genom det allmänna samarbetet under GATT och inom OECD.
När reglerna om avtalen mellan EEC och tredje land är på tal bör emellertid ett förhållande påpekas som har betydelse för överväganden om förenligheten av fullt medlemskap i EEC och bevarandet av en neutralitetspolitik sådan som Sveriges. Intill slutet av 1969 ägde medlemsstat av EEC självständigt sluta handelsavtal med utanförstående stat. Från och med den 1 januari 1970, då den i Romfördragets artikel 8 stadgade övergångsperioden utgick, har gemenskapens organ enligt artikel 113 monopol på avslutande av handelsavtal med tredje makt. Riktigheten av denna tolkning av fördraget, som f. ö. inte synes kunna ifrågasättas, bekräftades av rådet genom ett beslut 1961, enligt vilken medlemsstat inte ägde sluta handelsavtal med giltighetstid utöver 1969. Inte desto mindre beslöt rådet den 16 december 1969 att enskild medlemsstat "i undantagsfall" skulle äga sluta handelsavtal med tredje makt under en period av tre år, d. v. s. intill 31 december 1972. Beslutet innehöll vissa villkor om bl. a. samverkan med gemenskapsorganen.22
Beslutet har intresse i särskilt två avseenden. Först och främst synes det flexibla sätt, varpå rådet anser sig kunna handskas med Romfördragets text, strida mot den helgd i vilken gemenskapens organ i sitt agerande utåt i allmänhet söker drapera sagda rättskälla. Vidare är motiven för brottet mot fördragstexten upplysande. Frankrike passade på att några månader innan övergångstiden utgick sluta ett handelsavtal med Sovjetunionen och demonstrerade därigenom i viss mån mot den grundsats som nedlagts i artikel 113. Det visade sig att också Tyskland och Italien var motvilliga att acceptera gemenskapsmonopolet på avslutande av handelsavtal med tredje makt och detta särskilt på grund av önskemålet att bevara sin frihet gentemot öststaterna i Europa, som inte deltar i liberaliseringsreglerna inom GATT och OECD och med vilka bilaterala avtal därför är önskvärda. För Tysklands del tillkom det klart politiska önskemålet att inte skada strävandena att förbättra öst-västrelationerna i Europa. Det ansågs orimligt att binda de kommersiella relationerna helt till EEC-organen, så länge EEC inte hade någon kom-
petens att syssla med övriga frågor inom ramen för Europapolitiken i dess helhet. För stater som för en neutralitetspolitik sådan som Sveriges är det uppenbarligen av vikt att inte genom anknytning till EEC försvåra handeln med öststaterna eller omöjliggöra en självständig kommersiell politik i förhållande till dem; de synes finna allierade inom de franska, italienska och tyska regeringarna ehuru antagligen inte inom Benelux.
Bot påpekar många gånger i sin tidigare nämnda artikel23 att gemenskapsorganen inte har möjlighet att verka på i Romfördraget avsett sätt så länge EEC inte har en klart definierad politik inte bara i kommersiellt avseende utan också då det gäller utrikespolitik i allmänhet. Detta bekräftar behovet av ett klarläggande av EEC:s politiska syften i dagens Europa, som något skall beröras längre fram och som torde ha grundläggande betydelse i förhandlingarna angående en utvidgning av den europeiska gemenskapen.
Romfördragets traktatregler har också intresse ur andra synpunkter än de nu nämnda. Här må blott påpekas att artikel 234 innehåller en bestämmelse enligt vilken rättigheter och skyldigheter enligt traktater mellan medlemsstat i EEC och tredje makt, vilka slutits före Romfördragets trädande i kraft, inte påverkas av detta. Strider något i dylika traktater mot Romfördraget skall medlemsstat dock söka åstadkomma ändring. Artikeln torde vara tillämplig också för det fall att en ny stat ansluter sig till Romfördraget efter dettas trädande i kraft, d. v. s. inträder som ny medlem av EEC.
Association
Enligt artiklarna 131—136 i Romfördraget kan EEC sluta speciella associationsavtal med vissa länder utom Europa, för vilka EEC-staterna tidigare var moderländer.24 Vidare kan associationsavtal träffas med en tredje stat enligt artikel 238. EEC företräds vid avtalsslutandet av rådet som först skall höra församlingen. Rådets beslut skall vara enhälligt. Associationsavtal förutsätts kunna komma att kräva ändringar av själva Romfördraget enligt artikel 236 i detta. Dylika avtal har hittills träffats med Grekland (1961) och Turkiet (1963). De har inte nödvändiggjort ändringar i Romfördraget. Associationsavtal enligt artikel 238 har också träffats med vissa länder utanför Europa.25
När Schweiz, Sverige och Österrike 1961 förklarade sig intresserade av anknytning till EEC begärde de förhandlingar om association enligt artikel 238. Skälet torde ha varit att det inte ansågs möjligtatt förena fullt medlemskap i EEC med den neutralitetspolitik som Schweiz och Österrike är internationellt förpliktade att föra och som också utgör grundvalen för Sveriges skötsel av sina utrikes angelägenheter.
Skälen till att fullt medlemskap i EEC angivits som oförenligt med neutralitetspolitiken är att förpliktelserna enligt Romfördraget kan komma att strida mot neutralitetsrättens krav på att en neutralstat under krig skall stå opartisk i förhållande till de krigförande också då det gäller kommersiella förbindelser, och att Romfördraget inte innehåller bestämmelser om suspension av fördragsförpliktelserna under krigsförhållanden. En dylik suspension har ansetts strida mot bestämmelsen i artikel 240 att fördraget skall gälla på obegränsad tid. Till denna senare fråga återkommer vi.
En schweizisk jurist, Bindschedler, har formulerat sin uppfattning om oförenlighet av medlemskap i EEC och neutralitetsrätten så, att en permanent neutral stat inte kan inträda i en "Zoll- oder Wirtschaftsunion" med en annan stat, emedan den genom en sådan anslutning skulle förlora sitt politiska oberoende.26 En detaljerad jämförelse mellan de förpliktelser en medlem av EEC påtar sig enligt Romfördraget åtminstone i dess nuvarande lydelse och neutralitetsrättens krav ger enligt åtskilliga folkrättsliga författare stöd åt Bindschedlers uppfattning.27 Det må dock betonas att folkrättsexperternas bedömningar inte är ensamt avgörande; de behöver kompletteras med noggrann ekonomisk analys.
Romfördraget innehåller några undantagsstadganden som ibland åberopats som stöd för uppfattningen att en permanent neutral stat trots inträde i EEC skulle kunna behålla den handlingsfrihet som neutralitetsrätten kräver. Artiklarna har följande lydelse:
Artikel 223: 1. Bestämmelserna i detta fördrag skola icke utgöra hinder för följande regler
a) ingen medlemsstat skall vara förpliktad att lämna upplysningar, vilkas utlämnande den anser strida mot egna väsentliga säkerhetsintressen,
b) varje medlemsstat må vidtaga åtgärder, som den finner erforderliga till skydd för egna väsentliga säkerhetsintressen, i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel; dessa åtgärder få icke ogynnsamt ändra konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden i vad avser produkter icke avsedda för direkt militära ändamål.
2. Under första året efter detta fördrags ikraftträdande skall rådet enhälligt fastställa en lista över produkter på vilka bestämmelserna i punkt 1 b) äro tillämpliga.
3. Rådet må genom enhälligt beslut vidtaga ändringar i denna lista på förslag av kommissionen.
Artikel 224: Medlemsstaterna skola samråda i syfte att genom gemensamma anstalter förhindra att den gemensamma marknadens funktion påverkas av åtgärder, som en medlemsstat må se sig föranlåten att vidtaga ihändelse av allvarliga inre oroligheter berörande den allmänna ordningen, i händelse av krig eller allvarlig internationell spänning innebärande krigsfara eller för att infria av denna stat ingångna åtaganden till fredens och den internationella säkerhetens bevarande.28
Den hjälp dessa artiklar lämnar är dock endast skenbar. Först och främst så visar artikel 224 att Romfördraget faktiskt äger tilllämplighet också under krig. Det skulle ju kunna tänkas, att artikeln med åtaganden, som ingåtts i syfte att upprätthålla fred och internationell säkerhet, också avser de åtaganden, som konstituerar permanent neutralitet. Avgörandet om ensidigt företagna åtgärder enligt artikel 223 och 224 verkligen är "erforderliga" bedöms dock inom EEC:s ram och av gemenskapens domstol enligt artikel 225. Detta betyder, att denna domstol avgör vad neutralitetsrätten påfordrar. Artiklarna 223—225 kan därför inte sägas lösa de problem som möter särskilt de stater, som förbundit sig till neutralitet, och de avser inte heller att göra så.29
När Schweiz och Österrike stannat vid ansökningar om association och Sverige lämnat frågan om anknytning öppen och alltså eventuellt kan överväga association har de möjlighet att modifiera sin anknytning till EEC så att neutralitetspolitiken kan fullföljas. Artikel 238 kan, har det sagts, medföra att mellan 1 och 99 procentav de rättigheter och plikter som fullt medlemskap innebär ges åt den stat som associeras. Association kan alltså komma mycket nära fullt medlemskap men också innebära en mycket mindre intim anknytning. När de "tre neutrala" formulerade sina förbehåll 1961 avsåg de bibehållen handelspolitisk handlingsfrihet och behörighet att
sluta avtal med tredje land i eget namn, rätt att vidta åtgärder i syfte att säkra tillgången i krigstid på vissa livsviktiga förnödenheter samt möjlighet att i krig eller allvarliga krislägen vidta eller avhålla sig från vissa åtgärder, däri inbegripet att eventuellt säga upp associationsavtalet. Förbehållen anger den plats på skalan 1 till 99 procent där de "tre neutrala" stod 1961. Något rättsligt hinder i Romfördraget torde inte föreligga för associationsavtal som inkluderar dessa förbehåll, däribland en rätt till uppsägning eller suspension av associationsavtalet i händelse av krig eller en allvarlig internationell kris.30 Möjligheten att använda en klausul om suspension eller uppsägning i syfte att möjliggöra strikt efterlevnad av neutralitetsrättens krav beror dock på omfattningen av de förpliktelser i skilda avseenden som på avtalets grund redan förverkligats samt på graden av ekonomisk integration och ömsesidigt beroende som faktiskt nåtts under den tid avtalet varit i kraft och tillämpats. En dylik klausulsvärde och innebörd behöver därför noga prövas både när ett avtalsluts och när klausulens tillämpning övervägs. Också dessa frågor synes påkalla analys av den ekonomiska sakkunskapen.
Fullt medlemskap
Ansökan om medlemskap i EEC kan göras endast av stater i Europa. Enligt artikel 237 i Romfördraget skall ansökan om medlemskap ställas till rådet, som efter att ha inhämtat kommissionens mening fattar beslut i ansökningsfrågan varvid enhällighet krävs. Det heter i artikeln att frågorna om villkoren för anslutning och om de ändringar i Romfördraget som kan krävas skall fastställas i avtal mellan den ansökande staten och medlemsstaterna i EEC och att avtalet skall ratificeras av samtliga avtalsslutande stater i enlighet med deras konstitutionella regler om traktater. Det må antecknas att ändringar i Romfördraget blir nödvändiga eftersom åtminstone de institutionella reglerna måste omformuleras. Än mer påtagligt ter sig revisionsbehovet i belysning av principbeslutet om sammanslagning av de tre europeiska gemenskaperna, inte minst vid det förhållandet att fördraget om Kol- och stålunionen av 1951 slutits för en tid av endast 50 år.
Som redan nämnts ansökte Sverige den 28 juli 1967 i det s. k. brevet från Sverige om att få ta upp förhandlingar med EEC i syfte att "göra det möjligt för Sverige att, i en form som medger ett fullföljande av den svenska neutralitetspolitiken, delta i utvidgningen
av Europeiska ekonomiska gemenskapen". Anslutningsformen lämnades öppen. I den av handelsdepartementet utgivna skriften "Sverige och EEC" (Sthlm 1968) lämnas å s. 12 härtill följande kommentar: "Regeringen har alltså inte tagit ställning i fråga om medlemskap eller association. Ett sådant ställningstagande kan göras först sedan genom en förhandling den svenska neutralitetspolitikens förenlighet med de närmare betingelserna för medlemskap resp. association klarlagts".
Förhandlingar kan bringa viss ytterligare klarhet om Romfördragets innebörd och de nuvarande medlemsstaternas sätt att tolka fördragets syften. De kan också få betydelse för klargörande av möjligheterna till den ändring av fördraget som kan vara en förutsättning för svenskt medlemskap av EEC. Fördragsbindningarnas rättsliga innebörd kan dock endast bedömas mot bakgrund av mycket ingående ekonomiska analyser. Det gäller inte blott att vinna klarhet om fördelarna ur svensk synpunkt av en anslutning, en fråga som lekmännen och bland dem juristerna alltjämt kan finna otillräckligt klarlagd. Det gäller också att komma fram till en verklighetsbetingad analys av vad integrationssträvandena inom EEC faktiskt innebär på längre sikt och vilket mått av ekonomisk och politisk autonomi en medlemsstat kan vara i stånd att behålla. Den eftersträvade "harmoniseringen" av medlemsstaternas rättsordningar kräver också analys. Medan en uniformering av handelsrätten inte synes innebära särskilda faror — detta arbete pågår ju även sedan länge i Haag och inom FN:s system genom UNCITRAL — kan sådana företeelser som en lagligen fastslagen fri etableringsrätt och ekonomisk verksamhet genom det ena eller andra slaget av "europeiska bolag", eventuellt med inslag av utomeuropeiskt kapital, ge anledning till farhågor. Det talas också om en "de facto-integration", d. v. s. en svårbestämbar ekonomisk utveckling som skulle betaga ett mindre land möjligheten att fullfölja en självständig utrikespolitik i krislägen och en neutralitetspolitik under krig, även om det formellt kunde utträda ur EEC.31 Men kanske kan också den frågan ställas vad slags krig som i framtiden kan göra neutralitetsrätten aktuell. Neutralitetsreglerna kodifierades i seklets början när man alltjämt räknade med mindre krig och särskilt krig inom Europa. Sedan kom första och andra världskriget och det andra världskriget medförde
att Nationernas förbund föll samman som ett korthus. I ett nytt totalt och världsomfattande krig är det måhända orealistiskt att föreställa sig att en organisation som EEC överhuvudtaget kan bestå. Organisationens betydelse skulle i så fall närmast vara att ingå som ett led i strävandena att vinna säkerhet mot att ett tredje världskrig utbryter eller med andra ord att vara en komponent i det som med säkerhetspolitikernas suggestiva men ofta oklara språkbruk kallas "terrorbalansen". Reflexioner av detta slag ger anledning till att söka nå fram till en precisering av EEC:s syften i dag och syftet med en utvidgning av organisationen att omfatta i princip alla Västeuropas stater med deras skilda politiska profiler.
Vad gäller s. k. neutralitetsförbehåll, som kan vara av betydelse för Sverige, är de tidigare berörda artiklarna 223 och 224 av intresse. Ibland har ifrågasatts om inte gemenskapsorganen skulle kunna förmås att avge en för dem förbindande tolkning av dessa artiklar. Det synes emellertid vara svårt att driva igenom en utvidgande tolkning av bestämmelser, som utgör undantag från fördragets huvudprinciper och som därför rimligtvis bör tolkas restriktivt. Revision av dessa artiklar torde därför vara erforderlig och av särskild vikt bör vara, att gemenskapsdomstolens befogenheter på något sätt begränsas, då det gäller bedömandet av de särskilda åtgärder som en medlemsstat kan finna "erforderliga" i ett allvarligt krisläge. Därmed är man inne på frågan om inte bara de formella utan också de materiella reglerna om EEC:s institutioner. Frågor om vilka ärenden som bör kräva enhällighet eller kvalificerad majoritet kan behöva omprövas för att tillgodose nya medlemsstaters vitala intressen. Pekas kan också på den s. k. Beneluxartikeln (artikel 233), som avser att tillgodose de tre små medlemsstaternas särskilda regionala intressen, och som har visst intresse ur nordisk synvinkel.32
En ytterligare viktig fråga gäller möjligheten att vid inträffande krigsförhållanden suspendera eller uppsäga fördraget. Som redan nämnts bör denna möjlighet föreligga beträffande ett associationsavtal. Men kan en regel om uppsägning eller suspension tillföras Romfördraget självt? Det har sagts att en sådan regel inte kan accepteras då den skulle strida mot ett grundläggande stadgande i artikel 240: "Detta fördrag skall gälla för obegränsad tid". Detta stadgande synes av de flesta författare (Glaesner, Monaco, Seidl-Hohenveldern) tolkas så att en stat inte kan utträda ur EEC. Andra gör gällande att en utträdesmöjlighet redan föreligger.33
För möjligheten att lägga fast en utträdesrätt kan anföras att en regel, låt vara rigid, återfinnes i artikel 236 om revision av Romfördraget. Detta skall alltså inte anses evigt bestående i sin ursprungliga lydelse. Det är f. ö. uppenbarligen orealistiskt att föreställa sig att en klausul i ett fördrag, även om den klart förbjuder uppsägning, kan obetingat genomdrivas efter utbrottet av ett storkrig. Men även andra händelser eller omständigheter av stor betydelse i det internationella livet måste beaktas, när rätten till utträde eller uppsägning bedöms. Av särskilt intresse är i detta sammanhang de meningsbyten som ägt rum 1970 mellan Väst-Tyskland och Öst-Tyskland. När Romfördraget undertecknades gjorde den tyske chefsdelegaten följande uttalande om den tyska inställningen till fördraget: "Die Bundesregierung geht von der Möglichkeit aus, dass im Falle der Wiedervereinigung Deutschlands eine Überprüfung der Verträge über den Gemeinsamen Markt und Euratom stattfindet." Detta har sagts innebära att ett förenat Tyskland är bundet vid Romfördraget endast om det formligen accepterar detta fördrag eller överhuvudtaget alla de internationella förpliktelser som Väst-Tyskland påtagit sig."34 Har då endast Förbundsrepubliken Tyskland rätt att vifta farväl åt EEC?
Gemenskapens "politiska syften"
Stater som söker medlemskap i EEC eller association men samtidigt är beslutna att fullfölja en politik, som möjliggör upprätthållande av neutralitet i krig, måste givetvis vara angelägna att få motta en auktoritativ förklaring om de europeiska gemenskapernas politiska syften, liksom gemenskapernas medlemsstater och gemenskapsorganen lika givet kan önska upplysning om innebörden av den neutralitetspolitik en inträdessökande stat ämnar fullfölja. I sovjetiskpolitisk litteratur har EEC ofta beskrivits som NATO:s trojanska häst i Europa, ett instrument i "det kalla kriget", en ekonomisk vapensmedja för NATO. Visst stöd för sådana anklagelser kan sökas i gemenskapernas historia, särskilt de tidigare strävandena, visserligen bragta till slut genom ett negativt ställningstagande av den franska nationalförsamlingen 1954, att upprätta en europeisk försvarsgemenskap och en politisk gemenskap. Sedan dess har det "kalla
kriget" börjat tona ner. Kina har kommit att bli en ny och alliansfri stormakt. Frankrike kvarstår visserligen som part i det nordatlantiska fördraget men har lämnat direkta militära engagemang i NATO, och Väst-Tyskland söker uppnå bättre relationer till Sovjetunionen, reglera sitt förhållande till Polen och finna lösningar av de speciellt tyska problemen, d. v. s. landets delning och Berlins ställning. I likhet med Frankrike och Italien visar Tyskland också ett påfallande intresse för beståndet och utvecklingen av öst-västhandeln i Europa. Det skulle då kunna hävdas att ekonomisk integration i Väst-Europa numera har eller bör ha till politiskt syfte att positivt främja freden i Europa, inte att förbereda krig eller militärt försvar av "den fria världen". Om detta syfte accepterades, skulle det förmodligen främjas av samverkan med de "neutrala".36 De skulle inte behöva betraktas i Östeuropa som delaktiga i en militär konspiration eller av de sex i EEC som bärare av "neutralismens" smitta. Något slag av auktoritativ förklaring av EEC:s organ om gemenskapernas syften skulle otvivelaktigt kunna underlätta förhandlingar, liksom förhandlingsresultatens accepterande av de ansökande ländernas politiska organ. I Sverige anses som bekant för anslutning till EEC enligt RF § 81 krävas att riksdagens beslut fattas med minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter.
Romfördragets text ger föga ledning vid försök att bestämma EEC:s syften och folkmeningen inom de sex medlemsstaterna kan ha ändrats under de gångna tretton åren. Rättskällorna är artiklarna 2 och 3 i fördraget, vilka anger EEC:s syften som klart ekonomiska, samt préambulen vilken också innehåller vissa allmänna politiska deklarationer. Dessa är dock inte särdeles långtgående och innehåller lika litet som Romfördragets artiklar några uttalanden eller föreskrifter om militär samverkan eller samverkan för försvarspolitiska syften. Det är strängt taget endast den första satsen som ger en antydan om ett politiskt mål, nämligen att lägga grundvalen för
en närmare union mellan Europas folk. I den politiska diskussionen kring de europeiska gemenskaperna och deras mål har dock åtskilligt ordats om ekonomisk union och politisk union. Tas hänsyn till uttalanden av detta slag står frågan om EEC:s politiska syften öppen och det ter sig naturligt för inträdessökande stater att kräva att den klarläggs i förhandlingar i vilka de sex medlemsländerna företräds av ombud för sina ansvariga statsledningar.37